VCCI_Góp ý Dự thảo Nghị định quy định về tập trung, tích tụ đất đai cho sản xuất nông nghiệp

Kính gửi: Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường

Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) nhận được Công văn số 5370/BTNMT-TCQLĐĐ của Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc đề nghị góp ý Dự thảo Nghị định quy định về tập trung, tích tụ đất đai cho sản xuất nông nghiệp (sau đây gọi tắt là Dự thảo). Ngày 25/11/2019, tại Hà Nội, VCCI đã phối hợp với Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức Hội thảo lấy ý kiến doanh nghiệp, hiệp hội đối với Dự thảo này và nhận được nhiều ý kiến góp ý có chất lượng. Trên cơ sở ý kiến góp ý của các doanh nghiệp, hiệp hội, VCCI tổng hợp các ý kiến góp ý Dự thảo như sau:

Cộng đồng doanh nghiệp rất hoan nghênh Nhà nước có các chính sách để khuyến khích tập trung, tích tụ đất đai để tổ chức sản xuất nông nghiệp và kỳ vọng các quy định này sẽ tháo gỡ những khó khăn, bất cập trên thực tế và tạo hành lang pháp lý cho doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp.

Về cơ bản, Dự thảo đã có các quy định về các cơ chế, chính sách hỗ trợ, khuyến khích tập trung, tích tụ đất đai để tổ chức sản xuất nông nghiệp và dự báo sẽ tạo thuận lợi cho các nhà đầu tư trong hoạt động này. Tuy nhiên, để các quy định đảm bảo tính minh bạch, khả thi và đặc biệt là thống nhất với các văn bản pháp luật khác có liên quan, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc, xem xét một số vấn đề sau:

1. Tiêu chí xác định nhà đầu tư tham gia tập trung, tích tụ đất đai để tổ chức sản xuất nông nghiệp (Điều 6)

• Tiêu đề và nội dung của quy định:

Tiêu đề đưa đến cách hiểu, chỉ những nhà đầu tư đáp ứng được điều kiện quy định tại Điều 6 Dự thảo thì mới được phép tập trung, tích tụ đất đai, trong khi nội dung của điều khoản này lại hướng đến những tiêu chí để nhà đầu tư được áp dụng chính sách hỗ trợ, khuyến khích của Nhà nước nếu tập trung, tích tụ đất đai để sản xuất nông nghiệp. Để đảm bảo tính minh bạch và thống nhất, đề nghị Ban soạn thảo sửa đổi tiêu đề của Điều 6 tương thích với nội dung của Điều này.

• Về các tiêu chí:

Khoản 1, 2 Điều 6 Dự thảo quy định các tiêu chí xác định nhà đầu tư được áp dụng chính sách hỗ trợ, khuyến khích, trong đó có yêu cầu về quy mô dự án và có phương án sản xuất, kinh doanh/đầu tư dài hạn.  Các tiêu chí này quy định khá chung chung và chưa giải quyết được trường hợp: chỉ cần có phương án sản xuất hoặc dự án đầu tư thì các nhà đầu tư đều được hưởng chính sách hỗ trợ, khuyến khích theo quy định tại Nghị định này? Dự thảo có quy định về việc dự án đầu tư, phương án sản xuất, kinh doanh sẽ được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, nhưng lại thiếu vắng các tiêu chí để cơ quan nhà nước căn cứ để chấp thuận hoặc từ chối?

Trong trường hợp có nhiều hơn một nhà đầu tư cùng muốn tập trung, tích tụ đất đai tại một địa điểm thì cơ chế để lựa chọn nhà đầu tư như thế nào?

Để đảm bảo tính minh bạch của chính sách, đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ những vấn đề trên.

2. Trách nhiệm của nhà đầu tư thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp (Điều 7)

Theo quy định tại khoản 2 Điều 7 Dự thảo thì khi thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp, nhà đầu tư phải có trách nhiệm:

• (1) Bảo đảm tỷ lệ vốn góp của người sử dụng đất, không đưa đất đai vào xử lý các quyền và nghĩa vụ có liên quan khi dự án đầu tư, phương án sản xuất, kinh doanh bị chấm dứt hoặc nhà đầu tư bị giải thể, phá sản theo quy định đối với trường hợp người sử dụng đất góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với nhà đầu tư. Trường hợp nhà đầu tư không thực hiện đúng cam kết trong hợp đồng hoặc phá sản thì đất đai sẽ được trả lại cho người sử dụng đất theo phương án điều chỉnh, sắp xếp đất đai được cấp có thẩm quyền phê duyệt (điểm b khoản 2);
• (2) Khôi phục lại đất nông nghiệp để bàn giao cho người sử dụng đất trong thời hạn 60 ngày kể từ khi chấm dứt việc thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất, liên kết, hợp tác, trừ trường hợp có thỏa thuận khác của người sử dụng đất (điểm d khoản 2).

Quy định trên cần được xem xét ở một số điểm sau:

• Về trách nhiệm (1) là chưa phù hợp với quy định của pháp luật về doanh nghiệp và phá sản. Bởi vì, theo quy định của pháp luật doanh nghiệp thì khi góp vốn vào doanh nghiệp thì quyền sử dụng đất của người góp vốn sẽ trở thành tài sản của doanh nghiệp và sẽ được xử lý tương ứng với các tài sản khác của doanh nghiệp khi doanh nghiệp bị chấm dứt, giải thể hoặc phá sản. Vì vậy, yêu cầu không đưa đất đai vào xử lý khi doanh nghiệp lâm vào tình trạng giải thể, phá sản là chưa phù hợp với pháp luật doanh nghiệp, phá sản;

Tỷ lệ vốn góp của người góp vốn sẽ thay đổi khi doanh nghiệp tăng vốn nhưng người góp vốn không góp thêm vào (tỷ lệ này sẽ giảm). Do đó, yêu cầu bảo đảm tỷ lệ vốn góp trong mọi trường hợp là chưa phù hợp.

• Về trách nhiệm (2): theo phản ánh của doanh nghiệp việc khôi phục lại đất nông nghiệp sau khi đã sử dụng là khá khó khăn, thậm chí là bất khả thi nhất là trong trường hợp một phần diện tích của đất nông nghiệp đã được sử dụng để xây dựng các công trình phục vụ cho sản xuất nông nghiệp (công trình thủy lợi, …).

Các quy định này suy đoán, nhằm đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất góp vốn, tuy nhiên lại không phù hợp với các quy định pháp luật khác có liên quan, vì vậy đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc bỏ quy định tại điểm b khoản 2 Điều 7 và điều chỉnh lại quy định tại điểm d khoản 2 Điều 7 để đảm bảo tính khả thi khi triển khai trên thực tế.

3. Việc sử dụng đất khi thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp để thực hiện dự án, phương án sản xuất kinh doanh nông nghiệp (Điều 9)

• Về việc gia hạn quyền sử dụng đất nông nghiệp trong quá trình tập trung, tích tụ đất nông nghiệp

Theo quy định tại khoản 1 Điều 9 Dự thảo thì thời hạn sử dụng của các thửa đất dự kiến cho thuê, liên kết, hợp tác, góp vốn để tập trung, tích tụ đất nông nghiệp sẽ được gia hạn thời hạn sử dụng đất phù hợp với thời hạn thực hiện dự án, phương án sản xuất, kinh doanh, thời hạn liên kết, hợp tác, thời hạn góp vốn trước khi người sử dụng đất ký hợp đồng cho thuê đất, liên kết, hợp tác, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Căn cứ thời hạn của dự án, phương án sản xuất kinh doanh đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận, phê duyệt, cơ quan tài nguyên và môi trường, Văn phòng đăng ký đất đai thực hiện thủ tục gia hạn quyền sử dụng đất theo quy định.

Quy định này cần được xem xét ở một số điểm sau:

• Về thời hạn sử dụng đất được gia hạn: Luật Đất đai 2013 có quy định về thời hạn sử dụng đất và thời hạn gia hạn. Dự thảo quy định về gia hạn thời hạn sử dụng đất nhưng lại không liên kết với quy định tại Luật Đất đai, điều này sẽ dẫn tới nguy cơ mâu thuẫn và không phù hợp với Luật Đất đai;
• Hoạt động góp vốn vào doanh nghiệp sẽ không có thời hạn, hoạt động liên kết, hợp tác trong một số trường hợp cũng sẽ không có thời hạn, đối với các trường hợp này thì cơ sở nào để cơ quan nhà nước gia hạn thời hạn sử dụng đất?
• Cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ căn cứ thời hạn của “dự án, phương án sản xuất kinh doanh đã được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận, phê duyệt” để thực hiện gia hạn. Tuy nhiên, Dự thảo không quy định cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ căn cứ vào tiêu chí nào để phê duyệt dự án, phương án sản xuất kinh doanh của nhà đầu tư? Trình tự, thủ tục để nhà đầu tư được phê duyệt dự án, phương án sản xuất kinh doanh như thế nào? Trình tự thủ tục để Văn phòng đăng ký đất đai thực hiện thủ tục gia hạn quyền sử dụng đất như thế nào?

Để đảm bảo tính thống nhất và minh bạch của quy định, đề nghị Ban soạn thảo bổ sung quy định gắn việc gia hạn thời hạn sử dụng đất với quy định của Luật Đất đai và quy định rõ các vấn đề về thủ tục hành chính nêu ở trên.

• Về việc người sử dụng đất chưa có Giấy chứng nhận

Theo quy định tại khoản 2 Điều 9 Dự thảo, trường hợp người sử dụng đất không đủ điều kiện cấp Giấy chứng nhận thì Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quyết định thu hồi đất và cho nhà đầu tư thuê phần diện tích đất đó để thực hiện dự án sản xuất nông nghiệp.

Quy định này không rõ căn cứ vào trường hợp thu hồi đất nào quy định từ Điều 61-62 Luật Đất đai 2013? Đối với trường hợp thu hồi đất này thì người bị thu hồi đất sẽ được giải quyết quyền lợi như thế nào? Đề nghị Ban soạn thảo giải trình về vấn đề này.

Tương tự, đề nghị Ban soạn thảo giải trình về căn cứ quy định thu hồi đất trong trường hợp người đang sử dụng đất không có quyền chuyển nhượng, cho thuê, gốp vốn bằng quyền sử dụng đất có đất trong khu vực dự kiến thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp quy định tại khoản 3 Điều 9. Và quy định rõ, trong trường hợp người sử dụng đất có tài sản gắn liền với đất thì có bị thu hồi và được bồi thường không?

• Về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư, phương án sản xuất, kinh doanh nông nghiệp

Khoản 5 Điều 9 Dự thảo quy định “Nhà đầu tư khi thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp được chuyển một phần diện tích đất nông nghiệp, nhưng không quá 5% tổng diện tích thực hiện dự án, phương án sản xuất kinh doanh để xây dựng công trình hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp theo dự án đầu tư, phương án sản xuất kinh doanh đã được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận, phê duyệt và tối đa không quá 5.000 m2”.

Một số doanh nghiệp cho rằng việc quy định cứng không được chuyển mục đích sử dụng đất vượt quá 5% tổng diện tích thực hiện dự án, phương án sản xuất kinh doanh để xây dựng công trình là chưa phù hợp, vì trên thực tế các công trình phục vụ sản xuất nông nghiệp (các công trình thủy lợi ..) nhiều khi lớn hơn tỷ lệ 5%. Mặc dù, đặt ra tỷ lệ cứng để đảm bảo thuận lợi trong quá trình thực hiện và tránh bị lạm dụng, tuy nhiên cần điều chỉnh quy định để đảm bảo phù hợp hơn với thực tế.

4. Bảo hiểm rủi ro trong tập trung, tích tụ đất nông nghiệp

Điều 13 Dự thảo quy định nhà đầu tư phải trích lập Quỹ dự phòng tài chính (dự kiến 1% doanh thu) và trích nộp bảo hiểm đầu tư, kinh doanh phát triển đất nông nghiệp bắt buộc (dự kiến 0,15% giá thuê đất trong trường hợp thuê đất hoặc giá đất tương đương chuyển nhượng). Quy định này dường như chưa phù hợp với pháp luật về thuế vì theo quy định của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp thì tỷ lệ trích lập các loại dự phòng phải theo quy định của pháp luật thuế và tỷ lệ cứng này tại Dự thảo là chưa phù hợp với các tỷ lệ tương ứng của hệ thống pháp luật này. Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc bỏ quy định về tỷ lệ trích lập quỹ dự phòng tài chính và dẫn chiếu sang quy định tại pháp luật về thuế.

5. Thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp

Khoản 1 Điều 17 Dự thảo quy định “Nhà đầu tư có nhu cầu thuê đất nông nghiệp để đầu tư sản xuất nông nghiệp đăng ký nhu cầu với Ủy ban nhân dân cấp huyện; đối với nhà đầu tư là tổ chức lập dự án đầu tư để trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư theo quy định; nhà đầu tư là hộ gia đình, cá nhân lập phương án sản xuất kinh doanh trình Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt”. Theo quy định này thì:

• Có hai thủ tục: i) đăng ký nhu cầu thuê đất nông nghiệp với Ủy ban nhân dân cấp huyện; ii) chấp thuận chủ trương đầu tư hoặc phê duyệt phương án sản xuất kinh doanh tùy thuộc vào nhà đầu tư là cá nhân, hộ gia đình hay tổ chức. Việc yêu cầu phải đăng ký nhu cầu thuê đất nông nghiệp với Ủy ban nhân dân huyện là không cần thiết, vì nhà đầu tư phải thực hiện xin cấp phép về dự án đầu tư hoặc phương án kinh doanh trong đó có nội dung về nhu cầu thuê đất. Nếu việc đăng ký nhu cầu thuê đất để Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện theo khoản 2 Điều 17 thì trong trường hợp dự án đầu tư hoặc phương án kinh doanh không được chấp thuận/phê duyệt thì hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện tại khoản 2 Điều 17 cũng không có ý nghĩa. Tóm lại, yêu cầu nhà đầu tư phải đăng ký nhu cầu thuê đất với Ủy ban nhân dân cấp huyện là không cần thiết và chưa hợp lý;
• Quy định về việc chấp thuận chủ trương đầu tư đối với dự án đầu tư của tổ chức hoặc phê duyệt phương án kinh doanh đối với hộ gia đình, cá nhân dường như chưa phù hợp với quy định về trình tự, thủ tục đầu tư quy định tại Luật Đầu tư 2014. Theo quy định tại Luật Đầu tư thì các dự án đầu tư xin chấp thuận chủ trương đầu tư không phụ thuộc vào việc nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân hay hộ gia đình mà tùy thuộc vào loại dự án đầu tư. Đối với các dự án đầu tư có yêu cầu nhà nước giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu hoặc nhận chuyển nhượng; dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất thì phải xin chấp thuận chủ trương đầu tư của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (điểm a khoản 1 Điều 32 Luật Đầu tư). Trường hợp có yêu cầu thuê đất nông nghiệp, theo quy định tại Luật Đầu tư, đều phải xin chấp thuận chủ trương đầu tư của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt là chưa phù hợp.

Từ những phân tích trên, đề nghị Ban soạn thảo:

• Bỏ quy định nhà đầu tư phải đăng ký nhu cầu thuê đất nông nghiệp với Ủy ban nhân dân cấp huyện;
• Điều chỉnh thủ tục thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với quy định tại Luật Đầu tư.

6. Một số quy định chưa đảm bảo tính minh bạch

• Thủ tục để được hưởng chính sách hỗ trợ: Theo quy định tại Dự thảo, nhà đầu tư đầu tư tập trung, tích tụ đất đai để sản xuất nông nghiệp sẽ được hưởng các chính sách hỗ trợ của Nhà nước, ví dụ: hỗ trợ kinh phí (Điều 12), hỗ trợ tín dụng (Điều 14) tuy nhiên cách thức nào để nhà đầu tư nhận được các hỗ trợ này thì Dự thảo lại chưa có quy định. Để đảm bảo thuận lợi trong quá trình thực hiện, đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ về các cách thức này.
• Về trường hợp thu hồi đất của người sử dụng đất:

Điều 19, 20 Dự thảo quy định về hỗ trợ của nhà nước cho nhà đầu tư khi thực hiện  nhận góp vốn, nhận chuyển nhượng bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp theo đó cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ hỗ trợ các bên giao kết hợp đồng, trong trường hợp chưa có sự đồng thuận của người sử dụng đất thì Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội nông dân cấp xã sẽ vận động, thuyết phục để người sử dụng đất thực hiện giao kết. Quy định này được hiểu là trong trường hợp người sử dụng đất không đồng thuận thì biện pháp thực hiện sẽ là vận động.

Tuy nhiên theo quy định tại Điều 9 về sử dụng đất khi thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp để thực hiện dự án, phương án sản xuất kinh doanh nông nghiệp thì nhà nước sẽ thu hồi đất trong trường hợp người sử dụng đất trong khu vực dự kiến thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp nếu người sử dụng đất không có Giấy chứng nhận.

Như vậy, quy định tại Điều 9, 19, 20 Dự thảo không làm rõ được trường hợp nào thì nhà nước sẽ thu hồi đất của người sử dụng đất, trường hợp nào thì vận động để người sử dụng đất tự nguyện giao kết? Đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ về vấn đề này.

• Về việc giải quyết trường hợp người sử dụng đất không đồng ý sau khi được vận động giao kết hợp đồng

Điều 20 Dự thảo đưa ra phương án giải quyết cho trường hợp người sử dụng đất không tự nguyện giao kết sau khi đã vận động là “điều chỉnh đất đai của người sử dụng đất sang vị trí khác trong thời gian thực hiện hoặc điều chỉnh quy mô dự án”. Quy định này chưa rõ ở điểm: căn cứ nào để điều chỉnh đất đai của người sử dụng đất sang vị trí khác? Đây có phải là trường hợp thu hồi đất không? Hết thời gian thực hiện thì người sử dụng đất có được quay về vị trí cũ không? Quyền lợi của người sử dụng đất sẽ được giải quyết như thế nào?

Điều 19 Dự thảo cũng quy định tương tự về cơ chế hỗ trợ của nhà nước đối với hoạt động nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nhưng lại không đưa ra phương án giải quyết cho trường hợp người sử dụng đất không đồng ý giao kết sau khi đã vận động. Vậy, trong trường hợp người sử dụng đất không tự nguyện góp vốn bằng quyền sử dụng đất quy định tại Điều 19 thì phương án tiếp theo sẽ là gì?

Thu hồi đất là vấn đề rất quan trọng, tác động trực tiếp đến quyền lợi của người sử dụng đất và rất dễ nảy sinh tranh chấp trên thực tế, vì vậy, để đảm bảo quyền lợi hợp pháp của các bên, đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ những vấn đề đã được nêu ở trên.

7. Các quy định có nhiều phương án lựa chọn

• Về giải thích từ ngữ

Điều 3 Dự thảo quy định hai phương án giải thích cho các khái niệm quan trọng trong Dự thảo là tập trung, tích tụ đất đai.

Phương án 2 là hợp lý, vì xét bản chất thì Phương án 1 và 2 đều xác định tập trung đất nông nghiệp sẽ không làm thay đổi quyền sử dụng đất của người sử dụng đất, tích tụ đất nông nghiệp là các giao dịch làm chuyển quyền sử dụng đất của người sử dụng đất. Phương án 1 thiết kế theo hướng liệt kê các hoạt động tập trung, tích tụ đất nông nghiệp trong khi Phương án 2 chỉ quy định bản chất của giao dịch. Phương án 1 có thể tạo cách hiểu rõ ràng hơn nhưng việc liệt kê có thể khiến cho các phương thức giao dịch bị thiếu, không bao quát được hết trên thực tế.

• Về Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp xã, Trung tâm phát triển quỹ đất thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp

Điều 11 Dự thảo quy định 2 phương án trong đó:

• Phương án 1: không quy định Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp xã, Trung tâm phát triển quỹ đất thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp
• Phương án 2: quy định Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp xã, Trung tâm phát triển quỹ đất thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp

Quy định theo Phương án 1 là chưa đủ căn cứ pháp lý vì Luật Đất đai không quy định Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp xã, Trung tâm phát triển quỹ đất thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp.

Trên đây là một số ý kiến tổng hợp của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với Dự thảo Nghị định quy định về tập trung, tích tụ đất đai cho sản xuất nông nghiệp. Rất mong quý Cơ quan soạn thảo cân nhắc để chỉnh sửa, hoàn thiện.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý Cơ quan.