Góp ý của Ths Nguyễn Văn Cương – Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp

1. Sự cần thiết ban hành Nghị định
 
          Để góp phần hoàn thiện môi trường pháp lý cho hoạt động du lịch ở Việt Nam, tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân hữu quan tham gia phát triển mạnh mẽ ngành du lịch – một trong những ngành kinh tế mũi nhọn của đất nước ta hiện nay, Quốc hội đã ban hành Luật Du lịch ngày 14/6/2005. Đạo luật này có hiệu lực kể từ ngày 1/1/2006.
          Đã gần 1 năm kể từ ngày đạo luật này phát sinh hiệu lực, thay thế các quy định trước đây trong lĩnh vực du lịch (Pháp lệnh du lịch năm 1999) nhưng nhiều quy định của đạo luật vẫn chưa phát huy tác dụng trong thực tế do thiếu văn bản hướng dẫn thi hành. Chính vì thế, việc khẩn trương ban hành Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Du lịch là rất cần thiết và cấp bách.
 
2. Nhận xét chung
 
a. Quan điểm tiếp cận
 
Về cơ bản, các quy định của Dự thảo Nghị định đáp ứng các yêu cầu cơ bản trong việc hoàn thiện môi trường đầu tư, kinh doanh ở Việt Nam hiện nay như:
- Xoá bỏ các phân biệt đối xử bất hợp lý giữa các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác nhau; 
- Hạn chế sự can thiệp của nhà nước vào các quyết định của doanh nghiệp; tôn trọng tối đa quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp; hạn chế việc tăng thêm nghĩa vụ của doanh nghiệp, tăng chi phí đối với Nhà nước/ xã hội;
- Đổi mới chức năng quản lý nhà nước theo hướng khuyến khích, hỗ trợ, hướng dẫn nhà đầu tư, doanh nghiệp là chính; không làm cản trở sự gia nhập thị trường của các doanh nghiệp;
          Tuy nhiên, nội dung của Dự thảo Nghị định có một số vấn đề mà tôi sẽ phân tích kỹ hơn ở phần sau.
 
b. Tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành và các cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia
 
          Dự thảo Nghị định về cơ bản đảm bảo được yêu cầu về tính thống nhất của hệ thống pháp luật hiện hành.
          Tuy nhiên, một số quy định hướng dẫn chi tiết trong Dự thảo Nghị định lại bỏ sót một số nội dung trong Luật Du lịch. Chẳng hạn:
          - Khoản 2 và 3 Điều 8 của Dự thảo Nghị định quy định điều kiện để một khu du lịch được công nhận là khu du lịch quốc gia đã bỏ sót điều kiện quan trọng quy định trong Khoản 1 điểm c Điều 23 Luật Du lịch năm 2005 là khu du lịch đó phải “có khả năng bảo đảm phục vụ ít nhất một triệu lượt khách du lịch một năm”.
          - Tương tự, khoản 2 Điều 9 của Dự thảo Nghị định quy định điều kiện để một khu du lịch được công nhận là khu du lịch địa phương đã bỏ sót điều kiện quan trọng quy định trong Khoản 2 Điều 23 Luật Du lịch năm 2005 là khu du lịch đó phải “có diện tích tối thiểu là 200ha… có khả năng bảo đảm phục vụ ít nhất một trăm ngàn lượt khách du lịch một năm”.
          - Tương tự như vậy các quy định tại Điều 10 của Dự thảo Nghị định cũng nên bổ sung đầy đủ hơn các yêu cầu mà Điều 24 Luật Du lịch đã quy định nhằm đảm bảo tính toàn diện của điều khoản hướng dẫn, tạo điều kiện thuận lợi cho người thực hiện sau này.
  - Khoản 1 Điều 21 Dự thảo Nghị định quy định “Việc ký hợp đồng bảo hiểm khách du lịch vào Việt Nam và khách du lịch nội địa được thực hiện theo quy tắc, biểu phí của doanh nghiệp bảo hiểm đã được Bộ Tài chính phê chuẩn”. Theo các Dự thảo Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Bảo hiểm năm 2000 thay thế cho Nghị định số 42/2001/NĐ-CP và Nghị định số 43/2001/NĐ-CP thì tới đây, nhằm giảm bớt thủ tục hành chính trong lĩnh vực hoạt động kinh doanh bảo hiểm, Bộ Tài chính sẽ không thực hiện việc phê chuẩn quy tắc và biểu phí bảo hiểm của doanh nghiệp bảo hiểm, thay vào đó, doanh nghiệp chịu trách nhiệm tự xây dựng quy chế và biểu phí bảo hiểm, sau đó chỉ cần thông báo cho Bộ Tài chính biết và thực hiện. Chính vì vậy, để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, quy định của Khoản 1 Điều 21 Dự thảo Nghị định nên sửa đổi theo hướng “Việc ký hợp đồng bảo hiểm khách du lịch vào Việt Nam và khách du lịch nội địa được thực hiện theo quy định của pháp luật về bảo hiểm”.
 
c. Kỹ thuật lập pháp
Dự thảo Nghị định có một số điểm về kỹ thuật lập pháp cần hoàn thiện cụ thể như sau:
Thứ nhất, việc cụ thể hóa chính sách ưu đãi (về thuế, vốn tín dụng, đất đai) tại Điều 2 Dự thảo Nghị định.
Theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ tại Chỉ thị số 07/2001/CT-TTg ngày 24/4/2001, để đảm bảo tính thống nhất của pháp luật thuế, các chính sách ưu đãi về thuế sẽ không được quy định riêng trong văn bản pháp luật điều chỉnh các ngành, lĩnh vực mà chỉ tồn tại trong văn bản quy phạm pháp luật về thuế. Chính vì thế, các quy định ưu đãi về thuế nêu tại Điều 2 của Dự thảo Nghị định nên viết gọn lại theo hướng “việc áp dụng các chính sách ưu đãi về thuế được thực hiện theo các quy định pháp luật về thuế”.
Cũng tương tự như vậy, thực tiễn công tác xây dựng pháp luật ở nước ta thời gian (điển hình nhất là Luật Đầu tư năm 2005 và Nghị định số 108/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư năm 2005) cũng quy định theo hướng, các chính sách ưu đãi tín dụng, đất đai, v.v. sẽ không quy định cụ thể trong Nghị định điều chỉnh các lĩnh vực chuyên ngành mà sẽ được quy định trong pháp luật về tín dụng, đất đai v.v.
Chính vì thế, các quy định ưu đãi về đất đai, tín dụng (ưu đãi về lãi suất), không nên quy định như Điều 2 của Dự thảo Nghị định mà nên quy định theo hướng thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai, về tín dụng.
Thứ hai, quy định tại đoạn 2 khoản 1 và khoản 2 Điều 7 là các câu sai về ngữ pháp do không có chủ ngữ mà chỉ thuần túy là một trạng từ. Nếu quy định này không được sửa lại, chắc chắn sẽ gây sự hiểu lầm hoặc hiểu không thống nhất khi đi vào áp dụng. Do vậy, quy định này nên sửa lại như sau:
Đoạn 2 khoản 1 Điều 7:
“Việc lập các dự án đầu tư phát triển du lịch không nằm trong quy hoạch nhưngthuộc thẩm quyền phê duyệt của ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì ngoài ý kiến của ủy ban nhân dâncấp tỉnh phải có ý kiến của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở trung ương”.
Khoản 2 Điều 7:
“Việc lập các dự ánđầu tư của các ngành kinh tế khác có ảnh hưởng đến tài nguyên du lịch thuộc khu du lịch, tuyến du lịch, điểm du lịch quốc gia và đô thị du lịch phải có ý kiến của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở trung ương”.
“Việc lập các dự áncủa các ngành kinh tế khác có ảnh hưởng đến tài nguyên du lịch thuộc khu du lịch, tuyến du lịch, điểm du lịch địa phương do ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định”.
          Thứ ba, một số thuật ngữ sử dụng trong Dự thảo Nghị định chưa chính xác. Chẳng hạn thuật ngữ “cơ quan nhà nước về du lịch” (tại Điều 16, Điều 26 v.v.). Bản thân Luật Du lịch năm 2005 cũng không sử dụng thuật ngữ này. Thay vào đó, Luật Du lịch sử dụng thuật ngữ “cơ quan quản lý nhà nước về du lịch”. Chính vì thế, để chính xác và phù hợp với cách sử dụng thuật ngữ trong Luật Du lịch, thuật ngữ này nên thay bằng thuật ngữ “cơ quan quản lý nhà nước về du lịch”.
 
3. Các góp ý cụ thể:
 
3.1. Quy định về việc sử dụng hướng dẫn viên (khoản 2 Điều 19).
 
          Khoản 2 Điều 19 Dự thảo Nghị định quy định: “Khi sử dụng hướng dẫn viên phải có hợp đồng lao động bằng văn bản với hướng dẫn viên”. 
          Bản thân Luật Du lịch (Điều 50) chỉ quy định doanh nghiệp có quyền “Sử dụng hướng dẫn viên để hướng dẫn cho khách du lịch là người nước ngoài; chịu trách nhiệm về hoạt động của hướng dẫn viên trong thời gian hướng dẫn khách du lịch theo hợp đồng với doanh nghiệp”.
          Như vậy, thuật ngữ “hợp đồng” trong Luật Du lịch không nhất thiết phải là hợp đồng lao động bởi để sử dụng lao động của người khác, ngoài việc ký kết hợp đồng lao động còn nhiều hình thức hợp đồng khác, chẳng hạn hợp đồng dịch vụ, hợp đồng khoán việc.
          Chính vì vậy, quy định như Khoản 2 Điều 19 đã vô tình hạn chế quyền của doanh nghiệp du lịch trong việc huy động hướng dẫn viên tham gia các hoạt động cung cấp dịch vụ cho du khách. Tôi cho rằng, khoản 2 Điều 19 Dự thảo Nghị định nên sửa lại như sau: “Khi sử dụng hướng dẫn viên phải có hợp đồng bằng văn bản với hướng dẫn viên”
 
3.2. Việc liệt kê chi tiết các loại phương tiện chuyên vận chuyển khách du lịch (Điều 25)
 
          Theo quy định tại Điều 25 Dự thảo Nghị định,ph­¬ng tiÖn chuyªn vËn chuyÓn kh¸ch du lÞch gåm:
1. Phương tiện giao thông đường bộ:
a) Loại có động cơ: ô tô;
b) Loại không có động cơ: xe xích lô, xe đạp kéo, xe súc vật kéo;
2. Phương tiện giao thông đường thủy:
a) Loại có động cơ: tàu thuỷ, canô, thuyền gắn máy, xuồng máy;
b) Loại không có động cơ: các loại thuyền, xuồng, ghe;
3. Phương tiện giao thông đường sắt: tầu hoả, tàu điện;
4. Phương tiện giao thông đường không:
a) Loại có động cơ: máy bay, cáp treo;
b) Loại không có động cơ: tàu lượn, khinh khí cầu.
 
          Để ý rằng, Luật Du lịch không nêu rõ những loại phương tiện nào thì được coi là phương tiện chuyên vận chuyển khách du lịch mặc dù theo quy định của Luật Du lịch, các phương tiện chuyên vận chuyển này sẽ được quản lý theo chế độ riêng (có yêu cầu riêng về kỹ thuật, độ an toàn, được cấp biển kiểm soát riêng v.v.). Chính vì thế, việc liệt kê cụ thể các loại phương tiện là cần thiết. Tuy nhiên, khi liệt kê mà không để phương án mở, thì rất có thể bỏ sót nhất là khi các loại phương tiện giao thông được sáng tạo và đổi mới khá nhanh. Ngay bản thân bản liệt kê như quy định tại Điều 25 cũng có thể khiến người ta băn khoăn tại sao một số phương tiện vận chuyển khách đơn giản như xe mô tô hoặc một số loại xe có động cơ khác nhưng không phải là ô tô lại không thể chở thành phương tiện chuyên vận chuyển khách du lịch.
          Chính vì thế, tôi cho rằng, nên bổ sung xe mô tô và các phương tiện vận chuyển khác miễn là đảm bảo sự an toàn trong quá trình vận chuyển khách du lịch và các tiêu chuẩn khác là đều có thể trở thành phương tiện chuyên vận chuyển khách du lịch.
Trên đây là một số ý kiến góp ý vào Dự thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Du lịch. Xin gửi Ban Soạn thảo nghiên cứu, cân nhắc và tiếp thu.