VCCI góp ý Dự thảo 4 Luật điều ước quốc tế sửa đổi

Kính gửi: Vụ Luật pháp và Điều ước quốc tế - Bộ Ngoại giao

Trả lời Công văn số 477/BNG-LPQT ngày 13/2/2015 của Quý Cơ quan về việc lấy ý kiến đối với Dự thảo 4 Luật Điều ước quốc tế sửa đổi (sau đây gọi là Dự thảo), trên cơ sở nghiên cứu của chuyên gia, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) có ý kiến như sau:

Về cơ bản VCCI đồng tình với các các đề xuất điều chỉnh như trong Dự thảo trừ một số vấn đề sau đây:

1.      Về phạm vi điều chỉnh của Luật (Điều 1 Dự thảo)

Dự thảo hiện nêu 02 phương án về phạm vi điều chỉnh, theo đó phương án 2 giữ nguyên như Luật hiện hành, phương án 1 loại trừ “điều ước quốc tế về viện trợ phát triển chính thức hoặc vay nước ngoài”.

Trên thực tế, một trong những hạn chế của Luật hiện hành là phạm vi điều chỉnh bao gồm nhiều loại điều ước quốc tế có tính chất và diện tác động có khi là hoàn toàn khác nhau, nhưng lại áp dụng cùng một cơ chế, từ đó dẫn tới những vướng mắc trong áp dụng, đặc biệt đối với nhóm điều ước quốc tế về viện trợ phát triển chính thức (ODA) hoặc vay nước ngoài (do nhóm này có đặc thù là chỉ liên quan trực tiếp tới một khoản viện trợ/vay cụ thể, có đối tượng tiếp nhận, nội dung sử dụng, thời gian giải ngân và điều khoản trả...cụ thể và ở diện rất hẹp so với các điều ước quốc tế khác).

Do đó, phương án 1 là phù hợp hơn, cho phép giải quyết được vướng mắc này.

Tuy nhiên, cần chú ý rằng từ góc độ thực tiễn, việc Luật này loại trừ nhóm điều ước quốc tế về viện trợ phát triển và vay nước ngoài mà chưa có cơ chế nào sẵn sàng để áp dụng cho nhóm điều ước này sẽ tạo ra một khoảng trống pháp lý nhiều rủi ro.

2.      Về các loại điều ước quốc tế (Điều 4 Dự thảo)

Điều 4 Dự thảo phân các loại điều ước thành 02 nhóm: điều ước nhân danh Nhà nước và điều ước nhân danh Chính phủ. Tiêu chí để phân loại bao gồm (i) chủ thể ký (Chủ tịch nước) (ii) nội dung điều ước quốc tế và (iii) theo thỏa thuận với bên ký kết nước ngoài.

Ngoài tiêu chí về nội dung là đã khá rõ ràng, 02 tiêu chí còn lại (chủ thể ký và thỏa thuận với bên kia) cũng như mối quan hệ giữa các tiêu chí có thể sẽ gây vướng mắc trong thực tiễn, ví dụ:

-               Không rõ khi nào thì Chủ tịch nước được ký kết điều ước quốc tế (hay Chủ tịch nước có thể ký bất kỳ điều ước quốc tế nào, và cứ điều ước quốc tế nào được Chủ tịch nước ký thì đều được xem là điều ước quốc tế ký nhân danh Nhà nước?)?

-               Không rõ khi nào thì Việt Nam có thể thỏa thuận với bên ký nước ngoài về loại điều ước quốc tế mà hai bên cùng ký kết?

-               Trường hợp điều ước quốc tế do Chủ tịch nước ký nhưng có nội dung liên quan tới các chủ đề thuộc khoản 2 Điều 4 thì thuộc loại nào?

-               Trường hợp điều ước quốc tế Việt Nam và đối tác đã thỏa thuận coi là điều ước nhân danh Nhà nước nhưng lại có nội dung liên quan tới các chủ thể thuộc khoản 2 Điều 4 hoặc ngược lại thì sẽ ưu tiên tiêu chí nào?

Vì vậy, để đảm bảo sự thống nhất và rõ ràng trong thực tiễn áp dụng, đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ:

-               Chủ tịch nước được ký điều ước quốc tế trong những trường hợp nào?

-               Trường hợp nào thì Việt Nam được phép thỏa thuận với bên ký kết nước ngoài về việc xác định loại của điều ước quốc tế?

-               Thứ tự ưu tiên giữa các tiêu chí phân loại điều ước (nội dung-chủ thể ký-thỏa thuận?).

3.      Về việc chấp nhận sự ràng buộc của điều ước quốc tế (Điều 5)

Điều 5 Dự thảo quy định về các trường hợp (hành vi) thể hiện sự “chấp nhận sự ràng buộc của điều ước quốc tế” của Việt Nam.

Trên thực tế, có nhiều trường hợp mặc dù Việt Nam đã có những hành vi như liệt kê nhưng chỉ thực sự bị ràng buộc bởi điều ước quốc tế khi bên kia hoặc các bên khác của điều ước quốc tế cũng thực hiện hành vi tương tự.

Do đó, đề nghị Ban soạn thảo

-               Cân nhắc điều chỉnh lại quy định này như sau “Trừ trường hợp có thỏa thuận khác, Việt Nam chấp nhận sự ràng buộc của điều ước quốc tế...”.

-               Để đảm bảo tính chính xác, ở mỗi hành vi từ khoản 2 tới khoản 5 đều cần nêu điều kiện (tương tự như cách nêu tại khoản 1 hiện tại).

4.      Về quan hệ giữa điều ước quốc tế và pháp luật nội địa (Điều 7)

Điều 7 Dự thảo thực chất là sửa lại Điều 6 của Luật hiện hành, theo đó bỏ đi khoản 3 của Điều 6 (vốn là điều khoản gây ra cản trở cho việc áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế ở Việt Nam). Nói cách khác, với việc chỉ còn lại khoản 1 Điều 7, việc áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế sẽ được thực hiện trong mọi trường hợp bất kỳ khi nào có sự khác nhau giữa quy định của pháp luật Việt Nam và cam kết quốc tế.

Cách tiếp cận này là rất thoáng, thể hiện thiện chí ở mức độ cao nhất của Việt Nam trong việc thực hiện các cam kết quốc tế. Đối với các đối tác ký kết điều ước quốc tế với Việt Nam thì đây là một điều rất đáng hoan nghênh, bởi họ có thể yên tâm rằng các cam kết mà Việt Nam ký với họ sẽ lập tức có vị trí cao hơn pháp luật nội địa của Việt Nam, bất luận pháp luật Việt Nam đang quy định điều gì.

Tuy nhiên, trên thế giới, không có nhiều quốc gia có cách tiếp cận “đặc biệt cấp tiến” như Việt Nam trong trường hợp này. Trên thực tế, hầu hết các nước (mà đặc biệt là các nước phát triển, có chuyên môn rất giỏi trong lĩnh vực cam kết quốc tế) đã lựa chọn cách tiếp cận ngược lại: không cho phép áp dụng trực tiếp cam kết hoặc chỉ cho phép trong những trường hợp rất hạn chế. Mục tiêu của họ là tạo khoảng cách giữa cam kết và pháp luật nội địa, qua đó tận dụng “khoảng cách” này để thực hiện việc nội luật hóa cam kết theo hướng thích hợp (cơ hội để “giải thích” cam kết theo hướng phù hợp với lợi ích của mình mà vẫn tuân thủ cam kết). Và với những nước này thì cam kết muốn có hiệu lực với cá nhân, tổ chức (không phải Nhà nước) thì phải được nội luật hóa (theo cơ chế dualist, tồn tại song song 2 hệ thống pháp luật nội địa – cam kết quốc tế).

Với năng lực như Việt Nam, việc cho phép áp dụng trực tiếp cam kết quốc tế có lẽ cần rất thận trọng, thậm chí phải thận trọng hơn các nước nói trên nhằm thực hiện các điều ước quốc tế theo hướng có lợi nhất thông qua quá trình nội luật hóa. Và với quan điểm như vậy, VCCI cho rằng cách tiếp cận của Ban soạn thảo trong Dự thảo hồi tháng 1/2015 là tốt hơn.

Cụ thể, đề nghị Ban soạn thảo điều chỉnh lại khoản 1 Điều 7 Dự thảo theo hướng như tại Dự thảo tháng 1/2015: “1. Trong trường hợp điều ước quốc tế có quy định đủ rõ, đủ chi tiết về quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, cơ quan, và văn bản quy phạm pháp luật chưa có quy định hoặc có quy định khác về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế.”

5.      Về sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp

Liên quan tới việc tăng cường sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp nói riêng và công chúng nói chung vào quá trình đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế, Dự thảo lần này đã thể hiện những bước tiến đáng ghi nhận so với Luật hiện hành thông qua việc đưa “các cơ quan, tổ chức liên quan/hữu quan” vào hầu hết tất cả các bước của quy trình đàm phán, ký kết điều ước.

Mặc dù vậy, điều này có lẽ là chưa đủ để có thể tạo ra một sự thay đổi thực chất trên thực tế hướng tới việc tăng cường tiếng nói và sự tham gia của doanh nghiệp, người dân vào quá trình đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế bởi “cơ quan, tổ chức hữu quan/liên quan” có thể được hiểu là chỉ bao gồm các cơ quan Nhà nước liên quan hoặc chỉ cần cơ quan Nhà nước là đủ.

Trên thực tế, trong quy trình xây dựng pháp luật nội địa, tình trạng tương tự cũng đã xảy ra và để giải quyết vấn đề này Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã phải quy định rõ, minh thị về việc lấy ý kiến của “nhân dân”, “tổ chức, cá nhân, đối tượng chịu tác động”.

Ngoài ra, trong khái niệm “công chúng” nói chung, việc lấy ý kiến doanh nghiệp cho các đàm phán, gia nhập điều ước quốc tế có lẽ cần phải được nhấn mạnh bởi:

-               Số lượng các điều ước quốc tế có liên quan tới hoạt động thương mại, kinh doanh đang ngày càng gia tăng;

-               Doanh nghiệp là nhóm đối tượng chịu tác động tức thời, mạnh từ các cam kết thương mại quốc tế;

-               Thực tiễn thế giới cho thấy các điều ước quốc tế về thương mại sẽ hiệu quả hơn nếu có sự tham gia ý kiến sâu của các doanh nghiệp. Ở Việt Nam, nhận thấy sự cần thiết của việc doanh nghiệp tham gia ý kiến vào các đàm phán mở cửa thương mại, Thủ tướng Chính phủ cũng đã có riêng một Quyết định (Quyết định 06/2012/QĐ-TTg) để nêu cơ chế về việc lấy ý kiến cộng đồng doanh nghiệp cho quá trình đàm phán.

-               Ngay trong pháp luật nội địa, Nghị định 24/2009/NĐ-CP cũng dành một điều khoản riêng về việc lấy ý kiến cộng đồng doanh nghiệp trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật nội địa có liên quan tới doanh nghiệp và hoạt động kinh doanh.

Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc:

-               Sửa các cụm từ “cơ quan, tổ chức liên quan/hữu quan” trong Dự thảo thành “Cơ quan liên quan và các tổ chức, cá nhân, đối tượng chịu tác động”;

-               Bổ sung 01 Điều khái quát nêu nguyên tắc về việc lấy ý kiến cộng đồng doanh nghiệp đối với các điều ước quốc tế về thương mại, ví dụ:

“Điều ...

Đối với các nội dung đàm phán điều ước quốc tế liên quan đến kinh tế - thương mại, Cơ quan quy định tại khoản 1 Điều 9 Luật này có trách nhiệm  cộng đồng doanh nghiệp”.

6.      Về các trường hợp có hai phương án lựa chọn trong Dự thảo

Đối với các trường hợp Dự thảo để 02 Phương án lựa chọn (Điều 28, 29, 41): VCCI ủng hộ phương án 2.

Lý do là về mặt pháp lý cũng như nội dung thì pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH có giá trị áp dụng tương đương Luật (và thường thì lĩnh vực nào không có Luật mới có Pháp lệnh).

Trên đây là một số ý kiến sơ bộ của VCCI đối với Dự thảo 4 Luật điều ước quốc tế sửa đổi. Rất mong Quý Cơ quan cân nhắc điều chỉnh để hoàn thiện Dự thảo.

            Trân trọng./