VCCI góp ý Dự thảo Pháp lệnh Quản lý thị trường

Kính gửi: Cục Quản lý thị trường – Bộ Công Thương

Trả
lời Công văn số 7614/BCT-QLTT của Bộ Công Thương về việc đề nghị góp ý Dự thảo
Pháp lệnh Quản lý thị trường (Dự thảo) và Công văn số 742/GM-BTP của Bộ Tư pháp
về việc mời tham dự cuộc họp thẩm định Dự thảo, Phòng Thương mại và Công nghiệp
Việt Nam, trên cơ sở góp ý của doanh nghiệp, hiệp hội, có một số ý kiến đối với
Dự thảo (phiên bản được sử dụng trong cuộc họp thẩm định ngày 16/9/2015) như
sau:

Đấu
tranh chống vi phạm pháp luật trong thương mại là hoạt động cần thiết, nhằm đảm
bảo sự trật tự, ổn định của thị trường, từ đó tạo ra môi trường kinh doanh lành
mạnh, có sức cạnh tranh. Các hoạt động kiểm soát của Nhà nước này sẽ tác động rất
lớn đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, vì vậy để vừa đảm bảo
quyền và lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp vừa đảm bảo các mục tiêu quản lý của
Nhà nước, các quy định tại Dự thảo cần đảm bảo ít nhất các nguyên tắc sau:

–
Phân định rõ ràng chức năng, quyền hạn của
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động kiểm tra, kiểm soát, thanh
tra doanh nghiệp, để tránh hiện tượng chồng chéo về thẩm quyền gây khó khăn cho
hoạt động của doanh nghiệp;

–
Hoạt động kiểm tra, kiểm soát, thanh tra
của các cơ quan nhà nước đối với hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp cần minh
bạch, rõ ràng để hạn chế tình trạng nhũng nhiễu, cửa quyền từ các cán bộ thực
thi, gây khó khăn cho hoạt động kinh doanh, sản xuất của doanh nghiệp;

–
Cần có cơ chế để bảo vệ các thông tin
thuộc về bí mật của doanh nghiệp khi cơ quan nhà nước thực hiện các biện pháp để
kiểm soát, kiểm tra, thanh tra.

Rà
soát Dự thảo còn một số quy định chưa bảo đảm được các yêu cầu trên, đề nghị
Ban soạn thảo cân nhắc, xem xét để hoàn thiện.

1.
Phân
định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước trong hoạt động kiểm tra, kiểm soát,
thanh tra chuyên ngành hoạt động của doanh nghiệp

Theo
quy định của pháp luật, thì tương ứng với mỗi lĩnh vực, các cơ quan quản lý
chuyên ngành sẽ có thẩm quyền, chức năng kiểm tra, giám sát, thanh tra doanh
nghiệp để đảm bảo các doanh nghiệp chấp hành đúng quy định pháp luật trong hoạt
động sản xuất, kinh doanh cũng như áp dụng các chế tài tương ứng nếu phát hiện
có vi phạm (ví dụ: theo quy định tại Luật An toàn thực phẩm thì các bộ quản lý
chuyên ngành như Bộ Y tế, Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông
thôn đều có chức năng, nhiệm vụ là thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật
về an toàn thực phẩm trong quá trình sản xuất, xuất khẩu, nhập khẩu, kinh doanh
thực phẩm thuộc lĩnh vực được phân công quản lý).

Với
quy định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của Quản lý thị trường là:

–
Kiểm tra, kiểm soát, thanh tra chuyên
ngành và đấu tranh phòng, chống các vi phạm pháp luật của các tổ chức, cá nhân
trong hoạt động kinh doanh hàng hóa, dịch vụ trên thị trường (Điều 6)

–
Kiểm tra, thanh tra chuyên ngành việc chấp
hành pháp luật của tổ chức, cá nhân trong hoạt động kinh doanh hàng hóa, dịch vụ
trên thị trường (Điều 11)

–
Theo dõi, kiểm tra, đối chiếu số liệu
tình trạng hoạt động của tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ trên địa
bàn sau khi được cấp phép kinh doanh và việc duy trì các điều kiện phải thực hiện
khi kinh doanh để có căn cứ tiến hành hoạt động kiểm tra, thanh tra chuyên
ngành khi cần thiết để ngăn chặn vi phạm hành chính (điểm b khoản 2 Điều 27)

Như
vậy sẽ có sự chồng lấn về thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ giữa Quản lý thị trường
với các cơ quan nhà nước khác. Các quy định tại Dự thảo lại chưa giải quyết được
tình trạng này, đặc biệt là:

–
Chưa phân định rõ về thẩm quyền của Quản
lý thị trường với các cơ quan quản lý chuyên ngành khác

–
Chưa quy định rõ, cụ thể về sự phối hợp
giữa các cơ quan nhà nước khi có cùng hoạt động. Mặc dù, Dự thảo có đưa ra
nguyên tắc tổ chức tổ chức và hoạt động của Quản lý thị trường là “Chủ trì, phối
hợp chặt chẽ với cơ quan chức năng của các ngành, các cấp và tổ chức có liên
quan khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao” (khoản 6 Điều 4)
nhưng nguyên tắc này lại thể hiện khá mờ nhạt và không được thể hiện một cách cụ
thể trong toàn bộ Dự thảo.

Việc
nhiều cơ quan quản lý có cùng chức năng kiểm tra kiểm soát, thanh tra việc chấp
hành quy định pháp luật của doanh nghiệp có thể dẫn tới hiện tượng một doanh
nghiệp phải “tiếp” rất nhiều đoàn kiểm tra của nhiều cơ quan quản lý nhà nước
khá nhau để kiểm tra cùng một vấn đề. Điều này ảnh hưởng không nhỏ tới hoạt động
sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp (dưới góc độ là bỏ chi phí, thời gian ra
để tiếp các đoàn thanh, kiểm tra; gánh chịu nhiều nguy cơ bị sách nhiễu, phải mất
các “chi phí không chính thức”; …).

Kiểm
tra, kiểm soát để đảm bảo việc chấp hành pháp luật của các doanh nghiệp là cần
thiết, nhằm thiết lập môi trường kinh doanh lành mạnh, tuy nhiên, để hoạt động
quản lý này của Nhà nước thực sự phát huy được vai trò và bảo đảm quyền và lợi
ích hợp pháp của doanh nghiệp, Dự thảo cần phân định rõ thẩm quyền, chức
năng của Quản lý thị trường để tránh chồng chéo giữa các cơ quan quản lý khác,
và/hoặc quy định cụ thể cơ chế phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động kiểm
tra, thanh tra hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp theo hướng:

–
Quản lý thị trường chỉ kiểm tra, kiểm
soát việc chấp hành pháp luật của các doanh nghiệp khi có các hoạt động thương
mại (được hiểu là các hoạt động mua bán hàng hóa – khâu lưu thông trên thị trường),
không kiểm tra về các điều kiện kinh doanh của doanh nghiệp (việc kiểm soát việc
chấp hành các điều kiện kinh doanh đối với các ngành, nghề kinh doanh có điều
kiện thuộc về các cơ quan quản lý chuyên ngành). Điều này để tránh xáo trộn về
nhiệm vụ, chức năng quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước đã được xác định
trong các văn bản pháp luật chuyên ngành;

–
Về quy trình phối hợp giữa Quản lý thị
trường với các cơ quan quản lý nhà nước khác khi thanh, kiểm tra doanh nghiệp:
cần đưa ra nguyên tắc, “doanh nghiệp chỉ phải tiếp một đoàn thanh tra, kiểm tra
về một vấn đề”. Đồng thời, xây dựng cơ chế trao đổi thông tin giữa các cơ quan
quản lý nhà nước, để lập kế hoạch kiểm tra, thanh tra doanh nghiệp đảm bảo
nguyên tắc này.

2.
Hoạt
động kiểm tra, thanh tra chuyên ngành và xử lý vi phạm hành chính của Quản lý
thị trường (Chương III)

a.
Thời
hạn kiểm tra (Điều 16)

Điều
16 Dự thảo quy định khá cụ thể về thời hạn một cuộc kiểm tra: 5 ngày làm việc đối
với vụ việc kiểm tra bình thường, 10 ngày làm việc đối với vụ việc kiểm tra phức
tạp.

Thời
hạn trên sẽ không tính “thời gian tổ chức, cá nhân được kiểm tra hoặc người có
liên quan của tổ chức, cá nhân được kiểm tra trì hoãn hoặc trốn tránh việc kiểm
tra” (khoản 3 Điều 6), tuy nhiên Dự thảo lại không xác định rõ những “người có
liên quan của tổ chức, cá nhân được kiểm tra” là những người nào? Không quy định
cụ thể có thể dẫn tới việc xác định đối tượng này quá rộng và làm cho thời gian
kiểm tra bị kéo dài, gây khó khăn cho doanh nghiệp bị kiểm tra.

Vì
vậy, đề nghị Ban soạn thảo quy định cụ thể những người có liên quan của
tổ chức, cá nhân được kiểm tra.

b.
Xử
lý kết quả kiểm tra (Điều 21)

Khoản
3 Điều 21 Dự thảo quy định: “Trường hợp kết quả kiểm tra phát hiện có dấu hiệu
vi phạm pháp luật, chưa đủ căn cứ kết luận về vi phạm hành chính thì tiếp tục tổ
chức thẩm tra, xác minh, thu thập, bổ sung tài liệu, chứng cứ để xem xét kết luận
về vụ việc kiểm tra và lập biên bản vi phạm hành chính”. Quy định này là chưa
rõ ràng và hợp lý ở điểm:

–
Không rõ để “tổ chức thẩm tra, xác minh,
thu thập, bổ sung tài liệu, chứng cứ” cơ quan nhà nước có đến kiểm tra doanh
nghiệp nữa hay không? Và quy trình này đến thời điểm nào thì kết thúc? Việc thiếu
rõ ràng trong quy định này có thể khiến cho một cuộc kiểm tra sẽ kéo dài vô thời
hạn, gây khó khăn rất lớn cho doanh nghiệp;

–
Thời hạn kiểm tra, được suy đoán là thời
gian đủ để cơ quan nhà nước có thể xác định được các vi phạm và kết luận có xử
phạt vi phạm hành chính hay không? Hết thời hạn này, nếu cơ quan nhà nước không
xác định được doanh nghiệp có vi phạm để xử phạt hay không, thì có nghĩa là
doanh nghiệp không vi phạm pháp luật và hoạt động kiểm tra, thanh tra nên kết
thúc và ra kết luận về việc doanh nghiệp không vi phạm. Quy định trên của Dự thảo
sẽ khiến cho quy định về thời hạn kiểm tra quy định tại Điều 16 Dự thảo là ít ý
nghĩa, đồng thời đặt doanh nghiệp vào tình trạng luôn luôn bị kiểm tra, bị xử
phạt và không biết bao giờ thì thời hạn một cuộc kiểm tra kết thúc.

Từ
các phân tích trên, đề nghị Ban soạn thảo bỏ quy định tại khoản 3 Điều
21 Dự thảo.

3.
Hoạt
động kiểm soát của quản lý thị trường (Chương IV)

Theo
quy định tại Điều 29 Dự thảo thì Quản lý thị trường được “áp dụng các biện pháp
trinh sát để thu thập thông tin, tài liệu phục vụ cho hoạt động kiểm tra, thanh
tra chuyên ngành, xử lý vi phạm pháp luật” (khoản 1), “sử dụng các thiết bị ghi
âm, ghi hình và thiết bị khác để thu thập thông tin, tài liệu, lưu giữ và truyền
phát âm thanh, hình ảnh về hoạt động của tổ chức, cá nhân trong hoạt động kinh
doanh hàng hóa, dịch vụ trên thị trường” và “các thông tin này sẽ là căn cứ xác
định vi phạm pháp luật của tổ chức, cá nhân trong hoạt động kinh doanh hàng
hóa, dịch vụ trên thị trường” (khoản 2).

Quy
định trên không đưa ra giới hạn phạm vi của hoạt động trinh sát cũng như nguyên
tắc thực hiện của các cán bộ khi thực hiện các biện pháp nghiệp vụ này. Điều
này sẽ đưa đến sự quan ngại từ phía doanh nghiệp – những đối tượng bị thu thập
thông tin, ở góc độ, những thông tin thuộc về bí mật doanh nghiệp và /hoặc bí mật
cá nhân sẽ bị tiết lộ, hoặc được sử dụng với mục đích không hợp pháp, ảnh hưởng
rất lớn đến quyền và lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp.

Luật
xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cho phép sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật
nghiệp vụ trong việc phát hiện vi phạm hành chính, nhưng chỉ trong một số lĩnh
vực (trật tự, an toàn giao thông và bảo vệ môi trường) và có những ràng buộc nhất
định đối với việc sử dụng thiết bị này, nhất là nhấn mạnh đến việc “tôn trọng
quyền tự do, danh dự, nhân phẩm, bí mật đời tư của công dân, các quyền và lợi
ích hợp pháp khác của cá nhân và tổ chức”. Nghị định 165/2013/NĐ-CP của Chính
phủ có quy định việc quản lý, sử dụng và danh mục các phương tiện, thiết bị kỹ
thuật nghiệp vụ được sử dụng để phát hiện vi phạm hành chính, trong đó có giới
hạn các thiết bị được sử dụng và các hành vi bị nghiêm cấm khi sử dụng các thiết
bị, phương tiện này. Điều này cho thấy, Luật xử lý vi phạm hành chính đã rất thận
trọng khi quy định cho phép sử dụng phương tiện kỹ thuật nghiệp vụ để thu thập
thông tin của cá nhân, tổ chức làm căn cứ xử lý vi phạm hành chính và yếu tố về
đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được nhấn mạnh.

Vì
vậy, liên quan đến hoạt động thu thập thông tin làm căn cứ xử lý vi phạm bằng
việc sử dụng các thiết bị kĩ thuật, đề nghị Ban soạn thảo quy định một
cách cẩn trọng, trong đó ít nhất làm rõ các điểm sau:

–
Quy định nguyên tắc sử dụng các biện
pháp nghiệp vụ trinh sát để thu thập thông tin trong đó nhấn mạnh nguyên tắc
tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng bị thu thập thông tin;

–
Quy định các hành vi bị nghiêm cấm đối với
cán bộ thực hiện nghiệp vụ trinh sát, trong đó nhấn mạnh đến hành vi không được
sử dụng các thông tin thu thập cho mục đích khác xâm hại đến lợi ích hợp pháp của
đối tượng bị thu thập thông tin;

–
Giới hạn một số lĩnh vực được sử dụng
các thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ để thu thập thông tin.

Trên đây là một số ý kiến của Phòng Thương mại và Công
nghiệp Việt Nam đối với Dự thảo Pháp lệnh Quản lý thị trường. Rất mong quý Cơ quan soạn thảo cân nhắc để chỉnh sửa, hoàn thiện.

Ngoài ra gửi kèm theo một số góp ý cụ thể về Dự thảo mà một
số doanh nghiệp gửi cho Phòng Thương mại và Công nghiệp để Quý Cơ quan tham khảo.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý Cơ quan.