Website xây dựng pháp luật của VCCI
Mối quan hệ lỏng lẻo
Mối quan hệ lỏng lẻo
Nguyễn Vạn Phú - Thời báo Kinh tế Sài Gòn
LTS: Để kịp trình Quốc hội thông qua vào kỳ họp cuối năm, các ban dự thảo hai luật - Doanh nghiệp (thống nhất) và Đầu tư (chung) đã tổ chức nhiều cuộc hội thảo và tọa đàm với một số đại biểu Quốc hội và những nhà nghiên cứu để lấy thêm ý kiến về hai dự án luật. Sự kiện & Vấn đề tuần này phân tích mối quan hệ giữa hai dự án luật, đánh giá từng luật và ghi nhận những đóng góp xác đáng từ nhiều nguồn khác nhau.
Điều đầu tiên nhiều doanh nghiệp thắc mắc là vì sao có đến hai luật: Doanh nghiệp (thống nhất) và Đầu tư (chung). Mối quan hệ của chúng là gì? Doanh nghiệp sẽ bị chi phối như thế nào?
Liệu có cần thiết?
Hiện nay, doanh nghiệp trong nước chỉ cần đăng ký kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp (1999), chỉ khi nào họ muốn hưởng những ưu đãi thì mới áp dụng Luật Khuyến khích đầu tư trong nước. Với doanh nghiệp nước ngoài, một khi có dự án đầu tư vào Việt Nam, họ sẽ được xét cấp giấy phép đầu tư theo Luật Đầu tư nước ngoài. Giấy phép này cũng đồng thời có giá trị như giấy đăng ký kinh doanh.
Với hai luật mới, quy trình này sẽ khác. Tất cả mọi doanh nghiệp, trong cũng như ngoài nước, sẽ chịu sự chi phối của Luật Doanh nghiệp (thống nhất) khi thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động. Thế nhưng doanh nghiệp muốn hoạt động phải có dự án - lúc đó họ lại chịu sự điều chỉnh của Luật Đầu tư (chung). Ví dụ, một nhà đầu tư trong nước muốn xây một khách sạn để kinh doanh, đầu tiên phải đăng ký kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp, sau đó, tùy theo quy mô, sẽ phải đăng ký dự án theo Luật Đầu tư. Nếu làm ăn thành công, muốn xây thêm một khách sạn nữa, họ lại phải đăng ký dự án mới.
Vì sao có sự phức tạp, chồng chéo này? theo những cam kết hội nhập, Việt Nam phải áp dụng nguyên tắc “đối xử quốc gia” - tức là nhà đầu tư trong nước được đối xử như thế nào thì nhà đầu tư nước ngoài cũng được hưởng như thế. Việt Nam đã cam kết điều này với Mỹ và một khi đã gia nhập WTO sẽ phải áp dụng nguyên tắc “tối huệ quốc” - tức là nếu Mỹ được hưởng thì các nước thành viên khác cũng được hưởng nguyên tắc “đối xử quốc gia”. Nhưng nếu đưa nhà đầu tư nước ngoài vào Luật Doanh nghiệp, cho họ đăng ký kinh doanh, thay vì thẩm định và cấp phép đầu tư, làm sao thực hiện lộ trình mở cửa dần, làm sao áp dụng những ngoại lệ, loại trừ chưa áp dụng cho nhà đầu tư nước ngoài? Luật Đầu tư (chung) với các quy định chặt chẽ về thủ tục đầu tư, một mặt nào đó là nhằm thực hiện các điều này.
Vì vậy, không có gì ngạc nhiên khi đã xuất hiện nhiều ý kiến cho rằng hai dự án luật nhìn chung sẽ tạo dễ dàng cho đầu tư nước ngoài và gây phức tạp, khó khăn cho đầu tư trong nước mặc dù chủ định của ban soạn thảo không muốn thế. Cho dù có quy định thông thoáng đến đâu, nhà đầu tư trong nước phải thêm một thủ tục nữa là đăng ký đầu tư sau khi đã đăng ký kinh doanh nên môi trường đầu tư dễ dàng gặp trở ngại bởi nạn quan liêu và cơ chế xin-cho.
Lúng túng từ cấu trúc
Một điểm khá rõ khi nhìn vào cấu trúc của hai luật là khả năng xuất hiện những chồng chéo, các điều khoản vênh nhau, thậm chí mâu thuẫn nhau. Vì vậy, tại các buổi góp ý, đã có khá nhiều ý kiến nêu lên những vấn đề không tương thích. Ví dụ, dự thảo mới nhất của Luật Doanh nghiệp không bao gồm loại hình doanh nghiệp nhà nước nhưng dự thảo Luật Đầu tư có nguyên một chương về đầu tư từ nguồn vốn của Nhà nước. Hay giả định một doanh nghiệp thành lập theo Luật Doanh nghiệp nhưng dự án không được phê duyệt thì sao; một dự án được thực hiện theo hình thức hợp đồng hợp tác kinh doanh thì hai bên đối tác sẽ hoạt động như thế nào trong Luật Doanh nghiệp. Dự án đầu tư thì có thời hạn và không vượt quá thời hạn thuê đất trong khi thời hạn hoạt động của doanh nghiệp là không hạn chế...
nhiều ý kiến cho rằng vì phải mang trong nó nhiều nội dung với nhiều mục đích khác nhau, những tiến bộ, thông thoáng của Luật Doanh nghiệp đang có nguy cơ bị mất hiệu lực bởi các quy định trong Luật Đầu tư về cả thủ tục lẫn cơ chế hoạt động. Chẳng hạn, trong khi dự thảo Luật Doanh nghiệp thừa nhận quyền tự quyết của doanh nghiệp trong tổ chức nội bộ cũng như trong quá trình kinh doanh, dự thảo Luật Đầu tư lại quy định một loạt những ràng buộc về quy trình, về thủ tục xin chấp thuận của cơ quan nhà nước đối với một số loại hoạt động, về việc thông báo, đăng ký... (xem thêm bài Một bước lùi, tr.16).
Nên như thế nào?
Nếu nhớ lại cách đây hơn một năm, để chuẩn bị cho việc soạn thảo hai dự án luật, Chính phủ đã có công văn nêu rõ tư tưởng chỉ đạo và nội dung cơ bản của chúng. Về nội dung cơ bản của Luật Đầu tư (chung), Chính phủ xem đây là luật khuyến khích và bảo hộ đầu tư, chỉ tập trung vào các vấn đề này, theo nghĩa luật hóa các chính sách tác động trực tiếp đến hoạt động đầu tư. Tư tưởng chỉ đạo là ưu đãi và bảo hộ đầu tư phải đảm bảo tính bình đẳng, nhất quán, minh bạch, công khai, ổn định và dễ dự đoán. Các điều kiện cụ thể về ưu đãi và thủ tục xác nhận, cấp ưu đãi cần đơn giản và cụ thể.
Đối chiếu giữa tư tưởng chỉ đạo này với dự thảo Luật Đầu tư, có thể thấy các nhà soạn thảo đã vượt quá phạm vi luật cần điều chỉnh, không chỉ đề cập đến chuyện khuyến khích và bảo hộ đầu tư mà dành phần lớn nội dung cho chuyện quản lý dự án đầu tư. Một thực tế rất đáng lo ngại là do những điều khoản phức tạp của luật, công luận hiện nay có cảm nhận Luật Đầu tư (chung) là một bước lùi đối với môi trường kinh doanh hiện nay. Dù đúng hay dù chưa chính xác, cảm nhận ấy sẽ triệt tiêu những tiến bộ, thông thoáng mà Luật Doanh nghiệp (thống nhất) đang muốn đạt được.
Tốt nhất, nên đưa dự thảo Luật Đầu tư về đúng chỗ của nó: một luật về bảo hộ và khuyến khích đầu tư, giảm bớt phạm vi điều chỉnh, bỏ hẳn đối tượng điều chỉnh là các dự án dùng ngân sách nhà nước vì đây là loại hình đầu tư đặc thù. Luật Đầu tư cũng nên bỏ hẳn những điều khoản đã được quy định ở luật chuyên ngành như chuyện đấu thầu, quy hoạch, khấu hao để tránh trùng lắp hay mâu thuẫn. Để doanh nghiệp đi vào hoạt động, chỉ cần một loại giấy đăng ký, một nơi cần tiếp xúc và một quy trình, thủ tục duy nhất.
Kinh nghiệm thế giới
Hoạt động của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài ở Trung Quốc phải tuân thủ Luật Công ty áp dụng chung cho nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài; trường hợp các luật điều chỉnh hoạt động đầu tư nước ngoài có quy định khác thì áp dụng theo quy định của các luật đó.
Một số nước (như Philippines, Malaysia, Thái Lan) tuy có ban hành Luật Khuyến khích đầu tư nhưng các luật này đều được áp dụng chung cho cả đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài, không điều chỉnh toàn bộ các vấn đề liên quan đến việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Ở Singapore, việc thành lập và hoạt động của tất cả các công ty trong và ngoài nước đều được điều chỉnh bằng Luật Đăng ký kinh doanh và Luật Công ty.
Nguyễn Vạn Phú - Thời báo Kinh tế Sài Gòn
LTS: Để kịp trình Quốc hội thông qua vào kỳ họp cuối năm, các ban dự thảo hai luật - Doanh nghiệp (thống nhất) và Đầu tư (chung) đã tổ chức nhiều cuộc hội thảo và tọa đàm với một số đại biểu Quốc hội và những nhà nghiên cứu để lấy thêm ý kiến về hai dự án luật. Sự kiện & Vấn đề tuần này phân tích mối quan hệ giữa hai dự án luật, đánh giá từng luật và ghi nhận những đóng góp xác đáng từ nhiều nguồn khác nhau.
Điều đầu tiên nhiều doanh nghiệp thắc mắc là vì sao có đến hai luật: Doanh nghiệp (thống nhất) và Đầu tư (chung). Mối quan hệ của chúng là gì? Doanh nghiệp sẽ bị chi phối như thế nào?
Liệu có cần thiết?
Hiện nay, doanh nghiệp trong nước chỉ cần đăng ký kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp (1999), chỉ khi nào họ muốn hưởng những ưu đãi thì mới áp dụng Luật Khuyến khích đầu tư trong nước. Với doanh nghiệp nước ngoài, một khi có dự án đầu tư vào Việt Nam, họ sẽ được xét cấp giấy phép đầu tư theo Luật Đầu tư nước ngoài. Giấy phép này cũng đồng thời có giá trị như giấy đăng ký kinh doanh.
Với hai luật mới, quy trình này sẽ khác. Tất cả mọi doanh nghiệp, trong cũng như ngoài nước, sẽ chịu sự chi phối của Luật Doanh nghiệp (thống nhất) khi thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động. Thế nhưng doanh nghiệp muốn hoạt động phải có dự án - lúc đó họ lại chịu sự điều chỉnh của Luật Đầu tư (chung). Ví dụ, một nhà đầu tư trong nước muốn xây một khách sạn để kinh doanh, đầu tiên phải đăng ký kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp, sau đó, tùy theo quy mô, sẽ phải đăng ký dự án theo Luật Đầu tư. Nếu làm ăn thành công, muốn xây thêm một khách sạn nữa, họ lại phải đăng ký dự án mới.
Vì sao có sự phức tạp, chồng chéo này? theo những cam kết hội nhập, Việt Nam phải áp dụng nguyên tắc “đối xử quốc gia” - tức là nhà đầu tư trong nước được đối xử như thế nào thì nhà đầu tư nước ngoài cũng được hưởng như thế. Việt Nam đã cam kết điều này với Mỹ và một khi đã gia nhập WTO sẽ phải áp dụng nguyên tắc “tối huệ quốc” - tức là nếu Mỹ được hưởng thì các nước thành viên khác cũng được hưởng nguyên tắc “đối xử quốc gia”. Nhưng nếu đưa nhà đầu tư nước ngoài vào Luật Doanh nghiệp, cho họ đăng ký kinh doanh, thay vì thẩm định và cấp phép đầu tư, làm sao thực hiện lộ trình mở cửa dần, làm sao áp dụng những ngoại lệ, loại trừ chưa áp dụng cho nhà đầu tư nước ngoài? Luật Đầu tư (chung) với các quy định chặt chẽ về thủ tục đầu tư, một mặt nào đó là nhằm thực hiện các điều này.
Vì vậy, không có gì ngạc nhiên khi đã xuất hiện nhiều ý kiến cho rằng hai dự án luật nhìn chung sẽ tạo dễ dàng cho đầu tư nước ngoài và gây phức tạp, khó khăn cho đầu tư trong nước mặc dù chủ định của ban soạn thảo không muốn thế. Cho dù có quy định thông thoáng đến đâu, nhà đầu tư trong nước phải thêm một thủ tục nữa là đăng ký đầu tư sau khi đã đăng ký kinh doanh nên môi trường đầu tư dễ dàng gặp trở ngại bởi nạn quan liêu và cơ chế xin-cho.
Lúng túng từ cấu trúc
Một điểm khá rõ khi nhìn vào cấu trúc của hai luật là khả năng xuất hiện những chồng chéo, các điều khoản vênh nhau, thậm chí mâu thuẫn nhau. Vì vậy, tại các buổi góp ý, đã có khá nhiều ý kiến nêu lên những vấn đề không tương thích. Ví dụ, dự thảo mới nhất của Luật Doanh nghiệp không bao gồm loại hình doanh nghiệp nhà nước nhưng dự thảo Luật Đầu tư có nguyên một chương về đầu tư từ nguồn vốn của Nhà nước. Hay giả định một doanh nghiệp thành lập theo Luật Doanh nghiệp nhưng dự án không được phê duyệt thì sao; một dự án được thực hiện theo hình thức hợp đồng hợp tác kinh doanh thì hai bên đối tác sẽ hoạt động như thế nào trong Luật Doanh nghiệp. Dự án đầu tư thì có thời hạn và không vượt quá thời hạn thuê đất trong khi thời hạn hoạt động của doanh nghiệp là không hạn chế...
nhiều ý kiến cho rằng vì phải mang trong nó nhiều nội dung với nhiều mục đích khác nhau, những tiến bộ, thông thoáng của Luật Doanh nghiệp đang có nguy cơ bị mất hiệu lực bởi các quy định trong Luật Đầu tư về cả thủ tục lẫn cơ chế hoạt động. Chẳng hạn, trong khi dự thảo Luật Doanh nghiệp thừa nhận quyền tự quyết của doanh nghiệp trong tổ chức nội bộ cũng như trong quá trình kinh doanh, dự thảo Luật Đầu tư lại quy định một loạt những ràng buộc về quy trình, về thủ tục xin chấp thuận của cơ quan nhà nước đối với một số loại hoạt động, về việc thông báo, đăng ký... (xem thêm bài Một bước lùi, tr.16).
Nên như thế nào?
Nếu nhớ lại cách đây hơn một năm, để chuẩn bị cho việc soạn thảo hai dự án luật, Chính phủ đã có công văn nêu rõ tư tưởng chỉ đạo và nội dung cơ bản của chúng. Về nội dung cơ bản của Luật Đầu tư (chung), Chính phủ xem đây là luật khuyến khích và bảo hộ đầu tư, chỉ tập trung vào các vấn đề này, theo nghĩa luật hóa các chính sách tác động trực tiếp đến hoạt động đầu tư. Tư tưởng chỉ đạo là ưu đãi và bảo hộ đầu tư phải đảm bảo tính bình đẳng, nhất quán, minh bạch, công khai, ổn định và dễ dự đoán. Các điều kiện cụ thể về ưu đãi và thủ tục xác nhận, cấp ưu đãi cần đơn giản và cụ thể.
Đối chiếu giữa tư tưởng chỉ đạo này với dự thảo Luật Đầu tư, có thể thấy các nhà soạn thảo đã vượt quá phạm vi luật cần điều chỉnh, không chỉ đề cập đến chuyện khuyến khích và bảo hộ đầu tư mà dành phần lớn nội dung cho chuyện quản lý dự án đầu tư. Một thực tế rất đáng lo ngại là do những điều khoản phức tạp của luật, công luận hiện nay có cảm nhận Luật Đầu tư (chung) là một bước lùi đối với môi trường kinh doanh hiện nay. Dù đúng hay dù chưa chính xác, cảm nhận ấy sẽ triệt tiêu những tiến bộ, thông thoáng mà Luật Doanh nghiệp (thống nhất) đang muốn đạt được.
Tốt nhất, nên đưa dự thảo Luật Đầu tư về đúng chỗ của nó: một luật về bảo hộ và khuyến khích đầu tư, giảm bớt phạm vi điều chỉnh, bỏ hẳn đối tượng điều chỉnh là các dự án dùng ngân sách nhà nước vì đây là loại hình đầu tư đặc thù. Luật Đầu tư cũng nên bỏ hẳn những điều khoản đã được quy định ở luật chuyên ngành như chuyện đấu thầu, quy hoạch, khấu hao để tránh trùng lắp hay mâu thuẫn. Để doanh nghiệp đi vào hoạt động, chỉ cần một loại giấy đăng ký, một nơi cần tiếp xúc và một quy trình, thủ tục duy nhất.
Kinh nghiệm thế giới
Hoạt động của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài ở Trung Quốc phải tuân thủ Luật Công ty áp dụng chung cho nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài; trường hợp các luật điều chỉnh hoạt động đầu tư nước ngoài có quy định khác thì áp dụng theo quy định của các luật đó.
Một số nước (như Philippines, Malaysia, Thái Lan) tuy có ban hành Luật Khuyến khích đầu tư nhưng các luật này đều được áp dụng chung cho cả đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài, không điều chỉnh toàn bộ các vấn đề liên quan đến việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Ở Singapore, việc thành lập và hoạt động của tất cả các công ty trong và ngoài nước đều được điều chỉnh bằng Luật Đăng ký kinh doanh và Luật Công ty.