|
I. Dẫn đề
Sự tồn tại và phát triển của hội là một trong những nhân tố thúc đẩy xã hội đi lên theo hướng có lợi cho một nền dân chủ, đặc biệt, trong điều kiện ở nước ta đang xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân.
Chế định dân chủ XHCN ở nước ta được phôi thai từ khi Đảng Cộng sản Việt Nam được thành lập, nhưng chỉ được hiện hữu và thừa nhận bằng bản Hiến pháp Việt Nam dân chủ đầu tiên ở Đông Nam Á, Hiến pháp 1946 với tuyên ngôn: "Nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hoà. Tất cả quyền binh trong nước là của toàn dân Việt Nam , không phân biệt nòi giống, gái trai, giầu nghèo, giai cấp, tôn giáo” (Điều thứ nhất). Từ chế định dân chủ này đẫn đến "tất cả công dân Việt Nam đều bình đẳng trước pháp luật, đều được tham gia chính quyền…theo tài năng và đức hạnh của mình" (Điều thứ bảy) và "Công dân Việt Nam có quyền tự do tổ chức và hội họp" (Điều thứ mười). Tương tự, Điều 25 Hiến pháp 1959; Điều 67 Hiến pháp 1980; Điều 69 Hiến pháp 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) cũng nhấn mạnh đến quyền và nghĩa vụ của công dân, trong đó có quyền tự do lập hội. Sự phát triển dân chủ về việc bảo vệ quyền con người, không chỉ thể hiện ở các đạo luật gốc (Hiến pháp) mà còn được thể hiện bằng các văn bản có giá trị pháp lý cao của Nhà nước ta như: Sắc lệnh số 102/SL004 năm 1957 của Chủ tịch Hồ Chí Minh qui định về quyền lập hội; Nghị định số 88/ 2003 /NĐ-CP ngày 30/7/2003 của Chính phủ về tổ chức, hoạt động và quản lý hội. Có thể nói, chế định dân chủ này không chỉ khẳng định quyền tự do của công dân nói chung, quyền tự do lập hội nói riêng mà còn khẳng định nghĩa vụ, trách nhiệmcủa các cơ quan trong bộ máy nhà nước đối với việc bảo đảm quyền tự do của công dân trong việc thành lập hội theo qui định của pháp luật.
II. Về quản lý nhà nước đối với hội
2.1. Nội dung quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước đối với hội là sự tác động có hướng, có mục đích của Nhà nước đối với hoạt động của hội nói chung và với từng hội (cụ thể) và với hội viên nói riêng, làm cho hội và hội viên hoạt động đúng hướng vì lợi ích chung của các hội, góp phần thực hiện đúng chính sách của Đảng Cộng sản, pháp luật của Nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử.
Nội dung quản lý nhà nước ở nước ta đối với hội hiện nay bao gồm:
2.1.1. Xây dựng chính sách, pháp luật đối với hội (hay nói cách khác tạo ra hành lang pháp lý cho hội hoạt động) cụ thể là:
- Tạo ra cơ chế hoạt động hữu hiệu, từ qui định quyền đến các điều kiện hoạt động (đăng ký thành lập, hợp nhất, sát nhập, giải thể; định hướng khuôn khổ điều lệ…) đến phân định các loại hội (nghề nghiệp; pháp nhân, không pháp nhân, tổ chức chính trị - xã hội…) đến tính chất tự nguyện và phạm vi hoạt động của hội (trung ương - địa phương; sự tương thích của các hội trong từng ngành, lĩnh vực)…;
- Tính chỉ tuân theo pháp luật của hội. Điều này nhấn mạnh đến sự độc lập tương đối của hội đối với cơ quan nhà nước (với tư cách là chủ thể tích cực, cùng với các cơ quan nhà nước tạo thành lực đẩy cùng hướng cho sự phát triển xã hội). Với cách hiểu này, hội có thể đảm nhận các công việc trước đây (thời kỳ bao cấp) nhà nước vẫn làm, nay trong điều kiện mới, cơ chế mới, hội có thể làm được và thậm chí làm tốt hơn (trong một số dịch vụ công);
- Bảo đảm tính tự quản, tự chịu trách nhiệm của hội trước pháp luật, trước cơ quan quản lý nhà nước về hội;
- Qui định rõ cơ chế tài chính đối với hội (bao gồm tài chính nhà nước đối với một số hội; tính tự quản tài chính của hội; thanh, quyết toán tài chính…)
2.1.2. Tuyên truyền, phổ biến pháp luật về hội để công dân và hội viên thấy rõ ý nghĩa, vai trò của hội trong xã hội mới, tự nguyện tham gia hội nhằm đáp ứng yêu cầu chính đáng về hoạt động nghề nghiệp và chất lượng sống của nhân dân trong điều kiện mới theo định hướng ích nước, lợi nhà;
2.1.3. Đào tạo, hướng dẫn nghiệp vụ đối với những người tham gia quản lý hội và các hội viên nhằm tạo điều kiện cho các hội tham gia vào các quá trình quản lý nhà nước. Đây là việc làm của bất kỳ cơ quan nhà nước nào (kể cả các nước có chế độ chính trị-xã hội khác nhau). Bởi lẽ, khi nói đến hội, người ta muốn nói đến một chủ thể vừa mang tính chất xã hội, nhưng lại rất chuyên môn. Một mặt, nếu người quản lý không có kiến thức về hội, khó có thể quản lý hội; mặt khác, người là thành viên của hội, ngoài hiểu biết pháp luật, còn có nghiệp vụ, chuyên môn trong lĩnh vực mình hoạt động (công nghiệp, nông nghiệp, môi trường, luật học…).
2.1.4. Thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm về hội.
Muốn hội hoạt động có hiệu quả, các cơ quan có trách nhiệm phải tăng cường kiểm tra sự tuân thủ đúng pháp luật của hội. Hiệu quả quản lý nhà nước đối với hội không phải là can thiệp trực tiếp vào hoạt động của hội mà là thanh tra, kiểm tra các hoạt động tuân thủ pháp luật trong tất cả các lĩnh vực của hội. Mặt khác, giải quyết các tranh chấp khi lợi ích của hội, hội viên bị vi phạm và xem xét, kiến nghị hoặc xử lý theo thẩm quyền các vi phạm pháp luật mà hội hoặc hội viên vi phạm.
Thời gian qua, nhiều hội hoạt động tốt, nhưng cũng có nơi, có lúc nhiều hội còn chưa thực sự là cầu nối giữa xã hội với Nhà nước, chưa trở thành chỗ dựa cho chính quyền, chưa thật sự đoàn kết trong hội, liên hiệp hội, thậm chí còn vi phạm pháp luật. Do đó, công tác thanh tra, kiểm tra càng trở nên cần thiết và ngày càng trở thành công cụ thiết yếu trong công tác quản lý của nhà nước ta.
2.2. Về cơ quan quản lý nhà nước
Về lý thuyết, có đối tượng quản lý thì phải có chủ thể quản lý. Hội ra đời theo qui định của pháp luật và bằng sự công nhận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trong quan hệ với từng lĩnh vực và các hội viên - mỗi một hội lại là một chủ thể mà khách thể hướng tới là các hoạt động của hội. Nhưng hội cũng là khách thể hướng tới của cơ quan quản lý nhà nước. Trong quan hệ giữa chủ thể và khách thể quản lý thì hội là khách thể (đối tượng) quản lý của chủ thể (nhà nước).
Khái niệm nhà nước ở đây chính là bộ máy đặc biệt của quyền lực chính trị, bao gồm các phân hệ thực hiện 3 chức năng: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Như vậy, trong mối quan hệ với xã hội nói chung và với hội nói riêng, cả 3 phân hệ trên đều có chức năng quản lý. Chỉ có khác là, chức năng hành pháp thuộc về Chính phủ và lý thuyết nhà nước pháp quyền khẳng định rằng, Chính phủ là cơ quan quản lý chính, chủ yếu đối với các lĩnh vực của đời sống xã hội. Điều đó cũng không ngạc nhiên khi Hiến pháp và Luật về tổ chức bộ máy của các nước và ở nước ta qui định, việc quản lý xã hội là thuộc về bộ máy hành pháp - Chính phủ. Chức năng về lập pháp, tư pháp cũng tác động không nhỏ đến quản lý như xây dựng luật để điều chỉnh hoạt động của hội; xét xử và các vi phạm pháp luật mà hội vi phạm…Nhưng nhìn chung, sự tác động định hướng chỉ đạo, điều hành (quản lý nhà nước) các hoạt động của xã hội nói chung và đối với hội nói riêng chủ yếu là do Chính phủ và hệ thống các cơ quan hành chính.
Ở nước ta, từ trước đến nay, chức năng quản lý các hội đều do Chính phủ thực hiện (từ Hiến pháp 1946 đến nay). Điều này cũng phù hợp với tiến trình xây dựng, phát triển một xã hội có sự quản lý thống nhất từ phía nhà nước.
Toàn bộ các nội dung trình bày ở phần 2.1 trên đây đều do Chính phủ thực hiện. Tuy nhiên, Chính phủ ở một nghĩa là một tập thể hoạt động trên cơ sở thống nhất ý chí thì quản lý nhà nước đối với hội thuộc về tập thể Chính phủ. Ở nghĩa khác, bao gồm các bộ quản lý ngành, lĩnh vực thì bộ (được Chính phủ giao trách nhiệm) phải chịu trách nhiệm pháp lý về quản lý về hội khi được Chính phủ giao. Trong Luật tổ chức Chính phủ 2001 của Việt Nam, hai loại thẩm quyền ( tập thể và trách nhiệm uỷ quyền) này được qui định rất rõ tại các chương II, III và IV. Tương ứng với 2 loại thẩm quyền này là 2 loại trách nhiệm tương ứng (trách nhiệm của tập thể Chính phủ và trách nhiệm của cơ quan quản lý là bộ, ngành giúp Chính phủ quản lý hội)
Ở đây cũng cần phân biệt rõ trách nhiệm chính và trách nhiệm được uỷ quyền. Theo chúng tôi, trách nhiệm chính là tập thể Chính phủ, trách nhiệm được uỷ quyền là các bộ, ngành. Các bộ, ngành ngoài trách nhiệm quản lý ngành, lĩnh vực, còn giúp Chính phủ kiểm tra, hoặc ban hành văn bản qui phạm theo thẩm quyền để qui định các nội dung hoạt động của ngành, lĩnh vực mà bất cứ hội nào hoạt động trong ngành, lĩnh vực đó cũng phải tuân theo.
Cũng cần phân biệt các bộ, ngành quản lý theo 2 loại: loại có thẩm quyền tạo ra địa vị pháp lý của hội (đăng ký thành lập, hợp nhất, sáp nhập, chia tách, giải thể hội; công nhận điều lệ hội); loại ban hành các qui định pháp lý mang tính quản lý ngành, lĩnh vực (công nghiệp, giao thông, thuỷ sản, văn học nghệ thuật…) mà bất cứ hội nào cũng phải tuân thủ khi hoạt động ở lĩnh vực đó. Từ cách hiểu trên, chỉ có một chủ thể quản lý theo cách thức: đăng ký thành lập, hợp nhất, sáp nhập, chia, tách, giải thể hội. Không có chủ thể quản lý theo hướng cứ hoạt động ở ngành, lĩnh vực nào thì bộ, ngành ở lĩnh vực đó quản lý (theo kiểu bộ chủ quản).
Chúng ta đều biết, hội là tổ chức xã hội hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện và tự quản (chỉ tuân theo pháp luật) do đó, cần đề cao tính tự quản của hội. Sự tự quản ở đây còn bao hàm ý nghĩa, hội có thể làm được một số dịch vụ công mà nhà nước uỷ quyền (điều này cũng phù hợp với lý thuyết quản lý mới trong giai đoạn chuyển đổi trên thế giới và ở nước ta hiện nay, đó là cần thiết phải chuyển dần các dịch vụ mà nhà nước có thể chuyển giao cho các hội. Nhà nước chỉ làm những dịch vụ hành chính công hoặc các dịch vụ mà các hội, tổ chức xã hội không có khả năng thực hiện).
Kinh nghiệm ở một số nước trên thế giới, hội hoạt động theo pháp luật (tuỳ từng nước có chế độ chính trị khác nhau), nhưng tựu chung đều theo nguyên tắc: hội hoạt động theo pháp luật (pháp luật tiến bộ thì các hội hoạt động có hiệu quả và ngược lại, hội sẽ không phát huy được vai trò tích cực khi luật pháp kém phát triển). Từ đăng ký đến giải thể, hội phải tuân thủ pháp luật, còn hoạt động, hội chỉ tuân theo pháp luật ở các ngành, lĩnh vực. Việc hội vi phạm pháp luật cũng được các cơ quan có trách nhiệm xử lý theo qui định của pháp luật (có thể là Toà án hoặc một cơ quan của Chính phủ).
Theo chúng tôi, ở nước ta, cũng cần nghiên cứu kỹ lý thuyết về quản lý nhà nước về hội để đưa ra những qui định phù hợp với sự phát triển chung của đất nước trong giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế nhằm một mặt, duy trì trật tự xã hội; mặt khác phát huy tính tích cực, sáng tạo của các hội trong quá trình chuyển đổi từ kinh tế tập trung, quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng XHCN.
2.3. Một số kiến nghị về quản lý nhà nước đối với hội
2.3.1. Cần nâng cao nhận thức của xã hội nói chung và của cơ quan quản lý nhà nước về vị trí, vai trò của hội trong điều kiện mới nhằm phát huy tính tích cực, sáng tạo của các hội. Tránh quan niệm hội là "sân sau" hoặc "ăn theo" các cơ quan quản lý nhà nước, mà ngược lại, sự hình thành của các hội chính là động lực cho sự phát triển xã hội, phát triển nền dân chủ mới ở Việt Nam.
2.3.2. Tạo khung pháp lý bình đẳng giữa các hội ở các lĩnh vực khác nhau, tránh các qui định hội A hơn hội B về địa vị pháp lý (hội có thể khác nhau về qui mô hoạt động, về số lượng thành viên, nhưng không có sự khác nhau về trách nhiệm trước pháp luật). Hội nào cũng là những tổ chức tự nguyện, cũng có mục đích, tôn chỉ, góp phần làm lợi cho hội viên, cho xã hội; hội nào có vi phạm đều phải bị xử lý bình đẳng trước pháp luật.
2.3.3. Bỏ Bộ chủ quản đối với hội. Hội chỉ hoạt động tuân theo pháp luật của Bộ, ngành có thẩm quyền quản lý lĩnh vực theo qui định của pháp luật. Từ đây, cũng cần rà soát lại các qui định của các bộ, ngành có những qui định gây khó khăn cho hoạt động của hội để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tính chất của hội hoạt động trong ngành, lĩnh vực đó.
Về lâu dài, cũng cần qui định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan được Chính phủ giao chịu trách nhiệm chính quản lý hội (Bộ Nội vụ) để việc quản lý hội tập trung, thống nhất vào một đầu mối, tránh phân tán, rườm rà như hiện nay.
Đồng thời, tăng cường phân cấp mạnh mẽ theo chủ trương cải cách hành chính để phân định rõ thẩm quyền quản lý các hội ở trung ương và các hội ở địa phương (hoặc liên địa phương).
2.3.4. Nâng cao trình độ đối với cán bộ, công chức làm công tác quản lý nhà nước về hội và cán bộ đang điều hành các hội hiện nay (các hội có tư cách pháp nhân và không có tư cách pháp nhân). Từ trước đến nay, cán bộ, công chức làm công tác quản lý hội ở các bộ, ngành ít được đào tạo, bồi dưỡng về lý thuyết quản lý hội, do đó, nhận thức về hội cũng có hạn chế, tư tưởng "xin - cho" vẫn còn tồn tại trong quan hệ giữa cơ quan quản lý với hội. Đối với người làm công tác trong các hội cũng có suy nghĩ tương tự, làm cho vị thế của hội không được củng cố trong thực tiễn hoạt động. Ở các nước phát triển, vấn đề này được đặt ra như một yêu cầu tiên quyết cho công tác quản lý hội và hoạt động của hội. Xem hội là thực thể hiện hữu, các quốc gia đều tập trung làm cho các hội và các hội viên mạnh lên theo hướng tăng cường chất lượng cán bộ quản lý và làm công tác hội để các hội ngày càng trở thành những chủ thể gánh vác một phần trách nhiệm của Nhà nước trong xã hội dân sự.
2.3.5. Xây dựng một đạo luật về quyền lập hội của công dân thật sự tiến bộ. Đạo luật này có nhiều nội dung, trong đó quan trọng là qui định rõ quyền và nghĩa vụ của các hội và hội viên; trách nhiệm của Nhà nước trong việc quản lý các hoạt động của hội.
Cần lưu ý, bản thân các qui định của Luật hội cũng là các qui tắc quản lý nhà nước. Do đó, cân nhắc các khái niệm nội dung quản lý nhà nước và cơ quan quản lý nhà nước thật kỹ khi đưa vào Dự án luật. Theo chúng tôi, quản lý nhà nước về hội là rất cần thiết, nhưng việc quản lý phải tạo cơ hội cho các hội "ngẩng cao đầu" trong hoạt động của mình chứ không phải bị lệ thuộc vào các cơ quan nhà nước. Cũng từ đó, nên qui định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước đối với hội chứ không nhất thiết phải có chương, điều về cơ quan quản lý nhà nước đối với hội, như dự thảo hiện hành. Bởi lẽ, hội hoạt động đa dạng, phong phú, nếu qui định" các bộ quản lý nhà nước đối với hội theo sự phân công của Chính phủ" thì sẽ tạo ra một cơ chế "chủ quản" đối với hội, mà về lý thuyết và trên thực tế, hội chỉ hoạt động theo các qui định mang tính chuyên môn phù hợp với các quan hệ xã hội được các qui định của Bộ, ngành trong các lĩnh vực điều chỉnh.
Mặt khác, vì tính tự quản của hội, không nên có bàn tay"vô hình của nhà nước" cho hay không cho, cấp hay không cấp loại phép hoạt động theo cơ chế "xin - cho" của các bộ có liên quan như hiện nay. Cần khẳng định, bất cứ hội nào hoạt động trong lĩnh vực nào phải tuân thủ pháp luật theo lĩnh vực đó (nếu sai phạm sẽ bị áp dụng chế tài theo qui định của pháp luật).
Từ cách suy nghĩ trên, chúng tôi đề nghị, cần có một nội dung quản lý nhà nước thật sự khoa học, tiến bộ trong Dự án luật để "đáp ứng nhu cầu chính đáng về nghề nghiệp và đời sống của nhân dân hoạt động theo hướng ích nước, lợi nhà, tương thân, tương ái…" và nhằm " mở rộng và đa dạng hoá các hình thức tập hợp nhân dân tham gia các đoàn thể nhân dân, các tổ chức xã hội, các hội nghề nghiệp, văn hoá, hữu nghị, từ thiện…" như các văn kiện đại hội Đảng VI, VII,VIII, IX và X đã đề ra.
TS Phạm Tuấn Khải*
* Phó Trưởng Ban Xây dựng pháp luật, Văn phòng Chính phủ. Nhan đề do Ban Biên tập đặt.
|
Website xây dựng pháp luật của VCCI
