Pháp luật về Bồi thường Nhà nước ở CHLB Đức – PGS.TS Nguyễn Như Phát, TS. Bùi Nguyên Khánh

 
Bồi thường Nhà nước – Sự bảo hộ pháp lý thứ phát

“Pháp luật về bồi thường Nhà nước“ là bộ phận pháp luật trong hệ thống pháp luật của CHLB Đức quy định về một loại hình trách nhiệm pháp lý đặc biệt: trách nhiệm của chủ thể thừa hành công vụ đối với các hành vi công quyền của mình trong quá trình thực hiện công vụ. Nói cách khác, loại hình trách nhiệm pháp lý này được áp dụng đối với hành vi công quyền (hành động hoặc không hành động) trên nền tảng pháp lý của Luật công. Mặc dù các chủ thể của hành vi công quyền phụng sự quốc gia theo những hình thức pháp lý khác với hình thức pháp lý của Luật dân sự, song hậu quả pháp lý của những hành vi này lại được xem xét dưới các hình thức trách nhiệm pháp lý của dân luật. Cụ thể là, nó cũng trở thành đối tượng của quyền khởi kiện theo dân luật như những vi phạm hợp đồng, ngoài hợp đồng và các hình thức khác theo quy định của pháp luật.

Do được hình thành trên nền tảng của các hành vi công quyền, nên pháp luật về bồi thường Nhà nước được đặt trong mối liên hệ chặt chẽ với các hình thức bảo vệ pháp lý của công dân trước sự xâm hại của các hành vi công quyền. Trong quá trình thực thi quyền lực Nhà nước, hành vi công quyền luôn tiềm ẩn một nguy cơ – xâm hại các quyền của công dân – cái luôn được Luật cơ bản (Hiến pháp liên bang)^[1]  của CHLB Đức bảo hộ thông qua việc ghi nhận khả năng tố quyền theo Điều 19 khoản 4. Sự bảo hộ pháp lý này của Hiến pháp liên bang đã mở ra cho công dân Đức một khả năng, yêu cầu Tòa án xem xét lại tính hợp pháp của hành vi công quyền mà họ cho là đã vi phạm các quyền hợp pháp của họ (bảo vệ pháp lý nguyên phát- primorer Rechtsschutz). Tuy nhiên, sự bảo hộ pháp lý này không tồn tại một cách đơn lẻ. Nó được bảo vệ bổ sung thông qua pháp luật về bồi thường Nhà nước – bộ phận pháp luật đem lại một khả năng bổ sung là yêu cầu bồi thường đối với các hành vi công quyền xâm hại đến quyền công dân (bảo vệ pháp lý thứ phát- sekundọrer Rechtsschutz).

Ở CHLB Đức, pháp luật về bồi thường Nhà nước là một chế định pháp luật hết sức phức tạp và thiếu vắng tính hệ thống. Bên cạnh những quy phạm pháp luật quy định về trách nhiệm bồi thường Nhà nước trong Hiến pháp và các đạo luật chuyên ngành như: Hiến pháp liên bang (Điều 3, 14 và 34), Bộ luật Dân sự (Điều 839 – Trách nhiệm khi vi phạm nghĩa vụ công vụ), Luật Bồi thường đối với các biện pháp hình sự (Điều 2 đến Điều 7), Luật Phòng, chống lây nhiễm (Điều 59, 60 và 61), Luật Tố tụng hành chính (Chương 6)...  thì hình thức tồn tại chủ yếu của pháp luật về bồi thường Nhà nước đến nay vẫn là án lệ. Theo đó, cơ sở pháp lý cho các quyền khởi kiện đã được tập hợp hóa thành các nhóm quyền khởi kiện. Nền tảng, phạm vi của các quyển khởi kiện, các quy định đơn lẻ hoặc nội dung của của pháp luật về bồi thường Nhà nước được phát triển liên tục từ các phán quyết đơn lẻ của Tòa án. Nó là kết quả của hầu hết các cân nhắc pháp lý rất thận trọng của Tòa án nhằm bảo đảm sự cân bằng giữa hai thái cực: Một mặt, xác định trách nhiệm phải được loại bỏ khỏi những toan tính tiết kiệm (ngân sách bồi thường) và phải dựa trên những tình huống của những vụ việc cụ thể, mặt khác, lại phải chú ý đến hậu quả về tài chính, cái xuất hiện thường xuyên khi công nhận quyền khởi kiện liên quan đến khả năng bồi thường từ ngân sách Nhà nước.

Tất nhiên, những biểu hiện đặc thù của án lệ trong lĩnh vực pháp luật này không thể làm người Đức hài lòng. Điều này đã thôi thúc các nhà lập pháp CHLB Đức pháp điển hóa pháp luật về bồi thường Nhà nước dưới hình thức của một đạo luật – Đạo luật Bồi thường Nhà nước của CHLB Đức ngày 26.06.1981. Tuy nhiên, điều đáng nói là, đạo luật này chưa bao giờ có cơ hội và điều kiện áp dụng trên thực tế vì nó đã bị tuyên bố là vi hiến theo phán quyết của Tòa án hiến pháp liên bang^[2]. Vì những nỗ lực pháp điển hóa trong lĩnh vực pháp luật này đến nay là không được mong đợi, nên người ta buộc phải bằng lòng với sự tồn tại của bộ phận pháp luật này dưới hình thức án lệ trong tương lai và trên thực tế vai trò của án lệ chỉ có ý nghĩa tương đối ở một số Bang của CHLB Đức – nơi mà Đạo luật về Bồi thường Nhà nước của CHDC Đức trước đây vẫn tiếp tục có hiệu lực (VD: Bang Brandenburg).

So sánh cơ sở pháp lý  phát sinh trách nhiệm bồi thường theo Luật công  và bồi thường theo Luật dân sự

Như đã trình bày trên, Luật về bồi thường Nhà nước của CHLB Đức có mối liên hệ chặt chẽ và mật thiết đối với hậu quả của các hành vi công quyền. Nó có mục tiêu xác định trách nhiệm của Nhà nước, của các thực thể theo Luật công và các chủ thể thực thi công vụ khác có hành vi xâm hại đến các quyền công dân trong quá trình thực thi quyền lực Nhà nước. Do đó, Luật về bồi thường Nhà nước được thừa nhận là một bộ phận pháp luật của Luật công.

Như vậy, “trách nhiệm bồi thường Nhà nước “là trách nhiệm pháp lý của Nhà nước, hình thành từ việc thực hiện hành vi mang tính chất công quyền, gây hậu quả bất lợi cho các cá nhân và tổ chức ngoài Nhà nước. Điều này đã cho phép chúng ta phân biệt với trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo dân luật của Nhà nước và các chủ thể thực thi quyền lực Nhà nước khác khi tham gia vào các giao lưu dân sự. Sự khác biệt này sẽ được phân tích qua sơ đồ dưới đây:

 
Mặc dù các hành vi công quyền có sự khác biệt với hành vi dân sự và việc thực hiện chúng có nguy cơ xâm hại đến lợi ích của công dân, song các yêu cầu khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại đối với các hành vi này về nguyên tắc có thể được dựa trên nền tảng của pháp luật dân sự. Đó có thể là các trường hợp nảy sinh trong quá trình mua bán tài sản (ví dụ: xác lập sở hữu đối với đất đai, xây dựng một tòa nhà hành chính hoặc mua sắm các đồ văn phòng...), bố trí nhân sự (người lao động và viên chức), hoạt động dưới hình thức một doanh nghiệp (ví dụ: môi giới mua bán và cho thuê căn hộ ở cấp xã, kinh doanh sòng bạc ở thành phố, nhà băng của Bang) hoặc nhằm đáp ứng một nhiệm vụ công nhằm cung cấp các dịch vụ thiết yếu của người dân dưới hình thức của Luật tư (ví dụ: Cung cấp điện và nước sạch thông qua một Công ty cổ phần mà ở đó chính quyền xã chiếm cổ phần chi phối).

Cần nhấn mạnh là sự phân biệt giữa các hành vi theo Luật công và các hành vi theo Luật tư trong nhiều trường hợp là không thể thực hiện được một cách rõ ràng. Để khắc phục tình trạng này, ở CHLB Đức đã xuất hiện một số lý thuyết nhằm phân định các hành vi theo Luật công và theo Luật tư. Việc ứng dụng các lý thuyết này trên thực tế là rất khó khăn vì bản thân nó đã chứng tỏ sự thiếu hụt đáng kể về độ an toàn và độ tin cậy.

Thêm vào đó, khi một hành vi của chủ thể công quyền được nhìn nhận như hành vi dân sự thì vẫn tồn tại khả năng mối liên hệ của chúng đến pháp luật về bồi thường Nhà nước trong một số trường hợp ngoại lệ nhất định^[3].  ở CHLB Đức, những vấn đề thuộc loại này sẽ được giải quyết thông qua án lệ.

Cấu trúc pháp luật về bồi thường Nhà nước của CHLB Đức
Như đã trình bày trên, do tồn tại chủ yếu dưới hình thức án lệ, nên pháp luật về bồi thường Nhà nước của CHLB Đức được hình thành trên cơ sở các  quyền khởi kiện của công dân trước sự xâm hại của các hành vi công quyền. Theo đó, trong bài viết này, pháp luật về bồi thường Nhà nước của CHLB Đức sẽ được phân tích theo các tiêu chí của quyền khởi kiện của công dân trước sự xâm hại của các hành vi công quyền trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Đối với hành vi công quyền của cơ quan hành pháp.

Quyền khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại
Khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng do vi phạm trách nhiệm công vụ
Cơ sở pháp lý:                Điều 839 BLDS và Điều 34 Hiến pháp.
 

 
Quyền khởi kiện (theo hợp đồng) từ các quan hệ nghĩa vụ theo Luật công
Cơ sở pháp lý:  Điều 62 câu 2 Luật Thủ tục hành chính, đặc biệt là các Điều từ 280 trở đi trong BLDS, Điều 311 khoản 2 BLDS (vi phạm nghĩa vụ tiền hợp đồng).

 
Quyền khởi kiện yêu cầu xóa bỏ hậu quả bất lợi
 
Cơ sở pháp lý:  Nhằm bảo vệ các quyền cơ bản, là nội dung thông thường của các quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp liên bang.

 
Quyền khởi kiện yêu cầu đền bù
Trên cơ sở trưng dụng
Cơ sở pháp lý:  bảo đảm quyền sở hữu theo Điều 14 Hiến pháp liên bang.

 
Trên cơ sở biện pháp tương tự trưng dụng
Cơ sở pháp lý: Điều 14 khoản 2, Điều 3 khoản 1 Hiến pháp liên bang, các quy định đặc biệt trong lĩnh vực Luật Cảnh sát (Luật về Trật tự, an toàn xã hội).
 

 
Sự đền bù cho nạn nhân
Cơ sở pháp lý: Luật Cảnh sát của liên bang và tiểu bang, Điều 60 Luật Phòng, chống lây nhiễm, Điều 1 Luật Bồi thường đối với các biện pháp hình sự, Luật Thủ tục hành chính của Liên bang và tiểu bang, Điều 2 Bộ luật Xã hội VII (bảo hiểm tai nạn) ...
 

 
Đối với hành vi công quyền của cơ quan tư pháp
Để đảm bảo tính tính độc lập của quyền lực tư pháp nói chung và sự độc lập trong hoạt động xét xử của các Thẩm phán, pháp luật về bồi thường CHLB Đức chỉ thừa nhận một trường hợp duy nhất Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường khi đáp ứng được hai điều kiện:

Thẩm phán có hành vi đi ngược lại nghĩa vụ công vụ trong quá trình xét xử một vụ án,

Hành vi đó đồng thời cấu thành một tội phạm  theo Luật hình sự (ví dụ: nhận hối lộ).

Trong quá trình xét xử một vụ án ở đây được hiểu là mọi quyết định làm chấm dứt một  phần hoặc toàn bộ một thủ tục tố tụng, kể cả hành vi tố tụng để đi đến quyết định. Không chỉ các Bản án, mà cả các Quyết định giải quyết vụ án (Quyết định ban hành một Quy chế tạm thời theo Điều 123 Quy chế tố tụng hành chính, Quản chế, Quyết định khẩn cấp tạm thời trong án dân sự...). Những Quyết định ấy, về thực chất có hiệu lực thi hành, vì vậy nên chỉ có thể điều chỉnh bởi những công cụ pháp lý được dự liệu của pháp luật  tố tụng. Các quyết định nói ở đây không bao hàm các Quyết định của Thẩm phán trong thủ tục thi hành án, lệnh trong tố tụng hình sự hoặc nghị quyết trong trong các thủ tục nhằm  xác định án phí hoặc ấn định giá trị tố tụng.

Đối với hành vi công quyền của cơ quan lập pháp

Nhìn một cách khái quát, pháp luật về bồi thường Nhà nước ở CHLB Đức không áp dụng với quyền lực lập pháp. Sở dĩ như vậy là vì  Điều 19, khoản 1, câu 1 Hiến pháp liên bang đã cấm sự quy định trong những trường hợp riêng biệt nên công dân  không thể trực tiếp chống lại tác động gây hại sinh ra từ hành vi lập pháp đó. Theo đó, công dân phải đợi  luật được thi hành rồi mới được khởi kiện (bảo vệ pháp lý nguyên phát).

Ngoài ra, các nghĩa vụ công vụ của các nghị sĩ không nhằm bảo vệ người thứ ba, mà ở đây các nghị sĩ phải chịu trách nhiệm trước xã hội nói chung. Do vậy, ở đây không tồn tại khả năng vi phạm nghĩa vụ công vụ.

Những gợi ý ban đầu khi xây dựng Luật về bồi thường Nhà nước ở Việt Nam.

Phạm vi của hành vi công quyền tạo nên trách nhiệm bồi thường Nhà nước.

Khái niệm hoạt động công quyền tuyệt nhiên không đồng nghĩa với một dạng hoạt động cụ thể nào trong hệ thống quyền lực nhà nước. Điều đó có nghĩa là hoạt động của Nhà nước mà có thể phái sinh trách nhiệm bồi thường chắc chắn sẽ không giới hạn ở những hoạt động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực tư pháp (chủ yếu là hình sự). Theo học thuyết về phân chia quyền lực, Nhà nước được nhìn nhận thông qua ba loại quyền lực: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Như vậy, theo lý thuyết, khi thực thi cả ba loại quyền lực nhà nước đều có “nguy cơ” phát sinh bồi thường Nhà nước^[4].

Yêu cầu của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế ở nước ta trong thời gian qua đã đòi hỏi chúng ta phải có những nhận thức mới về “trách nhiệm bồi thường Nhà nước“. Sự phát triển của pháp luật hiện hành đã cho thấy, trách nhiệm bồi thường Nhà nước ở Việt Nam không chỉ giới hạn ở hoạt động hành pháp và tư pháp mà còn được mở rộng sang cả hoạt động lập pháp trong một số trường hợp nhất định. Theo Điều 11 của Luật Đầu tư 2005, trách nhiệm bồi thường Nhà nước cũng phát sinh khi có sự thay đổi pháp luật, chính sách ảnh hưởng đến quyền lợi, ưu đãi của các nhà đầu tư. “Trách nhiệm bồi thường Nhà nước” cũng phát sinh trong trường hợp Nhà nước trưng mua, trưng dụng tài sản của nhà đầu tư trong trường hợp vì lý do quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia.

Trong trường hợp này cần có một cơ chế tư duy pháp lý phức tạp, ở chỗ: hoạt động lập pháp không hề nhằm vào một chủ thể tác động cụ thể nào (không có một đạo luật nào áp dụng riêng cho một ai). Trong khi đó, thiệt hại hay tổn thất để được bồi thường hay đền bù lại phải được cá thể hóa. Vì vậy, vấn đề chỉ xuất hiện khi các cơ quan hành pháp thực thi pháp luật thông qua các quyết định hành chính và như thế, tổn thất hay thiệt hại lại phái sinh từ hành vi hành pháp. Như vậy, kể cả trong những trường hợp này cũng không thể khẳng định rằng, hoạt động lập pháp là đối tượng của bồi thường nhà nước.

Mức bồi thường thiệt hại trong trách nhiệm bồi thường Nhà nước.

Có thể nói, việc xác định mức bồi thường trong trách nhiệm bồi thường Nhà nước vẫn tiếp tục là một thách thức đối với cơ quan hoạch định chính sách và lập pháp.

Do thiếu sự nhận dạng chính xác “tính chất công” trong trách nhiệm bồi thường Nhà nước, pháp luật hiện hành quy định cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường có thể thành lập Hội đồng tư vấn giải quyết bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức Nhà nước gây ra. Hội đồng tư vấn xem xét, xác định trách nhiệm dân sự của các bên, đánh giá và quyết định mức độ thiệt hại được bồi thường và phương thức bồi thường thiệt hại. Cơ chế trên tỏ ra đặc biệt không có hiệu quả, nhất là khi các nguyên tắc xác định mức bồi thường không được xác định rõ.

Cần ủng hộ mức bồi thường toàn bộ cho những thiệt hại mà người bị thiệt hại phải gánh chịu do hành vi công quyền gây ra. Theo đó, thiệt hại ở đây bao gồm cả thiệt hại về vật chất và thiệt hại về tình thần mà người bị thiệt hại phải gánh chịu. Tuy nhiên, cũng cần thừa nhận một ngoại lệ của nguyên tắc này, đó là trường hợp bồi thường Nhà nước cho người bị thiệt hại theo chế độ bồi thường cho nạn nhân. Theo đó, mức bồi thường sẽ được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ấn định.

Có cần thiết hình thành một cơ quan chuyên trách giải quyết trách nhiệm bồi thường Nhà nước

Theo lý thuyết về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, người gây thiệt hại và người bị thiệt hại có thể thương lượng về mức và phương pháp bồi thường. Tuy nhiên, trong ”trách nhiệm bồi thường Nhà nước” nó có thể dẫn đến nguy cơ phân biệt đối xử và sự tùy tiện và lạm dụng của cơ quan Nhà nước trực tiếp thương lượng. Mặc dù chỉ tồn tại ở dạng nguy cơ, song nó cần phải được dự liệu và ngăn chặn trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay.

Theo đó, không nên ủng hộ việc thương lượng trong trách nhiệm bồi thường Nhà nước và rõ ràng việc hình thành một cơ quan chuyên trách phụ trách việc thương lượng là không cần thiết, đặc biệt là trong bối cảnh cải cách hành chính hiện nay. Người bị thiệt hại trong mọi trường hợp đều có quyền khởi kiện Nhà nước (chứ không phải cơ quan Nhà nước gây thiệt hại) ra Tòa án – một thiết chế chuyên nghiệp để giải quyết trách nhiệm bồi thường. Vấn đề xác định ai là người thay mặt Nhà nước với tư cách là bị đơn tại Tòa án không gắn với việc hình thành cơ quan chuyên trách riêng biệt để thực hiện việc này. Rất có thể, người đại diện cho Nhà nước là một công chức hoặc một Luật sư công – chế định chưa có nhiều cơ hội và điều kiện phát triển ở nước ta.
Cần thiết kế Luật bồi thường Nhà nước ở Việt Nam như thế nào?

Kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật của CHLB Đức đã cho thấy, cơ chế bồi thường Nhà nước vẫn có thể vận hành tốt ngay cả khi thiếu sự pháp điển hóa pháp luật. Điều này đã cho thấy, bên cạnh một đạo luật về bồi thường Nhà nước, rất cần đến vai trò của án lệ với tính cách là một nguồn luật bổ sung quan trọng trong quá trình xét xử của Tòa án.

Do được nảy sinh trên cơ sở hành vi công quyền, nên Luật Bồi thường Nhà nước phải được soạn thảo và ban hành song song với Luật công vụ. Nếu không làm vậy, hệ thống pháp luật của Việt Nam lại đứng trước nguy cơ xung đột pháp luật giữa quy định về hành vi công vụ trong Luật Bồi thường Nhà nước và hành vi công vụ trong Luật Công vụ. Đành rằng, mục tiêu của hai đạo luật này là khác nhau song chúng đều hướng đến điều chỉnh một loại hành vi đặc thù – hành vi công vụ - hành vi thực hiện quyền lực Nhà nước trên thực tế.

Điều cần nhấn mạnh là, Luật Bồi thường Nhà nước cũng cần ghi nhận quyền đòi bồi thường Nhà nước là một quyền phái sinh (Subsidiaritọt). Điều đó có nghĩa là, đây là một công cụ pháp lý cuối cùng để người dân bảo vệ quyền lợi của mình nếu như không có sự lựa chọn nào khác. Nếu có bằng chứng chứng tỏ rằng, họ có thể yêu cầu bồi thường ở các chủ thể khác (ví dụ: bảo hiểm nhân thọ, bảo hiểm tai nạn, bảo hiểm cháy, nổ…) thì Nhà nước sẽ không chịu trách nhiệm bồi thường.
Sau cùng, cần phải phân biệt giữa trách nhiệm chính trị, trách nhiệm giải trình và trách nhiệm bồi thường Nhà nước. Theo đó, Nhà nước chỉ chịu trách nhiệm bồi thường cho những hành vi công quyền gây thiệt hại cho những người dân cụ thể, trong một tình huống cụ thể. Bởi vậy, các công cụ của trách nhiệm giải trình, trách nhiệm chính trị như: trưng cầu ý dân, bỏ phiếu bất tín nhiệm, điều trần, báo cáo… không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật về Bồi thường Nhà nước.
 
 
 

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ & Pháp luật)