VCCI_Góp ý Dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Kính gửi: Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp

Trả lời công văn số 5614/BTP-VĐCXDPL của Quý Cơ quan về việc xin ý kiến đối với dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) nhất trí với các định hướng sửa đổi, bổ sung tập trung vào ba nhóm vấn đề lớn: (1) sửa đổi, bổ sung các quy định của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP để đẩy nhanh tiến độ ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) nhằm kịp thời giải quyết khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn nhưng vẫn bảo đảm chất lượng; (2) sửa đổi, bổ sung một số quy định để khắc phục bất hợp lý của 02 Nghị định; và (3) sửa đổi, bổ sung các quy định còn thiếu trong 02 nghị định.

Để tiếp tục hoàn thiện Dự thảo, VCCI có một số ý kiến như sau:

I. Về các vấn đề sửa đổi, bổ sung được nêu trong dự thảo tờ trình:

1. Về giải thích từ ngữ (Điều 2) và xác định VBQPPL (Điều 3)

Về việc bổ sung một khoản 8 vào Điều 2 quy định giải thích “biện pháp có tính chất đặc thù” nhằm giúp bộ, ngành, địa phương hiểu và áp dụng thống nhất quy định của Luật Ban hành VBQPPL.

Theo quy định tại khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015 thì Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: “Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương”. Tuy nhiên, cả Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định 34/2016/NĐ-CP không có quy định nào để làm rõ biện pháp có tính chất đặc thù là gì, điều kiện để ban hành các biện pháp có tính chất đặc thù, thực tế nhiều địa phương có các quan điểm khác nhau khi tham mưu cho HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương, do đó việc bổ sung quy định giải thích là cần thiết.

Dự thảo Nghị định bổ sung khoản 8 vào Điều 2 (Giải thích từ ngữ):

“8. Biện pháp có tính chất đặc thù là biện pháp riêng biệt để giải quyết những vấn đề phát sinh từ thực tiễn của địa phương, chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội và khả năng cân đối ngân sách nhằm phát huy tiềm năng, lợi thế hoặc hạn chế, khắc phục những bất lợi của địa phương đó nhưng không được trái Hiến pháp và các điều ước quốc tế mà Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.”.

Đề nghị cơ quan soạn thảo xem xét điều chỉnh thành “biện pháp để giải quyết những vấn đề riêng biệt của địa phương…”, và làm rõ:

(1) thế nào là biện pháp đặc thù;

(2) thế nào là phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.

Khoản 8 nói trên định nghĩa các biện pháp này là biện pháp riêng biệt, chưa được quy định trong VBQPPL hiện hành, và chỉ cần không được trái Hiến pháp và các điều ước quốc tế mà Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên là chưa thật sự chính xác. Biện pháp có tính chất đặc thù ở đây được hiểu là biện pháp không giống với quy định chung của pháp luật, cũng không giống với thông lệ (trường hợp này là không giống với các địa phương khác). Tuy nhiên, các biện pháp này không được trái với các quy định của pháp luật, tức là vẫn phải dựa trên những quy định có tính nguyên tắc của pháp luật. Do đó, ngoài việc không được trái Hiến pháp và các điều ước quốc tế mà Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, thì còn không được trái với chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước.

Khoản 8 nói trên cũng chưa giải thích rõ nội hàm, ý nghĩa của cụm từ “phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương”, đây thực sự cũng là vấn đề chưa rõ ràng của khoản 4 Điều 27 Luật Ban hành VB QPPL, cần phải giải thích.

Tuy nhiên, đề nghị Quý cơ quan cân nhắc kỹ lưỡng, vì việc giải thích từ ngữ đối với quy định tại khoản 4 Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL thuộc về thẩm quyền giải thích pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Bên cạnh đó, vấn đề này cũng cần được hướng dẫn thêm về phạm vi quyền của HĐND cấp tỉnh: chỉ được quyền quy định biện pháp có tính chất đặc thù khi có các văn bản của trung ương phân cấp, giao trách nhiệm cho HĐND, vì:

• Điểm a, khoản 2, Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc: “Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia”. Do vậy, khi có văn bản của trung ương phân cấp, giao quyền cho HĐND cấp tỉnh, HĐND sẽ quy định biện pháp có tính chất đặc thù của địa phương thì mới bảo đảm được nguyên tắc phân định thẩm quyền nêu trên;
• Khi quy định về biện pháp đặc thù thì cần kèm theo quy định về trình tự, thủ tục để thực hiện biện pháp đặc thù đó. Tuy nhiên, khoản 4, Điều 14 Luật Ban hành VBQPPL 2015 nghiêm cấm HĐND cấp tỉnh quy định thủ tục hành chính trong VBQPPL, trừ trường hợp được giao trong luật. Như vậy, khi văn bản luật chưa giao cho HĐND cấp tỉnh quy định về thủ tục hành chính nào đó thì HĐND cấp tỉnh không thể ban hành được quy định về biện pháp có tính chất đặc thù khi biện pháp này cần có biểu mẫu, trình tự, thủ tục để thực hiện;
• Khi xây dựng nghị quyết theo khoản 4, Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL 2015 thì phải lập đề nghị xây dựng nghị quyết. Theo Khoản 3 Điều 39, Khoản 3 Điều 115 Luật Ban hành VBQPPL 2015 thì đề nghị xây dựng nghị quyết phải được thẩm định về: “Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật và tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”. Do đó, khi chưa có chủ trương, chính sách, văn bản của trung ương phân cấp, giao quyền cho HĐND cấp tỉnh thì HĐND không có căn cứ để quy định về biện pháp có tính chất đặc thù theo Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015.

Về bổ sung 01 điểm vào khoản 3 Điều 3 để quy định “Nghị quyết về đặt tên đường, tên phố, tên công trình công cộng” không phải là VBQPPL: việc bổ sung này là cần thiết, nhằm tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc xác định VBQPPL.

2. Về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định

Về bãi bỏ Điều 4 về các trường hợp lập đề nghị xây dựng VBQPPL:

Theo lập luận trong dự thảo Tờ trình, việc bãi bỏ Điều 4 là để không trái với quy định tại khoản 1 Điều 84 Luật Ban hành VBQPPL. Tuy nhiên, không phải toàn bộ Điều 4 của Nghị định 34/2016/NĐ-CP mà chỉ có khoản 3 của Điều này là trái với khoản 1 Điều 84 Luật Ban hành VBQPPL. Mặt khác, khoản 2 và 4 Điều 4 Nghị định 34/2016/NĐ-CP vẫn cần thiết được giữ lại để làm rõ hơn các loại nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải thực hiện thủ tục lập đề nghị xây dựng VBQPPL. Do đó, đề cân nhắc nghị giữ lại Điều 4 của Nghị định 34/2016/NĐ-CP, chỉ sửa khoản 3 của Điều này để bảo đảm phù hợp với khoản 1 Điều 84 Luật Ban hành VBQPPL.

3. Về đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL (Điều 6)

Quy định trong Dự thảo thực chất là ghép quy định tại khoản 1 (tác động về kinh tế) và khoản 2 (tác động về xã hội) của Điều 6 Nghị định 34/2016/NĐ-CP hiện hành thành 01 khoản mới (tác động về kinh tế – xã hội). Đồng thời rà soát, lược bớt một số nội dung không khả thi khi đánh giá tác động về kinh tế, xã hội. Những sửa đổi này ngoài chỉnh lý về kỹ thuật, thì việc lược bỏ bớt một số nội dung cần đánh giá tác động cũng có tác dụng giảm thủ tục, thời gian, chi phí cho quy trình xây dựng VBQPPL.

4. Về lấy ý kiến đề nghị xây dựng VBQPPL (Điều 10)

Cơ quan soạn thảo đề xuất sửa đổi, bổ sung một số nội dung để bảo đảm việc lấy ý kiến thực chất hơn, giúp đẩy nhanh tiến độ xây dựng, ban hành VBQPPL, bằng việc lược bớt những thủ tục, địa chỉ không cần thiết trong việc lấy ý đối với dự án, dự thảo VBQPPL, bảo đảm rút ngắn thời gian, thủ tục cũng như chi phí không cần thiết. Tuy nhiên, chúng tôi đề nghị tiếp tục làm rõ thêm các khía cạnh sau:

• Mỗi loại chủ thể lấy ý kiến phải có những phương pháp và nội dung lấy ý kiến khác nhau, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, nhận thức của các chủ thể này. Cụ thể là phương thức, nội dung lấy ý kiến phản biện xã hội của Mặt trận tổ quốc phải khác với phương thức, nội dung lấy ý kiến người dân, khác với lấy ý kiến của doanh nghiệp, khác với lấy ý kiến của các cơ quan nhà nước…
• Nội dung lấy ý kiến cần cụ thể, rõ ràng theo hướng: cần nêu và hỏi ý kiến về các vấn đề mới, vấn đề quan trọng, phức tạp, vấn đề có nhiều ý kiến khác nhau. Không lấy ý kiến chung chung, mù mờ bằng cách gửi toàn bộ hồ sơ mà không có những gợi ý, hướng dẫn, gây khó khăn cho chủ thể được lấy ý kiến.

Về việc bỏ quy định phải lấy ý kiến VCCI đối với hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh

Đề nghị Quý Cơ quan xem xét việc sửa đổi này ở các điểm sau:

• Chưa phù hợp với quy định tại Điều 6 Luật Ban hành VBQPPL “1. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận và các cơ quan, tổ chức khác, cá nhân có quyền và được tạo điều kiện tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.”
• Việc không yêu cầu phải gửi hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh đến VCCI cũng không làm quy trình được đẩy nhanh tiến độ xây dựng, ban hành VBQPPL bởi vì, việc lấy ý kiến VCCI có thời hạn nhất định. Thời hạn này đã nằm trong giai đoạn triển khai lấy ý kiến đối tượng chịu tác động. Mặt khác, Dự thảo đã bổ sung quy định hết thời hạn lấy ý kiến mà cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến không có văn bản trả lời thì cơ quan lập đề nghị tổng hợp và trình cơ quan có thẩm quyền – với quy định này thì quy trình xây dựng VBQPPL sẽ được tiến hành nhanh hơn;
• Đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, trong một số trường hợp liên quan trực tiếp đến sự phát triển kinh tế, môi trường đầu tư kinh doanh cấp tỉnh. Đây là các chính sách quan trọng mà doanh nghiệp kinh doanh ở địa phương quan tâm. Việc lấy ý kiến VCCI và VCCI lấy ý kiến doanh nghiệp có thể cung cấp thông tin để cho doanh nghiệp nhận biết được các chính sách dự kiến ban hành và có cơ hội có ý kiến, đây cũng là một hình thức công khai minh bạch, truyền thông chính sách đến các doanh nghiệp.

Đề nghị, cân nhắc giữ nguyên như quy định hiện hành về việc gửi hồ sơ đề nghị xây dựng Nghị quyết của HĐND tới VCCI.

5. Về thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL (Điều 13, 14)

Dự thảo đang thu hẹp thành phần các cơ quan bắt buộc phải tham gia hội đồng tư vấn thẩm định để bảo đảm phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 39 và khoản 1 Điều 115 của Luật Ban hành VBQPPL. Theo đó, đối với hội đồng tư vấn thẩm định đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ, dự thảo không quy định Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội và Văn phòng Chính phủ là thành phần bắt buộc của Hội đồng; đối với hội đồng tư vấn thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh dự thảo không quy định Sở Lao động – Thương binh và Xã hội và Văn phòng Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh là thành phần bắt buộc của Hội đồng.

Khi cơ quan Tư pháp thẩm định, tức là đề nghị xây dựng VBQPPL chuẩn bị được trình Chính phủ hoặc UBND cấp tỉnh xem xét, cho ý kiến, khi đó rất cần sự có mặt của đại diện Văn phòng Chính phủ, Văn phòng UBND để theo dõi, nắm bắt tình hình, chuẩn bị tham mưu cho Chính phủ, UBND. Mặt khác, việc có thành phần của Văn phòng UBND, Văn phòng UBND trong Hội đồng thẩm định cũng không trái với quy định của khoản 1 Điều 39 và khoản 1 Điều 115 Luật Ban hành VBQPPL. Do đó, việc lược bỏ thành phần Văn phòng Chính phủ, Văn phòng UBND tỉnh là không hợp lý, đề nghị Quý Cơ quan cân nhắc giữ nguyên hai cơ quan này như quy định hiện hành.

6. Về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo (Điều 25)

Về việc lấy ý kiến Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam: Dự thảo đang quy định rõ hơn phạm vi dự án, dự thảo VBQPPL phải gửi đến Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam để lấy ý kiến (chỉ đối với các dự án, dự thảo liên quan đến quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân). Đề nghị Quý Cơ quan cân nhắc đề xuất này, vì không hợp lý và cũng không phù hợp với Điều 6 Luật Ban hành VBQPPL, như đã trích dẫn ở trên: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam… có quyền và được tạo điều kiện tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.”, đặc biệt là vai trò phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã được ghi nhận trong các văn kiện của Đảng (tuy nhiên, Luật Ban hành VBQPPL được sửa đổi năm 2020 cũng chưa luật hóa đầy đủ vai trò phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam). Thêm vào đó, việc xác định như thế nào là “liên quan đến quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân” cũng không rõ ràng.

Về trách nhiệm phản hồi của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo VBQPPL:

Điều 25 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định trách nhiệm Gửi hồ sơ dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật… Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; hồ sơ dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp đến Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến.

Điều 1 Nghị định 154/2020 quy định:

4. Bổ sung khoản 3a vào sau khoản 3 Điều 25 như sau:

“3a. Trả lời bằng văn bản đối với ý kiến phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong trường hợp Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.”.

Như vậy, cơ quan chủ trì soạn thảo chỉ gửi văn bản trả lời đối với ý kiến của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mà không phải gửi tới VCCI.

Điều 55 của Luật Ban hành VBQPPL 2015 quy định rõ nhiệm vụ của cơ quan soạn thảo:

3. Tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về dự án, dự thảo và đăng tải dự án, dự thảo trên cổng thông tin điện tử quy định tại điểm a khoản 1 Điều 36 của Luật này và của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo; tổng hợp và nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu và dự thảo văn bản đã được chỉnh lý trên cổng thông tin điện tử quy định tại điểm a khoản 1 Điều 36 của Luật này và của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo.

Do đó, đề nghị Quý cơ quan xem xét bổ sung quy định phải công khai ý kiến phản hồi, tiếp thu, nếu không công khai và không xác định rõ các nhóm vấn đề theo từng nhóm đối tượng lấy ý kiến thì coi như chưa đủ hồ sơ để thẩm định.

7. Về việc xử lý thông tư liên tịch của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành trước ngày 01/7/2016 (Điều khoản chuyển tiếp)

Khoản 1 Điều 172 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “Thông tư liên tịch giữa các bộ, cơ quan ngang bộ được ban hành trước ngày Luật này có hiệu lực thì tiếp tục có hiệu lực cho đến khi có văn bản bãi bỏ hoặc bị thay thế bằng văn bản quy phạm pháp luật khác”. Theo dự thảo Tờ trình, trong quá trình thực hiện, một số bộ, cơ quan ngang bộ lúng túng trong việc xử lý các thông tư liên tịch, do vậy, để tháo gỡ khó khăn, vướng mắc cho các bộ, cơ quan ngang bộ, Dự thảo Nghị định bổ sung khoản 3 vào Điều 188 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP để hướng dẫn cụ thể về hình thức văn bản và cách thức xử lý trong trường hợp cần phải bãi bỏ hoặc thay thế các thông tư liên tịch này như sau:

“3. Việc bãi bỏ hoặc thay thế thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành trước ngày 01/7/2016 được thực hiện như sau:

1. a) Trường hợp cần bãi bỏ thông tư liên tịch thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã chủ trì soạn thảo thông tư liên tịch trao đổi, thống nhất bằng văn bản với các bộ, cơ quan ngang bộ cùng ký thông tư liên tịch về việc ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ bãi bỏ Thông tư liên tịch đó.
2. b) Trường hợp cần thay thế thông tư liên tịch mà xác định được nội dung thông tư liên tịch thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước của một hoặc một số bộ, cơ quan ngang bộ thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo thông tư liên tịch trao đổi, thống nhất bằng văn bản với các bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền ban hành thông tư liên tịch đó về việc ban hành thông tư để quy định nội dung quản lý nhà nước của bộ mình.
3. c) Trường hợp nội dung thông tư liên tịch có liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, cơ quan ngang bộ liên tịch ban hành thông tư mà không thể quy định trong một thông tư mà phải xây dựng thành các thông tư riêng thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã chủ trì soạn thảo thông tư liên tịch trao đổi, thống nhất bằng văn bản với các bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền ban hành thông tư liên tịch đó về việc báo cáo Chính phủ xem xét, ban hành nghị định.”.

Việc bổ sung khoản 3 Điều 188 nói trên là cần thiết, tuy nhiên, đề nghị Quý Cơ quan xem xét lại tình huống cũng như giải pháp của điểm c khoản 3 trên đây. Tình huống của điểm c về cơ bản là giống với tình huống của điểm b, nhưng giải pháp thì không khả thi. Xử lý thông tư thuộc thẩm quyền của Bộ, cơ quan ngang bộ nhưng nêu đẩy lên xử lý ở cấp Chính phủ (ban hành nghị định) thì vừa sai thẩm quyền, vừa không phù hợp với xu hướng phân cấp, phân quyền hiện nay.

Do đó, đề nghị Quý Cơ quan cân nhắc bỏ điểm c, rà soát bổ sung đầy đủ tình huống vào điểm b (nếu cần thiết), và giải pháp là ban hành các thông tư riêng rẽ của các bộ để xử lý.

II. Về một số vấn đề vướng mắc khác cần xem xét

1. Về báo cáo rà soát các VBQPPL có liên quan

Luật Ban hành VBQPPL 2020 bổ sung quy định về hồ sơ thẩm định, thẩm tra yêu cầu có báo cáo về rà soát các VBQPPL có liên quan, cụ thể: Điều 58, 59, 62, 64 (hồ sơ trình, hồ sơ thẩm định, hồ sơ thẩm tra dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết), Điều 92, 93 (hồ sơ gửi thẩm định, hồ sơ dự thảo nghị định trình Chính phủ).

Nghị định 154/2020/NĐ-CP đã bổ sung một số nội dung liên quan đến rà soát tại khoản 30 Điều 1 (Sửa đổi, bổ sung một số điểm, khoản của Điều 139 Nghị định 34/2016/NĐ-CP) và khoản 31 (Sửa đổi, bổ sung Điều 141. Nguồn văn bản rà soát, hệ thống hóa), tuy nhiên, đề nghị trong Dự thảo cần có biện pháp hướng dẫn cụ thể hơn những quy định nói trên về các nội dung, yêu cầu, tiêu chí rà soát.

2. Về kiểm tra, xử lý VBQPPL

Nghị định 154/2020/NĐ-CP sửa đổi bổ sung khoản 2 Điều 103 của Nghị định 34/2016/NĐ-CP như sau:

1. b) Sửa đổi, bổ sung điểm a khoản 2 như sau:

“a) Văn bản trái pháp luật gồm văn bản ban hành không đúng thẩm quyền; văn bản có nội dung trái với Hiến pháp, trái với văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn; văn bản quy định thời điểm có hiệu lực trái với quy định tại khoản 1 Điều 151 của Luật; văn bản vi phạm quy định của pháp luật về đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra dự thảo; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành trong trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo trình tự, thủ tục rút gọn nhưng không thực hiện theo quy định tại khoản 3 Điều 147 của Luật;”.

Đề nghị làm rõ hơn quy định về lấy ý kiến, vì hai nhóm đối tượng bắt buộc phải lấy ý kiến là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp và cơ quan tổ chức có liên quan”, nếu có lấy ý kiến một nhóm này mà bỏ qua nhóm kia cũng là vi phạm trình tự, thủ tục, đặc biệt là không lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp.

Nghị định 34/2016/NĐ-CP (điểm a khoản 2 Điều 103) có quy định về “vi phạm nghiêm trọng”, dường như những văn bản được xử lý ở trên là có vi phạm nghiêm trọng nhưng cũng cần đưa vào giải thích đó là những vi phạm nghiêm trọng.

Về văn bản được kiểm tra, xử lý (khoản 1 Điều 103:

1. Văn bản được kiểm tra gồm:
2. a) Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ;
3. b) Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
4. c) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân;
5. d) Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành.

Hiện nay chưa có chế định kiểm tra nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, trong khi trên thực tế, có văn bản loại này có dấu hiệu trái pháp luật, không thống nhất, đã gây khó khăn, vướng mắc, bất cập trong việc triển khai thực hiện, có thể tạo ra cơ chế xin-cho phiền hà, sách nhiễu doanh nghiệp, tổ chức, người dân… Ví dụ như có những mâu thuẫn chồng chéo trong văn bản của cùng cơ quan ban hành nhưng ở các lĩnh vực khác nhau, văn bản không phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn… Đây lại là những VBQPPL làm cơ sở để các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương ban hành VBQPPL điều chỉnh quan hệ trong phạm vi ngành, lĩnh vực, địa phương mình, nếu những văn bản này không được kiểm tra, phát hiện kịp thời có thể dẫn đến việc trái pháp luật, mâu thuẫn trong hệ thống VBQPPL do các cơ quan từ cấp bộ đến cấp xã ban hành.

Do đó, cần nghiên cứu bổ sung cơ chế kiểm tra một số văn bản dưới luật như nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Về việc xem xét tính khả thi của văn bản thuộc đối tượng kiểm tra: trên thực tế có nhiều văn bản được dư luận, báo chí phản ảnh, thậm chí có bức xúc cho rằng văn bản trái pháp luật, tuy nhiên, khi qua kiểm tra thì thấy văn bản không trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền, nhưng lại chưa đảm bảo tính hợp lý, khả thi, dẫn đến khó khăn, phức tạp, quy định không đi vào cuộc sống, gây ra những phản ứng tiêu cực cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thậm chí có những quy định gây phản cảm, giảm lòng tin của người dân vào trình độ, năng lực của cán bộ, công chức nhà nước, có những văn bản phải thu hồi, dừng hiệu lực thi hành, từ đó làm giảm lòng tin vào hệ thống pháp luật.

Do đó, cần xem xét, trong trường hợp cần thiết, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản cần có ý kiến đối với nội dung không hợp lý, khả thi trong văn bản để nói rõ là văn bản tuy phù hợp về nội dung, thẩm quyền (tức là không trái pháp luật theo quy định), tuy nhiên, cơ quan ban hành cần xem xét lại tính khả thi và hợp lý của văn bản để quy định thực sự đi vào thực tiễn, tránh những khó khăn vướng mắc và phản ứng tiêu cực khi thực thi.

3. Về rà soát, hệ thống hóa văn bản (chương IX Nghị định 134/2016/NĐ-CP)

Hiện nay, một số cơ quan có hoạt động soạn thảo, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL nhưng chưa được quy định trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa như: Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước. Do đó, việc thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản chưa bảo đảm tính tổng thể của cả hệ thống VBQPPL. Do đó, cần xem xét bổ sung trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa của Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, Chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch nước thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản do Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước chủ trì soạn thảo.

4. Về vấn đề công bố VBQPPL hết hiệu lực (khoản 14 Điều 1 Dự thảo sửa đổi, bổ sung khoản 3, 4 Điều 38 Nghị định 34/2016/NĐ-CP)

Khoản 4 Điều 154 Luật Ban hành VBQPPL quy định “Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”.

Dự thảo sửa khoản 4 Điều 38 Nghị định 34/2016/NĐ-CP hướng dẫn quy định trên theo hướng:

• Lập, công bố theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan có thẩm quyền công bố danh mục các văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực đồng thời với văn bản được quy định chi tiết theo quy định tại khoản 2 Điều này trước ngày văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực;
• Ban hành theo thẩm quyền hoặc đề xuất cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản để thay thế văn bản quy định chi tiết hết hiệu lực toàn bộ quy định tại điểm b và c khoản 2 Điều này.

Trên thực tế, hầu hết VBQPPL có căn cứ vào một VBQPPL khác để quy định. Khi VBQPPL làm căn cứ hết hiệu lực, thì VBQPPL đó có hết hiệu lực không? Cơ quan thẩm quyền thường ban hành một VBQPPL để công bố hết hiệu lực một số VBQPPL vì lý do các văn bản căn cứ đã hết hiệu lực. Như vậy thì thời điểm xác định VBQPPL hết hiệu lực là lúc nào: thời điểm VBQPPL mà văn bản đó căn cứ hết hiệu lực hay là thời điểm VBQPPL công bố văn bản đó hết hiệu lực?

Việc thiếu rõ ràng trong xác định hiệu lực của VBQPPL trên dẫn tới tình trạng doanh nghiệp rất khó để xác định hiệu lực của một VBQPPL khi các văn bản mà VBQPPL đó căn cứ đã hết hiệu lực.

Ví dụ: Doanh nghiệp gặp khó khi xác định hiệu lực của Thông tư 04/2007/TT-BTM Doanh nghiệp gặp khó khi xác định hiệu lực của Thông tư số 04/2007/TT-BTM hướng dẫn hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, gia công, thanh lý hàng nhập khẩu và tiêu thụ sản phẩm của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI) quy định tại Nghị định số 108/2006/NĐ-CP. Thông tư số 04/2007/TT-BTM hướng dẫn quy định của Nghị định số 108/2006/NĐ-CP và Nghị định số 12/2006/NĐ-CP. Nghị định số 108/2006/NĐ-CP hết hiệu lực vào ngày 27/12/2015. Nghị định số 12/2006/NĐ-CP hết hiệu lực vào ngày 20/02/2014. Về lý thuyết, Thông tư số 04/2007/TT-BTM sẽ hết hiệu lực tại thời điểm Nghị định số 108 hết hiệu lực ngày 17/12/2015, nhưng thực tế lại không phải vậy. Ngày 19/12/2016, website của Cục Hải quan Tỉnh Đồng Nai, cơ quan nhà nước xác định Thông tư số 04/2007/TT-BTM vẫn còn hiệu lực và hướng dẫn áp dụng thay thế căn cứ áp dụng từ Nghị định số 108/2006/NĐ-CP sang Nghị định số 118/2015/NĐ-CP, Nghị định số 12/2006/NĐ-CP sang Nghị định số 187/2013/NĐ-CP[1]. Ngày 04/10/2017, tại tại Hội thảo phổ biến Luật Quản lý ngoại thương năm 2017 và những định hướng, nội dung cơ bản của một số văn bản hướng dẫn do Bộ Công Thương tổ chức tại Tp. Hồ Chí Minh, đại diện Cục Hải quan Tp. Hồ Chí Minh cũng đã nêu ra vấn đề “không rõ hiện nay Thông tư số 04/2007/TT-BTM còn hiệu lực hay không?”[2]. Câu hỏi này chưa có câu trả lời từ cơ quan ban hành. Theo phản ánh của doanh nghiệp, cho đến cuối năm 2021, Thông tư số 04/2007/TT-BTM vẫn đang được áp dụng. Các thông tin trên để thấy rằng, cả doanh nghiệp lẫn cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương đều không rõ về hiệu lực của Thông tư số 04/2007/NĐ-CP. Điều này tạo ra rất nhiều rủi ro cho doanh nghiệp lẫn cơ quan quản lý. Bởi vì, quy định tại Thông tư số 04/2007/TT-BTM và Luật Quản lý ngoại thương 2017 đang không thống nhất về quy định xuất nhập khẩu tại chỗ. Hơn nữa, các văn bản mà Thông tư số 04/2007/TT-BTM căn cứ, hướng dẫn đều đã hết hiệu lực từ rất lâu rồi.

Hiện nay, cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL tuyên bố hết hiệu lực của một số VBQPPL, trong đó lý do được giải trình là do các văn bản mà VBQPPL đó căn cứ đã hết hiệu lực.

Quy định tại Dự thảo cũng như Nghị định 34/2016/NĐ-CP là chưa rõ để xác định về tình trạng hiệu lực của VBQPPL khi văn bản mà văn bản đó căn cứ hết hiệu lực: có tiếp tục có hiệu lực cho đến khi có văn bản khác công bố hết hiệu lực hay là hết hiệu lực ngay khi văn bản đó căn cứ hết hiệu lực. Đề nghị xem xét quy định rõ vấn đề này để đảm bảo thuận lợi khi áp dụng.

5. Ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản

Áp dụng hình thức xử lý văn bản ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản theo Nghị định 34/2016/NĐ-CP: Ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản trong một thời hạn nhất định được áp dụng trong trường hợp rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế – xã hội để giải quyết các vấn đề kinh tế – xã hội phát sinh. Tuy nhiên, việc đánh giá tình hình phát triển kinh tế – xã hội trên cơ sở “Kết quả điều tra, khảo sát; thông tin kinh tế – xã hội; số liệu và báo cáo thống kê; thông tin, số liệu thực tiễn, tài liệu khác liên quan đến văn bản được rà soát do cơ quan nhà nước có thẩm quyền công bố” đối với địa phương là tương đối phức tạp, khó thực hiện.

Thời hạn ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản: Khoản 2 Điều 153 Luật Ban hành VBQPPL quy định: “Thời điểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản phải được quy định rõ tại văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Tuy nhiên, trên thực tế quy định này đôi khi khó thực hiện. Bởi lẽ việc xác định rõ thời điểm tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản trong một số trường hợp không hề đơn giản. Thông thường, khi tình hình kinh tế – xã hội thay đổi thì có thể xác định được thời điểm cần ngưng hiệu lực của văn bản. Tuy nhiên, để biết rõ khi nào tình hình có thể được giải quyết thì chỉ mang tính dự kiến, do đó, để xác định cụ thể thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực là không khả thi. như đã phân tích ở trên, thời hạn ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản rất khó xác định thời điểm cụ thể, do đó đề nghị tiếp tục không bắt buộc phải quy định rõ trong văn bản ngưng hiệu lực. Ngay tại các VBQPPL của Trung ương khi bị ngưng hiệu lực cũng không thể xác định được thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực.

Ví dụ: Thông tư 01/2019/TT-BTNMT ngày 08/3/2019 quy định ngưng hiệu lực thi hành một số quy định của Thông tư số 08/2018/TT-BTNMT ngày 14 tháng 9 năm 2018 và Thông tư số 09/2018/TT-BTNMT ngày 14 tháng 9 năm 2018 ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường, tại Điều 2 Thông tư này có quy định: “Thông tư này có hiệu lực thi hành kể từ ngày ký cho đến thời điểm có hiệu lực thi hành của văn bản quy phạm pháp luật mới quy định về các nội dung quy định tại Điều 1 Thông tư này”. Vì vậy, đối với vấn đề này, đề nghị nên quy định theo hai hướng: trường hợp xác định được thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực thì phải quy định rõ trong văn bản ngưng hiệu lực; trường hợp chưa xác định được thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực thì không cần phải quy định trong văn bản ngưng hiệu lực mà có thể quy định tại một văn bản khác khi đã xác định được thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực.

Trên đây là một số ý kiến ban đầu đối với dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 34/2016/NĐ-CP và Nghị định 154/2020/NĐ-CP, rất mong Quý Cơ quan soạn thảo xem xét, hoàn thiện dự thảo.

Bên cạnh đó, chúng tôi đề nghị cần nghiên cứu, xem xét để sớm đưa vào chương trình sửa đổi toàn diện Luật ban hành VBQPPL để giải quyết các bất cập, vướng mắc mà thực tiễn xây dựng pháp luật đang đặt ra, đáp ứng yêu cầu của phát triển kinh tế – xã hội và xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.

Trân trọng cảm ơn.

[1] “Hạn hiệu lực của 04/2007/TT-BTM và thủ tục Thanh lý TSCD” – Website của Cục Hải quan Tỉnh Đồng Nai – https://www.dncustoms.gov.vn/tu-van/han-hieu-luc-cua-04-2007-tt-btm-va-thu-tuc-thanh-ly-tscd-42411.html

[2] “Luật Quản lý ngoại thương 2017: sẽ có nhiều vướng mắc về thủ tục hải quan” – https://cafebiz.vn/luat-quan-ly-ngoai-thuong-2017-se-co-nhieu-vuong-mac-ve-thu-tuc-hai-quan-20171004162148133.chn (truy cập vào 01/3/2022)