1. Giới thiệu

Phát triển hội (hay các tổ chức phi lợi nhuận) là nhu cầu tất yếu của người dân của bất kỳ quốc gia nào, và nó trở thành một xu thế tất yếu của quá trình toàn cầu hoá. Việc chúng ta chủ động phát triển hội và nâng cao vị trí vai trò của hội hay ngược lại hạn chế nó còn tuỳ thuộc rất nhiều hệ thống luật pháp và hành lang pháp lý chúng ta xây dựng.

Hơn nữa, trong xu thế hội nhập, cơ sở luật pháp của Việt Nam nói chung, luật về hội nói riêng không thể không tiếp thu các kinh nghiệm quốc tế mà đa số các quốc gia khác và Liên hợp quốc đã có sự đồng thuận.

Hiện nay, Bộ Nội vụ  đang chủ trì xây dựng luật về hội, với dự thảo Luật về Hội lần thứ 10 đa số các ý kiến cho rằng vẫn chưa thể hiện được nhu cầu và ý nguyện phát triển hội: như vai trò quản lý của nhà nước còn nặng về cơ chế xin - cho bao cấp, hạn chế nhiều quyền của hội, tạo điều kiện cho sự can thiệp của bộ chủ quản vào các hoạt động của hội làm mất đi tính chủ động sáng tạo của hội, tạo ra sân chơi bất bình đằng giữa các hội, v.v. [1]

Bài viết này không đi sâu vào phân tích bản dự thảo luật về hội, mà chỉ điểm lại khái niệm, vai trò của hội trên thế giới, và trên cơ sở đó tổng hợp một số yêu cầu và  nguyên tắc cơ bản xây dựng luật về hội trên thế giới có thể áp dụng cho Việt Nam

2. Khái niệm và vai trò của hội

Khái niệm

Theo nghiên cứu của Viện nghiên cứu chính sách của trường Đại học Johns Hopkins ở khoảng 40 quốc gia trên thế giới,  bao gồm cả các nước phát triển và các nước đang phát triển trong thời ký 1995-1998, cho thấy, các tổ chức hội và xã hội dân sự chiếm vị trí quan trọng cả về kinh tế, chính trị xã hội và thể chế trên thế giới.

Theo quan điểm của tổ chức này, ngoài các định nghĩa về mặt luật pháp của các quốc gia khác nhau về hội, có 2  cách nhìn nhận về các tổ chức hội cần xem xét:

Một là, dựa vào nguồn tài chính của các tổ chức này.  Nguồn tài chính của các tổ chức hội chủ yếu là đóng góp cá nhân không phải do các giao dịch từ thị trường hay từ ngân sách nhà nước.  Theo khái niệm này, các đặc điểm của các tổ chức hội như tính tự nguyện và tính phí lợi nhuận không được nhấn mạnh.

Hai là, theo chức năng tổ chức, hội có các đặc trưng như sau:

§     Có cấu trúc và tổ chức hoạt động thường xuyên cho dù có được đăng ký chính thức hay không. Nghĩa là hội bao gồm cả các tổ chức phi chính thức, nằm ngoài khu vực nhà nước và thị trường.

§     Có thể nhận tiền từ nhà nước, nhưng  không phải là một bộ phận của nhà nước.

§     Không vì mục tiêu lợi nhuận: hội có thể làm ra lợi nhuận nhưng không để phân phối cho cá nhân như chủ sở hữu, giám đốc.

§     Tự quản nghĩa là hội có quyền tự xây dựng cơ chế hoạt động, tự chấm dứt hoạt động và kiểm soát các vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của hội.

§     Tự nguyện: tham gia làm thành viên của hội là hoàn toàn tự nguyện không theo đòi hỏi của pháp luật hoặc cưỡng chế bởi bất cứ ai.

Theo cách nhìn nhận này, hội sẽ không bao hàm các đảng phái chính trị.

Vai trò của hội

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy hội trên thế giới có vị trí quan trọng về mặt kinh tế, xã hội và chính trị:

§     Về mặt kinh tế: do qui mô nhỏ, ít lệ thuộc vào hệ thống hành chính, tính tự nguyện cao, am hiểu được nhu cầu dân chúng, có thể cung cấp các dịch vụ chi phí thấp và chất lượng cao hơn khu vực nhà nước đặc biệt trong các lĩnh vực mà nhà nước và thị trường không muốn làm hoặc làm không hiệu quả.  Do vậy, ở nhiều nước, nhà nước hỗ trợ tích cực cho hội hoạt động. Như ở Singapore, chính phủ còn hỗ trợ các hội   tuyển dụng nhân viên, tài trợ 50% vốn. Ở Srilanka mở quĩ tín thác cho các hội lấy vốn từ nhà nước và tư nhân để hoạt động cho các dự án nhỏ trong xoá đói giảm nghèo.

§     Hỗ trợ cho nền kinh tế thị trường hoạt động hiệu quả. Kinh tế thị trường thực chất là dựa trên cơ sở sản xuất và trao đổi hàng hoá tự nguyện và bình đẳng, nó chỉ phát triển được trên cơ sở một xã hội ổn định, lòng tin của dân chúng với pháp luật và với nhau được duy trì. Các giá trị này được các tổ chức hội duy trì. Theo giáo sư Robert Putnam, đây là nguồn vốn xã hội tạo ra sự hợp tác hữu hiệu, đảm bảo thị trường hoạt động hiệu quả hơn. [2]

§     Về mặt chính trị: hội có thể góp phần nói lên tiếng nói của các tầng lớp nhân dân, thông qua đó tạo ra cơ chế kiểm tra và hỗ trợ cho nhà nước và tư vấn, phản biện giúp chính sách của nhà nước hiệu quả hơn. Như vậy hội là cần thiết cho dân chủ.

§     Ổn định xã hội và tôn trọng luật pháp: trong bất cứ xã hội nào đều có sự đa dạng và  khác biệt, thậm chí là xung đột về quan điểm và lợi ích. Phát triển các hội là cách thức và kênh thông tin bộc lộ sự khác biệt này một cách hoà bình, giải quyết các xung đột trên một sân chơi bình đẳng, giải toả được các căng thẳng xã hội, trên cơ sở tôn trọng luật pháp. [3]

§     Cùng với quá trình toàn cầu hoá, vai trò của các tổ chức hội ngày một gia tăng. Đặc biệt, do sự phát triển công nghệ thông tin đẩy nhanh tốc độ giao lưu về văn hoá, kinh tế, chính trị xã hội. Các tổ chức hội đa quốc gia được hình thành nhằm giải quyết các vấn đề có tính chất đa quốc gia và liên vùng như vấn đề môi trường, xoá đói giảm nghèo, y tế và chăm sóc sức khoẻ, chống các bệnh cúm gia cầm, v.v.

Trên thực tế, vài trò của hội và các tổ chức phi lợi nhuận được thể hiện như sau:

§     Hàng năm khu vực này chi tiêu một khoản ngân sách lớn là 1,3 nghìn tỷ USD, chiếm 5,1%  tổng sản phẩm quốc nội trên thế giới. Là một khu vực kinh tế đứng thứ 7 trên thế giới, hơn cả Ý, Brazil, Nga, Tây Ban Nha, và Canada, sau Pháp và Anh.

§     Là nơi thu hút lực lượng lao động lớn. Trong gần 40 nước nghiên cứu, khu vực này sử dụng khoảng 39.5 triệu lao động và có khoảng 190 triệu người là tình nguyện viên làm việc cho các tổ chức này. Tốc độ tăng trưởng lao động trong khu vực này gấp 3 lần trong lĩnh vực kinh tế.

§     Khu vực này vận hành trên nhiều lĩnh vực khác nhau bao gồm giáo dục, y tế,  môi trường, nhà ở, nhân đạo, tôn giáo, các hoạt động hỗ trợ doanh nghiệp. Ở các nước Tây  Âu, khu vực dịch vụ chăm sóc sức khoẻ chiếm trên 70% các hoạt động của hội.

§     Ở các nước phát triển khu vực này phát triển mạnh hơn rất nhiều các nước kém phát triển. Tỷ trọng lực lượng lao động trong khu vực này gấp 3 lần của các nước kém phát triển (7,2% so với 1.9%). Thông thường nước càng phát triển hoạt động hội càng mạnh.

§     Đặc biệt là nhà nước rất quan tâm đến khu vực này. Ở các nước phát triển, trong lĩnh vực tài chính nhà nước trợ giúp khoảng trên 60% kinh phí cho các tổ chức hội và NGOs. [4]

Với một vị trí và vai trò quan trọng như vậy, cho nên khi xây dựng Luật về Hội cần phải phát huy hết tiềm năng thế mạnh của hội trong các lĩnh vực khác nhau.

3. Yêu cầu và nguyên tắc xây dựng luật về hội theo kinh nghiệm quốc tế

Theo luật pháp quốc tế

Việt Nam đang trong tiến trình hội nhập quốc tế, cho nên hệ thống luật pháp nói chung và luật về hội nói riêng cần thể hiện được tính hội nhập và tôn trọng các cam kết với Liên hợp quốc và các tổ chức quốc tế. Cụ thể Việt Nam đã tham gia ký kết các văn bản cần phải tuân thủ như: Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị năm 1966 được 135 nước thông qua đã chỉ rõ trong điều 21  và 22 là đảm bảo quyền tự do hội họp một cách hoà bình và quyền tự do lập hội. Theo công ước này các quốc gia cần điều chỉnh hệ thống luật pháp để bảo vệ và thừa nhận qui định trong công ước, chỉ hạn chế nếu nhằm mục đích an ninh quốc gia, an toàn công cộng, đạo đức và sức khoẻ nhân dân, hoặc các quyền hay tự do trong lĩnh vực khác. Hầu hết các châu lục như châu Âu, châu Phi và châu Mỹ đã có các hiến chương nhân quyền ủng hộ quyền tự do thành lập hội. Tuy nhiên, châu Á, chưa có hiến chương này. Hiến pháp hầu hết tất cả  các nước đều có quy định quyền tự do lập hội. [5] Điều 69 của Hiến pháp nước Việt Nam năm 1992 cũng qui định rõ quyền tự do lập hội.

Đảm bảo lợi ích của người hưởng lợi dịch vụ từ hội :

Xuất phát từ tính chất tự nguyện và phi lợi nhuận các dịch vụ từ hội có thể hiệu quả, và cần thiết cho xã hội. Tuy nhiên, muốn đảm bảo chất lượng dịch vụ từ hội, Luật về Hội cũng cần đảm bảo lợi ích của người tiêu dùng dịch vụ này thông qua các qui định bắt buộc duy trì tính ưu việt của hội như:

§     Làm rõ các mục tiêu không vì lợi nhuận của hội, để tránh tình trạng lợi dụng hội để trốn thuế và làm mất niềm tin với khách hàng và nhà nước;

§     Qui định liên quan đến vận động tài trợ: nếu sử dụng các nguồn viện trợ sai mục đích, không chỉ làm mất niềm tin đối với hội, mà chắc chắn dịch vụ cung cấp đó không đảm bảo lợi ích cho khách hàng, và mất uy tín với nhà tài trợ. Vì vậy, luật về hội cần có các qui đinh rõ ràng để chống lại sự lợi dụng quá trình huy động và sử dụng các quĩ như vậy.

§     Cơ chế quản lý hội minh bạch, dân chủ, và rõ ràng đảm bảo độ tin cậy từ phía khách hàng

Đảm bảo lợi ích của các tổ chức hội cung cấp dịch vụ :

Tuy nhiên, luật về hội cũng cần tạo điều kiện tốt cho các hội hoạt động, thông qua đó khách hàng mới nhận được dịch vụ tốt và chi phí thấp nhất. Việc ra đời và vận hành hội cần ít tốn kém để đảm bảo khuyến khích việc thành lập hội: nâng cao quyền thành lập hội, vùng hoạt động, miễn giảm thuế, giảm thiểu thủ tục cấp phép. Salamon và Toepler (2000) đã báo cáo kết quả nghiên cứu 13 quốc gia trên thế giới về mối quan hệ giữa hệ thống luật pháp liên quan đến hội cho thấy đa số các nước khi luật pháp tạo điều kiện cho hội hoạt động thì hội rất phát triển, như Hà Lan, Úc, Mỹ, Israel.  Các nước có khu vực hội kém phát triển tương đối như Nhật, Brazil. [6]

Các yêu cầu cơ bản luật về hội và  việc áp dụng cho Việt Nam

Tháng 7 năm 2004, hơn 100 các nhà nghiên cứu và đại diện các tổ chức hội và phi chính phủ, chính phủ họp tại Kenya (các nước như Hà Lan, Ba Lan, Nga, Tanania, Uganda, Anh, Ấn Độ, Mêhicô), sau quá trình nghiên cứu và đi đến thống nhất về các yếu tố tạo nên một môi trường luật pháp thuận lợi cho hoạt động của hội bao gồm: [7]

1.Việc xây dựng luật về hội là trách nhiệm của cả nhà nước và các tổ chức hội. Do đó việc  tiếp thu và lắng nghe ý kiến là điều tiên quyết để xây dựng luật về hội.

2.Một xã hội dân sự mạnh cần có các tổ chức hội tốt với một cơ sở nhà nước pháp quyền và tôn trọng dân chủ.

3.Một hệ thống luật tốt cần có sự cân bằng giữa  quyền lợi và trách nhiệm của hội. Nếu luật hạn chế các hoạt động của hội sẽ hạn chế quá mức quyền tự do của hội, mất đi tính chủ động sáng tạo của hội. Ngược lại, nếu không có cơ chế kiểm soát trách nhiệm sẽ làm mất niềm tin của công chúng.

4.Hội không nhất thiết là các tổ chức chính thức mà bao gồm cả phi chính thức, miễn là vì lợi ích công cộng, không rơi vào vùng cấm hoạt động.

5.Việc đăng ký thành lập hội là quyền cơ bản của con người thuộc về các cá nhân không phải là đặc quyền của nhà nước. Vì vậy thủ tục đăng ký cần gọn nhẹ và dễ dàng. Có thể do một cơ quan độc lập như toà án, hoặc phòng thương mại và công nghiệp, hoặc cơ quan chuyên biệt không phụ thuộc vào một chính sách cụ thể dễ thay đổi. Thủ tục càng đơn giản và giảm thiểu chi phí càng tốt.

6.Quyền tham gia tư vấn phản biện và vận động chính sách. Điều này thể hiện quyền hội họp và tự do ngôn luận. Thường một chính sách và một đạo luật ra đời có liên quan đến nhiều lĩnh vực, không thể nào phân định được cái nào là thuộc lĩnh vực nào. Ví dụ chính sách tái định cư có thể liên quan đến lĩnh vực kinh tế, xã hội, môi trường, kỹ thuật, văn hoá, v.v. cần có sự kết hợp đa ngành. Tuy nhiên, nhà nước cũng hạn chế và nghiêm cấm các hành vi bạo lực trong quá trình này. [8]

7.Cơ chế báo cáo đơn giản, gọn nhẹ nhưng hiệu quả, trách nhiệm và công khai.

8.Ưu đãi về thuế:  do sự đóng góp của hội vào quá trình dân chủ và lợi ích công cộng, các hội được miễn giảm thuế, kể cả đối với các nguồn thu từ các hoạt động thương mại dùng cho mục đích phi lợi nhuận. Và các tổ chức kinh doanh và các cá nhân đóng góp nhân đạo cho hội cũng được miễn và giảm thuế. Ngay cả các nước ở Đông Nam Á, Trung Quốc và Đông Âu cũng đều có cơ chế miễn và giảm thuế cho các hoạt động phi lơị nhuận.

Trên thực tế, bản dự thảo Luật về Hội lần thứ 10 của Bộ Nội vụ vẫn chưa thể hiện được tính hội nhập quốc tế, cụ thể như sau:

§     Không thấy điều nào quy định quyền vận động chính sách, mà chỉ tư vấn phản biện và giám định xã hội trong phạm vi hoạt động mà nhà nước cho phép (Điều 31).

§     Việc đăng ký thành lập hội mất nhiều thời gian và phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan quản lý nhà nước. Phải mất ít nhất 210 ngày (khoảng 7 tháng) để hoàn tất thủ tục (Điều 14). Nên chuyển hoạt động đăng ký thành lập cho cơ quan toà án đảm bảo tính độc lập và giảm bớt khả năng vi phạm quyền lập hội. Ngay đến luật về Hội của một số nước Nam tư cũ việc đăng ký không quá 15 ngày.

§     Các tổ chức và cá nhân nước ngoài không có đầy đủ quyền như công dân Việt Nam khi muốn tham gia lập hội (Điều 18-22)

§     Loại bỏ các tổ chức như Phụ nữ, công đoàn, đoàn thanh niên, hội cựu chiến binh, tôn giáo, không thuộc phạm vi điều chỉnh của luật này là tạo ra sân chơi bất bình đẳng giữa các hội (Điều 3).

§     Chưa thừa nhận hoạt động của các hội phi chính thức (Điều 2)

§     Việc quy định chung chung các bộ chuyên ngành sẽ tạo điều kiện cho nhà nước xây dựng các văn bản dưới luật can thiệp vào hoạt động của hội, như cơ chế bộ chủ quản. Ít nhất có 3 cơ quan quản lý hội: Bộ Nội vụ, Bộ chuyên ngành, và Uỷ ban nhân dân tỉnh, tạo ra cơ chế hành chính phức tạp và lãng phí thời gian (Điều 8).

§     Chưa qui định rõ các ưu đãi tài chính và thuế đối với hội (Điều 45).

§     Vùng cấm hoạt động của hội quá chung chung như vi phạm thuần phong mỹ tục, truyền thống, lịch sử văn hoá dân tộc (Điều 9) tạo điều kiện cho các can thiệp của nhà nước và hạn chế quyền tự do hoạt động của hội.

4. Kết luận

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy luật về hội là thực hiện quyền tự do hội họp và ngôn luận của người dân, phát huy tính chủ động sáng tạo và sự đóng góp của hội và các tổ chức phi lợi nhuận, chứ không phải là để xiết chặt vai trò quản lý của nhà nước. Nhà nước là cơ quan tạo ra hành lang pháp lý để thực thi quyền đó, và bảo vệ lợi ích của người được hưởng dịch vụ từ hội, và thông qua đó phát huy được vai trò kinh tế, chính trị, xã hội của hội.

Tài liệu tham khảo:

-         CCS (Center for Civil Society,  Institute for Policy Studies, the Johns Hopkins University ) (2004), “Toward an Enabling Legal Environment for Civil Society”,  Statement of the Sixteenth Annual Johns Hopkins International Fellows in Philanthropy Conference, Nairobi , Keynya.

-         Ngân hàng thế giới (1997), Sổ tay kinh nghiệm về pháp luật liên quan đến các tổ chức phi chính phủ, Hà Nội: World Bank.

-         Putnam, R. (1993), Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy ,  Princeton : Princeton University Press.

-         Salamon, L. and Stefan Toepler (2000), The  Influence of the Legal  Environment on the Development of the Nonprofit Sector,  Baltimore : the Johns Hopkins Center for Civil Society Studies.

-         Salamon, L.M et al. (2003), Global Civil Society an Overview, Baltimore : Center for Civil Society,  Institute for Policy Studies, the Johns Hopkins University .

-         Sidel, M. and Thaveeporn Vasavakul (2005), Law on Association, Hanoi : VUSTA and UNDP.

-         Simon, K.W and Leon E.Irish (2002), “Qui định về tổ chức phi chính phủ ở Đông Nam Á - Nghiên cứu so sánh”, Hà Nội.

TS Nguyễn Mạnh Cường^*

* Phó Trưởng Ban Hợp tác quốc tế Liên hiệp hội Việt Nam .

[1] Xem báo cáo của các tác giả khác và của  Sidel, M. and Thaveeporn Vasavakul, 2005

[2] Putnam, 1993.

[3] Ngân hàng thế giới, 1997, trang 13-15.

[4] Salamon và các học giả khác, 2003.

[5] Ngân  hàng thế giới, 1997.

[6] Salamon and Toepler, 2000.

[7] CCS, 2004.

[8] Vận động chính sách khác với vận động chính trị ở chỗ là vận động để thay đổi chính sách, chứ không phải là bầu cử. Ngay cả nước Mỹ cũng nghiêm cấm hành vi vận động chính trị trong luật về thuế liên quan đến các tổ chức phi lợi nhuận.