VCCI góp ý Dự thảo Thông tư hướng dẫn nghiệp vụ kiểm soát thủ tục hành chính

Kính gửi: Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ

Trả lời Công văn số 1007/GM-VPCP của Văn phòng Chính phủ ngày 02/10/2017 về việc mời tham dự cuộc họp tư vấn thẩm định Dự thảo Thông tư hướng dẫn về nghiệp vụ kiểm soát thủ tục hành chính (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam có một số ý kiến đối với Dự thảo như sau:

1. Nhận xét chung

Việc ban hành Thông tư hướng dẫn về nghiệp vụ kiểm soát thủ tục hành chính là cần thiết, đảm bảo thống nhất về cách thức thực hiện các hoạt động kiểm soát thủ tục hành chính đạt hiệu quả, từ đó giúp các thủ tục hành chính được ban hành và thực hiện phù hợp hơn, tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp.

Về cơ bản, các quy định tại Dự thảo rất chi tiết, rõ ràng, cụ thể, thể hiện được đầy đủ các bước để kiểm soát thủ tục hành chính có hiệu quả, đi vào thực chất, đặc biệt có hoạt động về rà soát, đánh giá thủ tục hành chính và hoạt động kiểm tra theo dõi việc thực hiện hoạt động kiểm soát thủ tục hành chính.

Dự thảo cũng có nhiều quy định tiến bộ, thể hiện tinh thần cải cách thủ tục hành chính mạnh mẽ như: chú trọng ứng dụng công nghệ thông tin (vận hành cơ sở dữ liệu quốc gia về thủ tục hành chính); một trong những nội dung rà soát, đánh giá về thủ tục hành chính có tính đến các quy định, nguyên tắc nhằm tinh giản thủ tục, giấy tờ (ví dụ: không yêu cầu cung cấp các loại tài liệu mà trong hệ thống dữ liệu thông tin của cơ quan nhà nước đã có); …

Tuy nhiên, để hoàn thiện, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc, xem xét một số quy định sau:

1. Góp ý cụ thể
2. Về vận hành và khai thác cơ sở dữ liệu quốc gia về thủ tục hành chính (Chương IV)
3. Rà soát, đánh giá chất lượng dữ liệu thủ tục hành chính trên Cơ sở dữ liệu quốc gia (Điều 20)

• Xử lý cho trường hợp thủ tục hành chính “không đáp ứng các tiêu chí về sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp và hiệu quả”

Khoản 2 Điều 20 quy định cách xử lý là “các Bộ….điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện dữ liệu thủ tục hành chính trong thời hạn tối đa không quá 10 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được đề nghị của Văn phòng Chính phủ”.

Quy định này chỉ phù hợp cho các trường hợp dữ liệu thủ tục hành chính không đáp ứng nội dung quy định từ điểm a đến điểm c khoản 1, còn trường hợp thủ tục hành chính “không đáp ứng các tiêu chí về sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp và hiệu quả” quy định tại điểm d thì cần phải có hướng xử lý khác, vì việc này không đơn giản là điều chỉnh dữ liệu trên Cơ sở dữ liệu quốc gia mà là liên quan đến việc điều chỉnh quy định tại văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng thủ tục hành chính này.

Để đảm bảo sự phù hợp, đề nghị Ban soạn thảo phân tách cách thức xử lý cho trường hợp thủ tục hành chính chưa phù hợp thành 02 nhóm: i) đối với các trường hợp không phù hợp các nội dung từ điểm a đến điểm c thì hướng xử lý theo quy định tại khoản 2 Dự thảo hiện hành; ii) đối với trường hợp không phù hợp điểm d, thì các cơ quan liên quan có trách nhiệm kiến nghị cơ quan có thẩm quyền sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật có quy định về thủ tục hành chính đó.

• Chú ý về kỹ thuật soạn thảo: Điều 20 Dự thảo quy định về các nội dung của thủ tục hành chính sẽ được rà soát, đánh giá trong đó có “phát hiện, đề xuất nội dung quy định thủ tục hành chính không đáp ứng các tiêu chí về sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp và hiệu quả (nếu có)” (điểm d khoản 1). Việc thiết kế điều khoản này không tương ứng với các điểm còn lại trong khoản 1, bởi vì từ điểm a đến điểm c là các đặc tính/tính chất của thủ tục hành chính, trong khi điểm d lại sử dụng cụm từ “phát hiện, đề xuất” – là hoạt động của đơn vị rà soát, không phải là tính chất của thủ tục hành chính. Do đó, để đảm bảo sự thống nhất trong thiết kế điều khoản, đề nghị Ban soạn thảo sửa đổi quy định tại điểm d khoản 1 theo hướng “sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp và hiệu quả của thủ tục hành chính (nếu có)”.

1. Quyền của cá nhân, tổ chức khai thác, sử dụng dữ liệu thủ tục hành chính trên Cơ sở dữ liệu quốc gia (Điều 22)

Theo quy định tại khoản 3 Điều 22 Dự thảo thì các đối tượng khai thác, sử dụng dữ liệu thủ tục hành chính trên Cơ sở dữ liệu quốc gia có quyền phản ánh về sự không thống nhất:

• Giữa thủ tục hành chính được đăng tải công khai trên Cơ sở dữ liệu quốc gia với thủ tục hành chính được công khai tại nơi giải quyết thủ tục hành chính
• Giữa thủ tục hành chính được giải quyết với thủ tục hành chính được công khai tại nơi giải quyết thủ tục hành chính và được đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia

Quy định trên chưa bao gồm trường hợp có sự không thống nhất giữa thủ tục hành chính được đăng tải công khai trên Cơ sở dữ liệu quốc gia với quy định về thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật. Đề nghị Ban soạn thảo bổ sung về nội dung này trong quy định tại khoản 3 Điều 22 Dự thảo.

Ngoài ra, Dự thảo hiện chưa quy định về cách thức xử lý đối với trường hợp có sự không thống nhất về nội dung thủ tục hành chính giữa các nguồn sau: văn bản quy phạm pháp luật có quy định về thủ tục hành chính; Quyết định công bố; Cơ sở dữ liệu quốc gia; Nơi giải quyết thủ tục hành chính thì nguồn dữ liệu nào được ưu tiên áp dụng? Để đảm bảo tính thống nhất và rõ ràng của chính sách, đề nghị Ban soạn thảo bổ sung nguyên tắc giải quyết cho trường hợp này.

2. Về rà soát, đánh giá thủ tục hành chính (Chương V)
3. Về trách nhiệm của các cơ quan trong việc rà soát, đánh giá thủ tục hành chính (Điều 23)

Dự thảo đang thiết kế trách nhiệm của các cơ quan trong việc rà soát, đánh giá đối với các thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền quản lý và phạm vi giải quyết của mình. Tuy nhiên, có những thủ tục hành chính liên thông, liên quan đến nhiều cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện (ví dụ: thủ tục mua bán nhà ở, quyền sử dụng đất liên quan đến cơ quan quản lý đất đai, cơ quan thuế; …) – hiện không thấy Dự thảo có quy định nào về việc phối hợp rà soát, đánh giá giữa các cơ quan với nhau trong trường hợp này.

Đối với các thủ tục hành chính liên thông, nếu chỉ rà soát, đánh giá từng thủ tục hành chính riêng lẻ do từng cơ quan đánh giá thì khó có thể giải quyết được những bất cập, vướng mắc hoặc có thể phát hiện ra những điểm “nghẽn” của các chuỗi thủ tục. Điều 26 Dự thảo có quy định về hoạt động rà soát, đánh giá nhóm thủ tục hành chính nhưng cơ quan đánh giá, rà soát vẫn là cơ quan quản lý, như vậy quy định này không giải quyết cho trường hợp thủ tục hành chính liên thông đã nêu ở trên.

Để đảm bảo hiệu quả trong rà soát, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc, xem xét quy định về việc rà soát thủ tục hành chính có tính liên thông do nhiều cơ quan quản lý khác nhau thực hiện.

 

 

1. Về sự tham gia của đối tượng chịu tác động vào hoạt động rà soát

Hoạt động rà soát, đánh giá thủ tục hành chính được thiết kế trong Dự thảo hầu như là công việc nội bộ của cơ quan nhà nước với nhau (tự mình đánh giá thủ tục của mình hoặc cơ quan khác đánh giá thủ tục của mình).

Trên thực tế, đánh giá, rà soát từ phía cơ quan Nhà nước (dù là chính cơ quan đó hay cơ quan khác) rất khó có thể đầy đủ, toàn diện bởi:

• Các cơ quan Nhà nước không phải là chủ thể trực tiếp chịu tác động của các thủ tục này, do đó khó có thể mường tượng được hết các khả năng phát sinh;

Trong khi đó, kênh phản ánh của doanh nghiệp, người dân sẽ đưa đến góc nhìn thực tế từ những đối tượng chịu tác động của thủ tục hành chính, từ đó các cơ quan rà soát sẽ có cái nhìn đa chiều hơn và có thể phát hiện được những bất cập, vướng mắc của các thủ tục hành chính đang được rà soát;

• Bản thân các cơ quan Nhà nước trong một số trường hợp có xu hướng không tự nguyện cải thiện hiệu quả thủ tục hành chính, đặc biệt khi việc này có thể khiến các cơ quan này vất vả hơn, chịu áp lực lớn hơn (về thời gian, khối lượng công việc, tính hiệu quả…)…

Có thể thấy điều này khá rõ trong ví dụ về hoạt động rà soát các điều kiện kinh doanh theo quy định của Luật đầu tư 2014 và Nghị định 118/2015/NĐ-CP[1]. Theo các văn bản này thì các cơ quan nhà nước phải chủ động thực hiện rà soát định kỳ các điều kiện kinh doanh để sửa đổi, bãi bỏ hoặc bổ sung. Sau 03 năm thực thi, mặc dù chưa có đánh giá chính thức nào về hiệu quả của hoạt động rà soát này, nhưng có một thực tế khá rõ ràng là dù có quy định về rà soát, rất nhiều điều kiện kinh doanh bất hợp lý vẫn đang tồn tại, gây vướng mắc cho doanh nghiệp trong khi bản thân cơ quan rà soát thì không có động thái nào để xem xét sửa đổi. Những nỗ lực gần đây trong việc xem xét, sửa đổi các điều kiện kinh doanh của các cơ quan có thẩm quyền phần lớn xuất phát từ các kiến nghị từ cộng đồng doanh nghiệp, với chỉ đạo quyết liệt của Chính phủ chứ không hẳn là sáng kiến từ kết quả rà soát chủ động của chính các cơ quan liên quan.

Nói cách khác, để có thể đánh giá toàn diện, đầy đủ về các thủ tục hành chính, cần có đánh giá, thông tin từ chính các chủ thể phải thực hiện các thủ tục này, tức là người dân, doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân liên quan.

Dự thảo hiện cũng đã có quy định về việc lấy ý kiến cộng đồng doanh nghiệp, người dân – những đối tượng chịu tác động trực tiếp của các quy định về thủ tục hành chính, cho quá trình rà soát, đánh giá này. Tuy nhiên, việc tham vấn này lại không phải là yêu cầu bắt buộc mà phụ thuộc hoàn toàn vào ý chí của cơ quan rà soát (“cơ quan rà soát, đánh giá thủ tục hành chính có thể tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động và các tổ chức, cá nhân có liên quan khác nhằm thu thập thông tin” – điểm d khoản 2 Điều 24 Dự thảo).

Từ những phân tích trên, đề nghị Ban soạn thảo sửa đổi quy định theo hướng cơ quan rà soát, đánh giá thủ tục thủ tục hành chính phải tổ chức lấy ý kiến các đối tượng chịu tác động (với quy định cụ thể về thời hạn lấy ý kiến, cách thức phản hồi, xử lý các ý kiến…).

1. Về việc Rà soát các quy định về phí, lệ phí của thủ tục hành chính

Một trong những nội dung sẽ được đánh giá về tính hợp lý của thủ tục hành chính là phí, lệ phí với nội dung cụ thể là:

“Phí, lệ phí và các khoản chi trả khác (nếu có) được quy định rõ ràng, cụ thể; phù hợp với chi phí mà cơ quan nhà nước bỏ ra để thực hiện thủ tục hành chính, bảo đảm chi phí thấp nhất với cá nhân, tổ chức …” (điểm h khoản 2 Điều 25).

Điều 3 Luật phí và lệ phí 2015 quy định “Phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả nhằm cơ bản bù đắp chi phí và mang tính phục vụ khi được cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập và tổ chức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao cung cấp dịch vụ công”. Như vậy, mức phí phải được xác định dựa trên chi phí cơ quan nhà nước bỏ ra để thực hiện dịch vụ công. Hơn thế nữa, mức phí này chỉ mang tính “bù đắp”, “phục vụ”, chứ không hoàn toàn là “trả ngang giá” (“phù hợp”) cho các chi phí thực tế mà Nhà nước đã bỏ ra (nói cách khác, mức phí này thấp hơn chi phí mà Nhà nước bỏ ra).

Dự thảo quy định “phù hợp với chi phí mà cơ quan nhà nước bỏ ra để thực hiện” dường như chưa hoàn toàn phản ánh đúng bản chất về phí quy định tại Luật phí và lệ phí, đề nghị Ban soạn thảo điều chỉnh lại để đảm bảo tính thống nhất.

1. Về đánh giá chi phí tuân thủ thủ tục hành chính (Khoản 4 Điều 25 và Điều 27)

• Về loại thủ tục hành chính cần đánh giá chi phí tuân thủ theo quy trình tại Điều 27

Theo quy định tại khoản 4 Điều 25 Dự thảo thì việc đánh giá chi phí tuân thủ sẽ phải thực hiện đối với tất cả các loại thủ tục hành chính, và quy trình đánh giá này phải tuân thủ Điều 27.

Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc đánh giá tính khả thi của quy định này, bởi vì với số lượng lớn thủ tục hành chính được đánh giá, thì việc tính chi tiết chi phí tuân thủ theo quy định tại Điều 27 cần một nguồn lực rất lớn. Hơn nữa, cần đánh giá đối với năng lực của các cán bộ đánh giá, rà soát, đặc biệt ở địa phương, liệu có thể thực hiện được yêu cầu này không?

Trên thực tế, quy trình chi tiết và chặt chẽ về đánh giá chi phí tuân thủ như tại Điều 27 chỉ nên thực hiện đối với các thủ tục hành chính thuộc kế hoạch rà soát trọng tâm mà Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

• Về chủ thể tham gia đánh giá chi phí tuân thủ

Điều 27 quy định về các công thức, dữ liệu để đánh giá chi phí tuân thủ của một thủ tục hành chính mà không đề cập tới các nguồn dữ liệu cũng như phương thức thực hiện việc đánh giá này. Như vậy, toàn bộ việc đánh giá được hiểu là sẽ được thực hiện trong nội bộ các cơ quan Nhà nước, không có sự tham gia của bất kỳ chủ thể nào bên ngoài.

Cách thức như vậy dường như chưa phù hợp, có thể dẫn tới các kết quả đánh giá thiếu bao quát hoặc không đầy đủ bởi:

• Cơ quan Nhà nước liệu có đủ thông tin đầu vào tin cậy, bao quát về các chi phí mà người dân, doanh nghiệp thực sự phải bỏ ra khi thực hiện thủ tục hành chính hay không?
• Có gì bảo đảm rằng cơ quan Nhà nước sẽ không để xảy ra sai sót hoặc thiếu toàn diện khi thực hiện đánh giá này nếu không có ý kiến bình luận độc lập từ bên ngoài?

Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc phương án có thể cho tổ chức độc lập tham gia vào hoạt động đánh giá này.

3. Một số góp ý khác

• Về quy trình xây dựng, ban hành Quyết định công bố thủ tục hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ:

Điều 9 Dự thảo quy định “quyết định công bố thủ tục hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ phải được ban hành chậm nhất trước 20 (hai mươi) ngày tính đến ngày văn bản quy phạm pháp luật có quy định về thủ tục hành chính có hiệu lực thi hành; sau 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành”.

“Sau 03 ngày kể từ ngày …” là khoảng thời gian không xác định, có thể khiến cho việc công bố thủ tục hành chính không kịp thời. Đề nghị Ban soạn thảo sửa đổi theo hướng xác định khoảng thời gian cố định phải ban hành quyết định công bố thủ tục hành chính trong trường hợp này (ví dụ: trong vòng/chậm nhất 03 ngày kể từ ngày …).

• Gửi quyết định công bố thủ tục hành chính tới Cục Kiểm soát thủ tục hành chính:

Theo quy định về quy trình xây dựng, ban hành Quyết định công bố thủ tục hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì quyết định công bố thủ tục hành chính sau khi được ký, ban hành phải được gửi đến Cục Kiểm soát thủ tục hành chính trong một khoảng thời gian xác định cụ thể (chậm nhất 03 ngày làm việc kể từ ngày ký ban hành) (khoản 5 Điều 9, khoản 4 Điều 10), trong khi đó đối với quy trình xây dựng, ban hành Quyết định công bố thủ tục hành chính của Tổng Giám đốc Cơ quan thì thời gian gửi quyết định công bố lại không được xác định mà chỉ quy định là “phải kịp thời gửi đến” (khoản 4 Điều 11). Quy định này vừa chưa rõ ràng vừa thiếu thống nhất với cách thiết kế các quy định liên quan, đề nghị Ban soạn thảo sửa đổi quy định khoản 4 Điều 11 theo hướng xác định thời gian cụ thể gửi quyết định công bố tới Cục Kiểm soát thủ tục hành chính.

• Trả lời phản ánh, kiến nghị cho người dân, doanh nghiệp (Điều 33)

Khoản 1 Điều 33 Dự thảo quy định “thời hạn xử lý, trả phản ánh, kiến nghị là 20 ngày kể từ ngày nhận được phản ánh, kiến nghị, trường hợp hết thời hạn này mà chưa xử lý xong, định kỳ cứ 07 ngày các bộ, ngành, địa phương cập nhật tình hình xử lý vào Hệ thống thông tin để thông tin cho người dân, doanh nghiệp”.

Quy định này chưa hợp lý ở điểm, thời gian xác định để giải quyết phản ánh, kiến nghị là 20 ngày, có nghĩa là trong khoảng thời gian này sẽ có kết quả trả lời của các phản ánh, kiến nghị. Tuy nhiên, Dự thảo lại quy định, hết thời hạn đó mà chưa xử lý xong thì định kỳ cơ quan nhà nước sẽ cập nhật tình hình xử lý (tức là không có bất cứ thời hạn nào). Như vậy thì ý nghĩa của thời hạn 20 ngày là như thế nào? Nếu đã không tuân thủ quy định thời hạn 20 ngày thì sẽ không không phải chịu ràng buộc nào về thời hạn nữa chăng?

Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo quy định cụ thể về thời hạn xử lý kiến nghị.

• Kiểm tra việc thực hiện hoạt động kiểm soát thủ tục hành chính (Chương VII)

Chương VII quy định khá cụ thể, chi tiết về hoạt động kiểm tra việc thực hiện hoạt động kiểm soát thủ tục hành chính, tuy nhiên lại không có quy định về việc công khai kết quả của hoạt động kiểm tra này, trong khi việc công khai này là rất quan trọng, có ý nghĩa trong việc giám sát của người dân, doanh nghiệp cũng như tăng cường hiệu quả tổng thể của việc rà soát. Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo bổ sung quy định về việc công khai kết quả kiểm tra, xử lý việc thực hiện hoạt động kiểm soát thủ tục hành chính để có thể nhận biết được những đơn vị nào thực hiện tốt, đơn vị nào thực hiện chưa tốt.

• Về trách nhiệm của các cơ quan kiểm soát thủ tục hành chính trong trường hợp không tuân thủ: Dự thảo không có quy định nào về việc nếu các cơ quan nhà nước không tuân thủ hoạt động kiểm soát thủ tục hành chính quy định tại Dự thảo thì sẽ bị xử lý như thế nào? Việc thiếu chế tài xử lý có thể khiến cho các quy định khó triển khai hiệu quả trên thực tế. Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc bổ sung quy định về vấn đề này.

Trên đây là một số ý kiến ban đầu của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với đề nghị góp ý Dự thảo Thông tư hướng dẫn về nghiệp vụ kiểm soát thủ tục hành chính. Rất mong quý Cơ quan cân nhắc trong quá trình thẩm định để chỉnh sửa, hoàn thiện.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý Cơ quan.

[1] Nghị định 118/2015/NĐ-CP của Chính phủ ngày 12/11/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đầu tư