VCCI_Góp ý Dự thảo Luật Điện ảnh (sửa đổi) (phiên bản 10/2/2022)

Kính gửi:  Uỷ ban Văn hoá, Giáo dục – Quốc hội khoá XV

Trả lời Công văn số 544/UBVHGD15 ngày 17/02/2022 của Uỷ ban Văn hoá, Giáo dục của Quốc hội về việc đề nghị góp ý Dự thảo Luật Điện ảnh (sửa đổi) (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) có ý kiến như sau:

1. Chính sách ưu đãi hoạt động điện ảnh

Điều 5.3 Dự thảo quy định Nhà nước có các chính sách về ưu đãi về thuế, tín dụng với hoạt động điện ảnh. Tuy nhiên, các quy định này chưa rõ ràng, chưa có định hướng cụ thể. Quy định như vậy sẽ khó có căn cứ khi quy định chi tiết hay sửa đổi luật thuế, chẳng hạn quy định ưu đãi thuế kèm các điều kiện khó khăn, bất khả thi… Đề nghị quy định rõ hơn các nội dung này trong Luật, chẳng hạn như “được hưởng mức thuế thấp hơn…”, “có mức thuế thấp hơn…”

2. Nội dung điện ảnh bị cấm

Điều 9.1 Dự thảo quy định các nội dung bị cấm trong hoạt động điện ảnh, là căn cứ để thẩm định phim. Tuy nhiên, quy định này chưa phù hợp do chưa tách bạch rõ ràng giữa các hành vi bị cấm tuyệt đối và các hành vi bị cấm tương đối. Theo kinh nghiệm ở các lĩnh vực khác, các hành vi cấm được phân thành 2 hình thức sau:

• Loại thứ nhất là hành vi cấm tuyệt đối, là những hành vi vi phạm lợi ích công cộng (chẳng hạn tuyên truyền chống phá Nhà nước, kích động chiến tranh, bạo lực, xuyên tạc sự thật lịch sử, dâm ô, đồi trụy, mê tín dị đoan);
• Loại thứ hai là hành vi bị cấm tương đối, là những hành vi có nội dung vi phạm lợi ích tư nhân, như xúc phạm cá nhân, tổ chức (điểm g) hay tiết lộ bí mật đời tư của cá nhân (điểm e). Các hành vi này chỉ nên bị cấm nếu không được cá nhân, tổ chức đó đồng ý. Cụ thể, nếu cá nhân, tổ chức có yêu cầu cho rằng nội dung đó xâm phạm đến quyền và lợi ích của mình, thông qua các phương thức giải quyết tranh chấp, cơ quan có thẩm quyền sẽ yêu cầu cơ sở điện ảnh không được phổ biến nội dung đó nữa. Trường hợp cá nhân, tổ chức không phản đối thì những nội dung có dạng như trên vẫn được phép sản xuất, phổ biến và phát hành.

Do vậy, đề nghị sửa đổi quy định về các hành vi bị cấm theo hướng tách bạch thành hai loại như trên. Đồng thời, bổ sung quy định về phương án xử lý với từng loại nội dung vi phạm, chẳng hạn cho phép thực hiện phương thức kiện bồi thường thiệt hại với loại nội dung bị cấm tương đối.

3. Dịch vụ sản xuất phim cho tổ chức, cá nhân nước ngoài

Điều 13.2 Dự thảo quy định việc cung cấp dịch vụ sản xuất phim cho tổ chức, cá nhân nước ngoài phải được cấp phép bởi Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, trong đó trọng tâm có (i) thẩm định kịch bản phim; (ii) yêu cầu cam kết nội dung phim không vi phạm nội dung bị cấm. Quy định này được suy đoán nhằm tránh các nội dung xuyên tạc lịch sử, tư tưởng Việt Nam.[1] Tuy nhiên, quy định này chưa thật sự phù hợp. Nội dung bị cấm tại Điều 9 Dự thảo tương đối rộng, không chỉ kiểm soát về mặt lịch sử, chính trị mà còn kiểm soát các nội dung nghệ thuật khác – vốn chỉ phù hợp với quan điểm, tư tưởng Việt Nam. Trong khi đó, các nhà làm phim nước ngoài có quan điểm sáng tạo nghệ thuật riêng và được chấp nhận ở nước họ. Do đó, quy định này có thể sẽ trở thành một rào cản đối với nhà làm phim nước ngoài muốn thực hiện cảnh quay tại Việt Nam, đặc biệt với các phim có nhu cầu sử dụng chủ yếu các địa điểm tại Việt Nam.

Cần lưu ý rằng dù Dự thảo có quy định ưu đãi thuế cho đoàn làm phim nhưng về tổng thể, so với nhiều nước khác cũng có chính sách này và thông thoáng trong kiểm duyệt, việc kiểm duyệt kịch bản như Dự thảo sẽ có thể ảnh hưởng đến hiệu quả thu hút đoàn làm phim nước ngoài và rộng lớn là cản trở việc quảng bá hình ảnh đất nước, con người qua điện ảnh. Thay vào đó, cần thiết kế thủ tục cấp phép đặc biệt đơn giản và gọn nhẹ, thậm chí việc kiểm soát các tình tiết về mặt lịch sử, chính trị có thể thực hiện thông qua việc yêu cầu đơn vị cung cấp dịch vụ cho đoàn làm phim thực hiện kiểm duyệt trước khi cung cấp dịch vụ (tự thực hiện hoặc thuê người có chuyên môn). Do vậy, đề nghị rà soát, cải cách mạnh mẽ các quy định liên quan đến việc cấp phép và kiểm duyệt kịch bản phim của đoàn làm phim nước ngoài.

4. Phổ biến phim trên không gian mạng

Điều 21 Dự thảo quy định về trách nhiệm của tổ chức, cá nhân phổ biến phim trên không gian mạng. Quy định này cần phải xem xét ở các điểm sau:

Thứ nhất, Điều 21.1.đ Dự thảo yêu cầu doanh nghiệp phải dừng cung cấp dịch vụ khi có yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền do cung cấp nội dung vi phạm. Quy định này có thể dẫn đến cách hiểu doanh nghiệp phải dừng toàn bộ dịch vụ (chẳng hạn: dịch vụ truyền hình OTT, hoặc dịch vụ xem video). Nếu đúng như vậy, quy định này chưa phù hợp. Thực tế, nội dung vi phạm đã bị gỡ khi có yêu cầu của cơ quan nhà nước (theo Điều 21.1.d), nên việc dừng dịch vụ sẽ không giải quyết được vấn đề, trong khi lại gây thiệt hại rất lớn cho cả doanh nghiệp và người tiêu dùng. Do vậy, đề nghị bỏ quy định này.

Thứ hai, Điều 21.1.d Dự thảo yêu cầu doanh nghiệp gỡ phim vi phạm ngay khi có yêu cầu của cơ quan nhà nước. Quy định này dường như chưa khả thi. Lý do là khoảng thời gian này quá ngắn để doanh nghiệp có thể tiếp nhận thông tin và xử lý. Theo kinh nghiệm từ các lĩnh vực khác khi quản lý trên không gian mạng, cơ quan quản lý thường cho phép doanh nghiệp một khoảng thời gian hợp lý để xử lý nội dung vi phạm, chẳng hạn Luật An ninh mạng cho phép 24h (Điều 26.1.b), Nghị định 27/2018/NĐ-CP sửa đổi Nghị định 72/2013/NĐ-CP cho phép 03h (Điều 1.11). Do vậy, đề nghị điều chỉnh lại thời hạn xử lý cho phù hợp.

Thứ ba, Điều 21.2 Dự thảo yêu cầu các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ hạ tầng trên không gian mạng ngăn chặn, gỡ bỏ phim vi phạm. Tuy nhiên, không rõ các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ hạ tầng trên không gian mạng là doanh nghiệp nào (doanh nghiệp viễn thông hay các doanh nghiệp nào khác)? Hơn nữa, các doanh nghiệp hạ tầng chỉ có thể ngăn chặn việc truy cập với dịch vụ, ứng dụng vi phạm chứ không có khả năng ngăn chặn, gỡ bỏ cụ thể phim vi phạm. Do vậy, đề nghị bổ sung, sửa đổi làm rõ nội dung này.

5. Giấy phép phân loại phim

Dự thảo đưa ra quy định về Giấy phép phân loại phim. Quy định này được suy đoán nhằm thay thế cho quy định về Giấy phép phổ biến phim tại Luật Điện ảnh 2006 và các phiên bản trước của Dự thảo. Tuy nhiên, các quy định về đối tượng áp dụng của Giấy phép phân loại phim dường như chưa rõ ràng về bản chất và mục tiêu quản lý của Giấy phép này.

Giấy phép phân loại phim dự kiến áp dụng chung cho 3 nhóm đối tượng:

• Nhóm 1: Phim phổ biến trong nước: phim chiếu rạp (Điều 19), chiếu công cộng (Điều 22);
• Nhóm 2: Phim xuất khẩu (Điều 17);
• Nhóm 3: Phim tham gia liên hoan phim (Điều 40);

Điều 32.1 quy định kết quả của Giấy phép phân loại phim là kết quả phân loại phổ biến theo độ tuổi. Quy định nhằm này có thể được suy đoán nhằm hạn chế việc tiếp cận của khán giả nhỏ tuổi với các cảnh quay không phù hợp với lứa tuổi. Do vậy, việc này là tương đối phù hợp với các phim phổ biến trong nước (nhóm 1).

Tuy nhiên, với mục tiêu quản lý như vậy, thật khó hiểu tại sao lại áp dụng quy định này với các nhóm đối tượng khác, cụ thể:

Thứ nhất, việc áp dụng Giấy phép phân loại phim với phim xuất khẩu (nhóm 2) tại Điều 17 Dự thảo là không cần thiết và chưa phù hợp:

• Không cần thiết: Việc phân loại phim chỉ nhằm đảm bảo sự phù hợp nội dung phim với độ tuổi khán giả (ở nơi phổ biến phim), do đó phụ thuộc vào điều kiện xã hội và quy định của từng quốc gia. Khi đó, phim xuất khẩu chỉ cần tuân thủ pháp luật của nước nơi nhập khẩu phim;
• Chưa phù hợp: Quy định này gây ra tình trạng phân biệt đối xử với phim xuất khẩu theo đường truyền thống với phim trên internet. Phim phổ biến trên internet (nền tảng truyền hình trực tuyến OTT, youtube, facebook…) có thể tiếp cận được người xem ở hầu hết các quốc gia trên thế giới. Trường hợp này đã làm lu mờ khái niệm “biên giới” và thực ra cũng là một hình thức “xuất khẩu” phim. Khi đó, rất khó lý giải tại sao phim xuất khẩu theo hình thức truyền thống lại cần kiểm duyệt mạnh mẽ hơn, trong khi phim truyền thống thường có khả năng lan tỏa, tiếp cận ít hơn và khả năng thu hồi (nếu cần) tốt hơn so phim trên internet. Vô hình trung, việc này lại cản trở việc xuất khẩu phim Việt Nam theo con đường chính thống do những phức tạp về mặt thủ tục.

Thứ hai, việc áp dụng Giấy phép phân loại phim với phim tham dự liên hoan phim (Điều 40) là chưa phù hợp. Phim tham dự liên hoan phim thường hướng đến tính nghệ thuật của tác phẩm, và được đánh giá, xem xét dưới góc nhìn của các nhà chuyên môn, thay vì dành cho đại chúng như trường hợp phim phổ biến. Khi đó, việc áp dụng các tiêu chuẩn phân loại phim cho công chúng sẽ trở thành “cái áo chật” với các tác phẩm dự thi. Chẳng hạn, việc phân loại phim cũng sẽ kéo theo hệ quả là một số phim phải chấp nhận điều chỉnh, cắt bỏ nội dung (theo Điều 27.4.b Dự thảo) để có thể được phép chiếu hoặc nhận được mức phân loại phim thấp hơn (nhằm thu hút thêm nhiều khán giả). Việc áp dụng chung quy định này cho phim tham dự liên hoan phim sẽ ngăn cản quyền tự do sáng tạo nghệ thuật của tác giả và ảnh hưởng đến yếu tố nghệ thuật của tác phẩm.

Từ những phân tích trên, đề nghị không áp dụng quy định Giấy phép phân loại phim với phim xuất khẩu và phim tham dự liên hoan phim, hay bỏ quy định tại Điều 17.1 và Điều 40.1 Dự thảo.

6. Thẩm quyền cấp phép phân loại phim

Điều 27 Dự thảo quy định việc cấp giấy phép phân loại phim. So với các phiên bản trước, Dự thảo gần như vẫn chưa có thay đổi đột phá với quy định này. Mặc dù Điều 27.2 đã phân quyền cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, nhưng chỉ giới hạn trong biên giới hành chính của địa phương. Vì vậy, thẩm quyền chủ yếu vẫn thuộc về cơ quan nhà nước ở trung ương (Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch) thực hiện.

Tuy nhiên, theo phản ánh của doanh nghiệp, quy định này tạo ra sự độc quyền trong cấp phép, dẫn đến phiền phức, mất nhiều thời gian và gây rủi ro cho doanh nghiệp. Việc độc quyền cấp phép là không phù hợp để thúc đẩy phát triển dưới góc độ ngành điện ảnh là một ngành kinh tế. Hơn nữa, hoạt động phân loại phim, thực chất là xem xét nội dung phim phù hợp với độ tuổi của khán giả, có thể thực hiện thông qua việc xây dựng bộ tiêu chí xét duyệt rõ ràng. Nhà nước đứng ra xây dựng bộ tiêu chí và các đơn vị cấp pháp căn cứ vào đó để làm căn cứ xét duyệt.

Do đó, đề nghị cân nhắc chuyên nghiệp hóa việc cấp phép theo hướng chuyển từ cơ chế độc quyền nhà nước sang cơ chế cho phép nhiều đơn vị được tham gia công tác cấp phép, Nhà nước đóng vai trò kiểm tra, giám sát. Thực tế, cơ chế chuyển từ Nhà nước độc quyền kiểm định hàng hóa sang cơ chế ủy quyền cho nhiều đơn vị khác có quyền kiểm định đã được thực hiện thành công ở rất nhiều lĩnh vực quan trọng như dược phẩm, an toàn thực phẩm (liên quan đến sức khỏe), chất lượng sản phẩm, hàng hóa… Trong lĩnh vực văn hóa, việc cho phép nhiều đơn vị tham gia kiểm duyệt nội dung cũng đã được thực hiện với hoạt động xuất bản (thông qua các nhà xuất bản) từ nhiều năm qua.

 Một mô hình có thể cân nhắc tại thời điểm này là giao cho các cơ quan báo chí có giấy phép hoạt động phát thanh – truyền hình. Hiện nay, cả nước có khoảng 70 đài truyền hình. Các đài này đã được giao nhiệm vụ kiểm duyệt phim trên hệ thống đài mình, tức là đã có kinh nghiệm trong việc xét duyệt nội dung phim. Do vậy, có thể mở rộng năng lực của các nhà đài cho việc phân loại phim chiếu rạp. Cơ chế thực hiện ở đây là cơ chế hợp đồng: các doanh nghiệp có thể lựa chọn đài truyền hình phù hợp (thời gian cung cấp dịch vụ, chi phí…) để sử dụng dịch vụ. Phim được phân loại (trừ mức C, theo mức phân loại tại Điều 32) sẽ được phép phổ biến trên toàn quốc. Cơ chế này sẽ giảm thiểu gánh nặng về thủ tục hành chính cho các doanh nghiệp thông qua việc cung cấp dịch vụ cạnh tranh (nhanh chóng, đơn giản về mặt thủ tục…), giải quyết vấn đề về thời gian thẩm định phim kéo dài qua các cơ quan nhà nước do các cơ quan còn nhiều công việc khác phải giải quyết.

Với những lý do đó, đề nghị mạnh dạn đổi mới cơ chế phân loại phim, cụ thể như sau:

• Giao trách nhiệm cấp Giấy phép phân loại phim cho các cơ quan báo chí đã có giấy phép phát thanh – truyền hình;
• Nhà nước chỉ thực hiện trách nhiệm quản lý, kiểm tra, giám sát: (i) đặt ra tiêu chí: xây dựng bộ tiêu chí phân loại phim; (ii) kiểm tra, giám sát việc thực hiện cấp phép;

7. Thế chấp phim

Khơi thông nguồn vốn được coi là một trong những nhiệm vụ quan trọng để phát triển bất kỳ ngành công nghiệp nào, trong đó có công nghiệp điện ảnh. Một trong các kênh dẫn vốn chủ yếu là ngân hàng. Tuy nhiên, việc cho vay với hoạt động sản xuất phim có thể khá khó khăn. Nguyên nhân là phim – một trong các tài sản thế chấp có giá trị lớn của các nhà sản xuất là tài sản vô hình nên khó định giá tài sản để làm căn cứ thế chấp. Việc định giá loại tài sản này cần được hướng dẫn chi tiết hơn để ngân hàng có cơ sở thực hiện. Do vậy, đề nghị bổ sung quy định hướng dẫn việc định giá phim làm tài sản đảm bảo.

Trên đây là một số ý kiến của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam về Dự thảo Luật Điện ảnh (sửa đổi). Rất mong cơ quan cân nhắc trong quá trình nghiên cứu, hoàn thiện Dự thảo này.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của Quý Cơ quan./.

[1] https://vov.vn/van-hoa/san-khau-dien-anh/cuc-truong-cuc-dien-anh-khong-de-tao-luong-xanh-cho-phim-viet-ra-nuoc-ngoai-896609.vov