VCCI_Góp ý Đề nghị xây dựng Nghị định của Chính phủ về phát triển và quản lý ngành phân phối

Kính gửi: Vụ Thị trường trong nước, Bộ Công Thương

Trả lời Công văn số 2861/BCT-TTTN của Bộ Công Thương về việc đề nghị góp ý Dự thảo đề nghị xây dựng Nghị định của Chính phủ về phát triển và quản lý ngành phân phối (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, trên cơ sở ý kiến của doanh nghiệp, hiệp hội, có một số ý kiến như sau:

1. Sự cần thiết ban hành Nghị định

Theo Dự thảo thì Nghị định này có mục tiêu bao trùm toàn bộ các vấn đề về “phát triển và quản lý ngành phân phối”, cụ thể là :

• Khắc phục những bất cập phát sinh từ thực tiễn thi hành các văn bản quy định về phát triển và quản lý chợ (Nghị định 02/2003/NĐ-CP[1], Nghị định 114/2009/NĐ-CP[2]);
• Tạo hành lang pháp lý cho hoạt động của chợ, siêu thị, trung tâm thương mại, trung tâm mua sắm, cửa hàng và trung tâm đấu giá hàng hóa cũng như các hoạt động kinh doanh bán buôn, bán lẻ, đại lý, nhượng quyền thương mại, mua bán sáp nhập có liên quan;
• Cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia, hội nhập kinh tế quốc tế về phát triển và quản lý ngành phân phối

Việc xác định mục tiêu quá rộng như vậy dường như là chưa thật sự cần thiết và thuyết phục bởi ít nhất các lý do sau:

• Về căn cứ xuất phát điểm:

Theo nội dung Tờ trình thì Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo Bộ Công Thương rà soát, đánh giá việc thực hiện Nghị định 02, Nghị định 114 “trên cơ sở đó đề xuất phương án sửa đổi, bổ sung trình Chính phủ theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”. Cả hai Nghị định trên đều quy định về “phát triển và quản lý chợ”. Nói cách khác, theo tinh thần chỉ đạo được trích dẫn trong Tờ trình thì mục tiêu và phạm vi xây dựng Nghị định này chỉ giới hạn ở việc điều chỉnh hai Nghị định 02, Nghị định 114, tức là “phát triển và quản lý chợ”.

Như vậy, việc Dự thảo mở rộng phạm vi ra cả ngành phân phối (trong đó bao gồm các cửa hàng, trung tâm đấu giá hàng hóa, siêu thị, trung tâm thương mại, trung tâm mua sắm, cửa hàng … ) dường như là vượt quá tinh thần chỉ đạo tại Công văn số 12070/VPCP của Văn phòng Chính phủ;

• Về tính hợp lý

Mặc dù là hình thức phân phối chiếm một tỷ trọng đáng kể trong hệ thống phân phối hiện tại, “chợ” chỉ là một bộ phận của hệ thống phân phối hiện đại (với nhiều thành tố khác như siêu thị, trung tâm thương mại, cửa hàng tiện lợi, cửa hàng bán lẻ chuyên ngành, cửa hàng bán lẻ của doanh nghiệp sản xuất…). Do đó, những vấn đề liên quan tới phát triển và quản lý chợ không đại diện cho toàn bộ vấn đề của hệ thống phân phối, từ đây việc mở rộng phạm vi của Nghị định từ “chợ” ra toàn bộ “ngành phân phối” có thể cũng sẽ gượng ép, thiếu hiệu quả.

Đó là chưa kể tới thực tế là “chợ”, với tính chất là một hình thức phân phối truyền thống, gắn với một bộ phận dân cư quan trọng, lại đang bị phân hóa mạnh (đặc biệt theo vùng miền), chịu tác động/sức ép từ sự phát triển của các hình thức phân phối hiện đại, cần có các chính sách, cách thức quản lý rất đặc thù, khác với việc quản lý các hình thức phân phối hiện đại khác. Vì vậy, việc phát triển chính sách của toàn bộ ngành phần phối nhưng lại đứng từ góc độ cơ bản là chính sách đối với “chợ” có lẽ là không thích hợp..

Bản thân Dự thảo cũng bộc lộ rõ sự lúng túng này.

Ví dụ 1: theo Tờ trình  thì văn bản điều chỉnh các hoạt động của siêu thị, trung tâm thương mại[3] không còn phù hợp về giá trị pháp lý cũng như thực tiễn phát triển và vì thế cần phải có những cơ chế, chính sách khuyến khích các doanh nghiệp trong nước đầu tư vào siêu thị, trung tâm thương mại, trung tâm mua sắm” nhưng bản thân Tờ trình lại không thể chỉ ra những bất cập của các văn bản pháp lý hiện hành liên quan đến siêu thị, trung tâm thương mại là thế nào, đồng thời cũng không nêu được định hướng phát triển của hình thức này ra sao, đặt trong mối tương quan với toàn bộ hệ thống phân phối như thế nào.

Ví dụ 2: Dự thảo hướng tới mục tiêu “cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia, hội nhập kinh tế quốc tế về phát triển và quản lý ngành phân phối” nhưng quy định dự kiến tại Nghị định lại được thiết kế theo hướng thêm nhiều ràng buộc một số hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp (ví dụ: quy định về khuyến mại, quảng bá, cách đặt tên siêu thị, trung tâm thương mại …) mà không rõ mục tiêu quản lý nhà nước cụ thể ở đây là gì, lại có thể dẫn tới sự can thiệp, cản trở bất hợp lý hoạt động của doanh nghiệp.

Cũng như vậy, Dự thảo dự kiến một số quy định khống chế đối với nhà đầu tư nước ngoài khi tham gia hoạt động siêu thị, trung tâm thương mại (ví dụ: yêu cầu về nhân sự là người Việt Nam, yêu cầu số lượng gian hàng cho các sản phẩm có nguồn gốc từ các doanh nghiệp nhỏ và vừa của Việt Nam …). Suy đoán là dự kiến này nhằm mục tiêu “bảo đảm năng lực cạnh tranh quốc gia”. Tuy nhiên, dự kiến này dường như chưa tính tới thực tế là hiện đã có Nghị định 09/2018/NĐ-CP[4] điều chỉnh các hoạt động mua bán hàng hóa của thương nhân nước ngoài?.

Ví dụ 3: Dự thảo có tham vọng thiết lập chính sách cho hệ thống phân phối ở Việt Nam, nhưng các dự kiến hiện tại của Dự thảo lại chỉ có thể chi tiết ở hình thức “chợ”, và một vài nội dung rất chung về “siêu thị, trung tâm thương mại”, hoàn toàn chưa có bất kỳ định hình nào về các hình thức phân phối khác, càng chưa có cái nhìn toàn cảnh nào về toàn bộ hệ thống phân phối.

Từ những phân tích trên, đề nghị Ban soạn thảo:

• Điều chỉnh lại phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Đề xuất theo hướng thu gọn lại về phạm vi “quản lý và phát triển chợ”;
• Bỏ các quy định liên quan đến các hình thức phân phối khác không phải là “chợ” (siêu thị, trung tâm thương mại..)
• Trường hợp muốn nhân cơ hội này để thiết lập chính sách chung cho toàn bộ hệ thống phân phối ở Việt Nam thì cần có nghiên cứu rất thấu đáo về thực trạng của hệ thống, nhân diện được vấn đề của mỗi hình thức phân phối, dự báo được triển vọng của toàn mô hình phân phối trong tương lai, xác định được mối quan hệ giữa các hình thức phân phối trong mô hình đó để từ đó đưa ra các định hướng, chính sách phù hợp, thống nhất, nhuần nhuyễn và hiệu quả.

2. Về các chính sách được đề xuất

Chú ý: Các bình luận dưới đây chỉ là góp ý về nội dung, không ảnh hưởng tới bình luận và ý kiến về phạm vi Dự thảo như nêu trong mục 1 Công văn này.

Nhận xét chung: Theo Tờ trình thì có ba Chính sách được đề xuất, tuy nhiên hầu hết các chính sách này đều được nêu một cách chung chung, cả về mục tiêu, nội dung cũng như giải pháp. Do đó, không đủ cơ sở để đánh giá tính hợp lý của chính sách.

Về chính sách cụ thể: “Về chính sách 3: quy định về siêu thị và trung tâm thương mại”.

Giải pháp thực hiện được lựa chọn trong Dự thảo gồm: “tiêu chuẩn về diện tích kinh doanh; xây dựng, phòng cháy chữa cháy; an ninh, an toàn; vệ sinh môi trường; …”. Các giải pháp này có một số bất cập đáng kể sau:

• Nội dung của Giải pháp này có tính chất như một dạng điều kiện kinh doanh, trong khi hoạt động siêu thị, trung tâm thương mại không được xem là một dạng ngành, nghề kinh doanh có điều kiện theo quy định tại Luật Đầu tư.
• Việc đặt ra nhiều yêu cầu đối với hoạt động siêu thị, trung tâm thương mại trong khi chưa đánh giá một cách cụ thể tác động của các quy định này đối với hoạt động kinh doanh này có thể khiến chính sách chưa phù hợp, cản trở đến hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.

Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo:

• Nêu rõ chi tiết các nội dung chính sách dự kiến, trong đó lưu ý đến các chính sách có tính chất là điều kiện kinh doanh, cần đảm bảo thống nhất với quy định tại Luật Đầu tư 2014
• Đánh giá tác động một cách kỹ càng, thận trọng đối với các chính sách, nhất là các chính sách có tính chất là nghĩa vụ của doanh nghiệp phải thực hiện.

3. Về các quy định dự kiến tại Dự thảo Nghị định
4. Một số quy định có tính chất can thiệp vào quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp, ví dụ:

• Về quản lý điểm kinh doanh tại chợ:

Đơn vị kinh doanh khai thác  phải “lập phương án bố trí, sắp xếp ngành nghề kinh doanh, sử dụng điểm kinh doanh tại chợ, trình Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền phê duyệt”. Việc phê duyệt phương án kinh doanh của Ủy ban nhân dân là sự can thiệp sâu vào quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp một cách bất hợp lý. Hơn nữa, xét về tính minh bạch, đây được xem là một dạng giấy phép tuy nhiên không rõ về tiêu chí và thủ tục để có được loại giấy phép này.

• Về hoạt động kinh doanh tại chợ

Dự thảo quy định “những người thuộc diện sản xuất nhỏ, tự tiêu thụ sản phẩm của mình (nông dân, thợ thủ công …) và những người buôn bán nhỏ, hàng rong, quà vặt được bố trí bán hàng trong chợ ở khu vực riêng dành cho người kinh doanh không thường xuyên tại chợ và phải chấp hành Nội quy chợ”.

Quy định này dường như đang can thiệp vào mối quan hệ dân sự giữa doanh nghiệp kinh doanh khai thác chợ với người thuê địa điểm kinh doanh bởi (i) Nhà nước không thể yêu cầu người kinh doanh chợ phải cho các nhóm chủ thể nhất định (ví dụ trong trường hợp này phải có khu vực dành riêng cho người kinh doanh không thường xuyên); (ii) Trường hợp người kinh doanh chợ đã tổ chức khu vực bán hàng không thường xuyên nhưng không đủ đáp ứng nhu cầu  thì giải quyết như thế nào? Ngược lại nếu số lượng có nhu cầu ít hơn số chỗ trong chợ thì doanh nghiệp khai thác chợ phải để nguyên chỗ trống không được khai thác, trong khi các chủ thể khác có nhu cầu lại không được? Quy định này vô hình trung sẽ không khuyến khích nhà đầu tư vào chợ.

Do đó, các quy định này cần phải được thiết kế lại theo hướng: với mỗi loại “quy định ràng buộc” cần phải xác định rõ mục tiêu của quy định là gì? Tại sao phải sử dụng đến giải pháp này mà không phải là các giải pháp khác? Quy định này có thể giúp giải quyết bất cập hiện tại như thế nào?

1. Một số quy định không rõ mục tiêu quản lý nhà nước và có nguy cơ biến tướng thành điều kiện kinh doanh bất hợp lý

Chính phủ và Bộ Công Thương đang nỗ lực để cắt giảm các điều kiện kinh doanh thuộc lĩnh vực mà Bộ quản lý. Tuy nhiên, một số nội dung trong Dự thảo về bản chất lại đang thiết kế thêm các điều kiện kinh doanh mới và do đó cần được cân nhắc lại. Ví dụ

• Về tiêu chí xác định siêu thị, trung tâm thương mại

Dự thảo quy định về tiêu chuẩn siêu thị, trung tâm thương mại trong đó có một số giới hạn tối thiểu về diện tích, các tiêu chuẩn về phòng cháy chữa cháy, an ninh, an toàn …

Quy định này cần xem xét lại ở nhiều khía cạnh, ví dụ: (i) Việc đưa ra tiêu chí để phân biệt tiêu chí, trung tâm thương mại để làm gì?: Những cơ sở kinh doanh không đáp ứng tiêu chí này nhưng vẫn gọi là siêu thị, trung tâm thương mại thì những lợi ích công cộng nào bị ảnh hưởng? Hơn nữa, các hoạt động kinh doanh trong siêu thị, trung tâm thương mại liên quan đến nhiều loại hàng hóa khác nhau, tương ứng với các loại hàng hóa đó có những văn bản chuyên ngành điều chỉnh tương ứng và các văn bản này đã đủ để kiểm soát rủi ro đối với hoạt động này; (ii) Các vấn đề về vệ sinh, môi trường, phòng cháy chữa cháy, xây dựng cũng sẽ có hệ thống pháp luật tương ứng điều chỉnh.

• Quản lý và điều hành siêu thị, trung tâm thương mại

Quy định “thời gian mở cửa: siêu thị, trung tâm thương mại phải mở cửa tất cả các ngày trong tuần, kể cả các ngày nghỉ lễ, tối thiểu từ 10:00 sáng đến 22:00 tối” là can thiệp sâu vào quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp. Đây là vấn đề của thị trường, Nhà nước không cần/không nên can thiệp.

Thậm chí, quy định này ở một góc độ nào đó có thể còn phải được xem xét lại về định hướng: Ví dụ ở một số nước phương Tây, với mục tiêu tạo không gian cho các cửa hàng bán lẻ nhỏ, chợ truyền thống…(lợi ích công cộng trong quan niệm của các nước này), các siêu thị (có diện tích từ xyz m² trở lên) còn bị hạn chế về thời gian mở cửa (ví dụ không được mở quá sớm, không được đóng quá muộn, một ngày trong tuần bắt buộc phải đóng cửa…). Tức là họ có kiểm soát, nhưng theo chiều ngược lại. Có thể ở Việt Nam kiểm soát theo định hướng này chưa thích hợp hoặc chưa cần thiết. Nhưng ít nhất thị trường Việt Nam cũng không ở bối cảnh khan hiếm hàng hóa tiêu dùng đến mức bắt buộc phải duy trì các siêu thị, trung tâm thương mại tất cả các ngày (nếu không nói rằng việc các siêu thị, trung tâm thương mại đóng cửa dịp lễ còn là cơ hội cho các hình thức bán lẻ truyền thống, nhỏ lẻ khác). Ngoài ra, cần chú ý là các siêu thị, trung tâm thương mại không phải chỉ toàn bán các sản phẩm tiêu dùng thiết yếu (ví dụ nhiều siêu thị chuyên ngành điện máy…), không rõ dựa vào căn cứ nào để bắt buộc các siêu thị này duy trì hoạt động tất cả các ngày trong năm?

• Về khuyến mãi và quảng bá

Quy định giới hạn về đợt bán hàng giảm giá, các quy định ràng buộc về giảm giá tại Dự thảo Nghị định là chưa hợp lý ở các điểm:

• Tính thống nhất: Siêu thị hay trung tâm thương mại không phải là hoạt động đặc thù để đi ngược lại/có chính sách quy định riêng về khuyến mại (trong khi chính sách khuyến mại chung đã có?)
• Tính hợp lý: các quy định giới hạn về khuyến mại tại siêu thị, trung tâm thương mại là sự can thiệp sâu vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp một cách bất hợp lý. Nếu lo ngại các đợt giảm giá tại siêu thị, trung tâm thương mại sẽ ảnh hưởng đến thị trường cạnh tranh thì cần phải kiểm soát theo pháp luật cạnh tranh, chứ không phải kiểm soát riêng theo cách này.

Trên đây là một số ý kiến của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với Dự thảo đề nghị xây dựng Nghị định của Chính phủ về phát triển và quản lý ngành phân phối. Rất mong quý Cơ quan soạn thảo cân nhắc để chỉnh sửa, hoàn thiện.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý Cơ quan.

[1] Nghị định số 02/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/01/2003 về phát triển và quản lý chợ

[2] Nghị định 114/2009/NĐ-CP ngày 23/12/2009 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 02/2003/NĐ-CP về phát triển và quản lý chợ

[3] Quyết định 1371/2004/QĐ-BTM ngày 24/9/2004 của Bộ trưởng Bộ Thương mại về việc ban hành quy chế siêu thị, trung tâm thương mại

[4] Nghị định 09/2018/NĐ-CP của Chính phủ quy định về việc quy định chi tiết Luật Thương mại và Luật Quản lý ngoại thương về hoạt động mua bán hàng hóa và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hóa của nhà đầu tư nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam