VCCI góp ý DTNĐ sửa đổi, bổ sung Nghị định 86/2014/NĐ-CP quy định về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải bằng xe ô tô

Kính gửi: Vụ Vận tải –
Bộ Giao thông vận tải

Trả lời Công văn số 7079/BGTVT-VT của
Bộ Giao thông vận tải ngày 22/6/2016 về việc đề nghị góp ý Dự thảo Nghị định sửa
đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 86/2014/NĐ-CP ngày 10/9/2014 của
Chính phủ về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải bằng xe ô tô (sau đây gọi
tắt là Dự thảo Nghị định), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) trên
cơ sở ý kiến của doanh nghiệp, hiệp hội, có một số ý kiến như sau:

Ngày 14/6/2016, VCCI đã có Công văn
1417/PTM-PC về việc góp ý Dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của
Nghị định số 86/2014/NĐ-CP ngày 10/9/2014 của Chính phủ về kinh doanh và điều
kiện kinh doanh vận tải bằng xe ô tô (phiên bản sử dụng trong cuộc họp Ban soạn
thảo, Tổ biên tập mà VCCI là thành viên). Đối chiếu với phiên bản ngày
22/6/2016 cho thấy nhiều ý kiến tại Công văn 1417 nói trên của VCCI chưa được
Ban soạn thảo tiếp thu và VCCI chưa nhận được giải trình về việc không tiếp thu
này.

Vì vậy, VCCI tiếp tục phản ánh lại những
ý kiến đã nên tại Công văn này và có một số góp ý mới, đề nghị Ban soạn thảo
cân nhắc, xem xét như sau:

1.      Đối với kinh doanh vận tải hành khách theo hợp đồng và kinh doanh vận tải
khách du lịch

Điều 7, 8 Nghị định 86 quy định về đặc
điểm của “kinh doanh vận tải vận tải hành khách theo hợp đồng” và “kinh doanh vận
tải khách du lịch bằng xe ô ô”.

Việc phân biệt hai loại hình kinh
doanh này như Dự thảo cần xem xét lại bởi:

–
Về
bản chất, kinh doanh vận tải khách du lịch bằng ô tô cũng là kinh doanh vận tải
hành khách theo hợp đồng (bằng ô tô), chỉ có điều đối tượng được chuyên chở là
“khách du lịch” chứ không phải khách nói chung mà thôi. Từ góc độ mục tiêu quản
lý (bảo vệ hành khách) thì không có cơ sở khách quan nào để phân biệt các điều
kiện kinh doanh áp dụng vận tải khách du lịch bằng xe ô tô và vận tải hành
khách nói chung theo hợp đồng.

Nếu vì lý do cần bảo vệ tốt hơn cho khách du lịch, đặc
biệt là khách nước ngoài (với suy đoán rằng nhóm khách này không có được các điều
kiện để tự bảo vệ mình ở mức tương đương với khách là người bản địa) như một số
nước đang áp dụng thì Bộ Văn hóa – Thể thao – Du lịch (cơ quan quản lý chuyên
ngành) có thể đặt thêm các điều kiện riêng đối với xe ô tô vận chuyển khách du
lịch nước ngoài. Tuy nhiên, nếu cơ quan quản lý du lịch có quy định điều kiện
này thì đây sẽ chỉ là các điều kiện áp dụng cho xe ô tô khi các xe đó sử dụng
cho mục đích chở khách du lịch nước ngoài (chứ không phải áp dụng thường xuyên
– liên tục cho loại ô tô đó), và không thể là một loại hình kinh doanh riêng mà
Bộ Giao thông vận tải quản lý trong khuôn khổ Nghị định này.

–
Trong
bản thân Điều 7, Điều 8 Nghị định 86 thì các quy định cũng không làm rõ được sự
khác biệt giữa hai hình thức này (đều là không theo tuyến cố định, được thực hiện
theo hợp đồng).

–
Trên
thực tế, các doanh nghiệp có xe sử dụng để kinh doanh vận tải hành khách theo hợp
đồng thì cứ có khách thuê xe theo hợp đồng là doanh nghiệp nhận, chứ ít khi nào
doanh nghiệp chỉ chọn nhận khách là/không là khách du lịch.

–
Về
pháp luật, quy định tại Điều 8 Dự thảo cũng không thống nhất với các quy định về
điều kiện kinh doanh vận chuyển khách du lịch được quy định tại Điều 57, 58 Luật
Du lịch năm 2005.

Ngay bản thân nội dung trong Tờ trình
(trang 4) cũng phản ánh về việc khó phân biệt được xe hợp đồng và xe du lịch.
Và vì xe du lịch có nhiều điều kiện hơn nên doanh nghiệp đã đăng ký xe hợp đồng
thay vì xe du lịch và sử dụng xe này để vận chuyển khách du lịch. Điều này cho
thấy việc phân biệt hai loại hình kinh doanh này trong Nghị định 86 là ít ý
nghĩa.

Khoản 8, 9 Điều 1 Dự thảo có sửa đổi
quy định về “kinh doanh vận tải hành khách theo hợp đồng” và “kinh doanh vận tải
hành khách du lịch” tại khoản 1, 2, 3 Điều 7, khoản 1, 2, 3 Điều 8 Nghị định 86
tuy nhiên, những sửa đổi này cũng không làm nổi bật hơn đặc thù của hai hình thức
kinh doanh này và cũng không làm cho việc phân biệt hai loại hình kinh doanh
này có ý nghĩa hơn và giải quyết được tình trạng, xe hợp đồng sẽ hoạt động như
xe du lịch mà không đăng ký là xe du lịch.

Do đó, để đảm bảo phù hợp với thực tế,
đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc bỏ quy định về kinh doanh vận tải khách du lịch
bằng xe ôtô tại Điều 8 Nghị định 86.

2.      Giới hạn quy mô tối thiểu của một số doanh nghiệp kinh doanh vận tải

Theo quy định tại khoản 4 Điều 15,
khoản 4 Điều 16, khoản 7 Điều 17, khoản 4 Điều 18, khoản 2 Điều 19 Nghị định 86
yêu cầu về số lượng xe tối thiểu mà
doanh nghiệp phải đáp ứng khi kinh doanh vận tải hành khách theo tuyến cố định;
bằng xe buýt; bằng xe taxi; theo hợp đồng; vận tải khách du lịch bằng xe ô tô.
Khoản 18, 16, 18, 19 Điều 1 Dự thảo có sửa đổi các quy định này của Nghị định
86, tuy nhiên lại không sửa đổi về yêu cầu số lượng xe tối thiểu.

Trong các văn bản trước đây khi góp ý
Nghị định 86 đang ở dạng Dự thảo, VCCI đã nhiều lần nêu ý kiến liên quan đến
quy định về giới hạn quy mô tối thiểu của một số doanh nghiệp kinh doanh vận tải
và cho rằng quy định này là chưa hợp lý, có tính chất cản trở tính cạnh tranh của
các doanh nghiệp kinh doanh trên thị trường vận tải. Đối với Dự thảo và Tờ
trình Dự thảo này, VCCI tiếp tục cho rằng quy định về số lượng xe tối thiểu là
không hợp lý bởi ít nhất các lý do sau:

–
Quy
định về điều kiện số lượng tối thiểu phương tiện mà doanh nghiệp phải đáp ứng
khi tham gia vào hoạt động kinh doanh sẽ dẫn tới hệ quả chỉ những doanh nghiệp
có tiềm lực tài chính thì mới được quyền tham gia vào hoạt động kinh doanh
trong lĩnh vực này. Trong khi đó, trong hoạt động kinh doanh vận tải hành
khách, quy mô/năng lực tài chính của doanh nghiệp không phải là “bảo chứng”
trong việc đảm bảo chất lượng dịch vụ, an toàn của phương tiện khi lưu thông.
Việc áp đặt điều kiện về quy mô sẽ tạo ra rào cản và phân biệt một cách bất hợp
lý giữa các đối tượng khi gia nhập vào thị trường trong hoạt động kinh doanh vận
tải hành khách.

Giải pháp áp
đặt về quy mô chỉ thích hợp nếu có số liệu thống kê rõ ràng chứng minh rằng đơn
vị kinh doanh quy mô nhỏ là nguyên nhân gây tai nạn nhiều hơn đáng kể so với
doanh nghiệp có quy mô lớn, những doanh nghiệp có quy mô lớn sẽ đảm bảo được chất
lượng dịch vụ cũng như sự an toàn của các phương tiện khi lưu thông. Tuy nhiên
hiện không có số liệu nào đáng tin cậy được đưa ra.

Ngay cả trong
Tờ trình phần về giải trình “thực hiện quy mô đối với các đơn vị kinh doanh vận
tải” (trang 6) cũng chỉ ra số lượng các doanh nghiệp có quy mô nhỏ trong lĩnh vực
kinh doanh vận tải chiếm tỷ lệ khá cao và “theo lộ trình quy định tại Nghị định
86/2014/NĐ-CP thì hầu hết các đơn vị này sẽ không thực hiện được quy định về
quy mô, điều này sẽ gây khó khăn trong quá trình hoạt động sản xuất kinh doanh
của doanh nghiệp”. Thông tin này cho thấy, quy định về quy mô trong Nghị định
86 đã gây khó khăn cho các doanh nghiệp quy mô bé và các doanh nghiệp này khó
mà có thể đáp ứng được yêu cầu về quy mô này. Bản thân đề xuất sửa đổi lộ trình
thực hiện quy định về quy mô này trong Dự thảo cũng không khả thi bởi trong gần
02 năm thực hiện Nghị định 86 số đơn vị đáp ứng điều kiện về quy mô này là rất
ít (theo Tờ trình), vậy liệu trong 02 năm tới (theo lộ trình Dự thảo là từ nay
đến hết 2018) có đủ để gần 17.8 nghìn đơn vị (chiếm 72,2% tổng số đơn vị kinh
doanh vận tải – theo Tờ trình) đang có dưới 5 xe gia tăng số xe để đáp ứng quy
định về số lượng xe tối thiểu không? Nếu không thì các đơn vị này buộc phải ngừng
kinh doanh? Các tác động của việc ngừng kinh doanh đồng loạt này đã được tính đến
chưa? Với tình trạng như hiện nay, chắc chắn 02 năm nữa tình hình cũng sẽ không
có thay đổi lớn. Vậy khi đó lại tiếp tục sửa đổi Nghị định để mở rộng thêm lộ
trình? Pháp luật như vậy liệu còn ý nghĩa không?

–
Một
số ý kiến cho rằng “các quy định về quy mô cũng góp phần thúc đẩy chất lượng dịch
vụ, đảm bảo người dân được hưởng các dịch vụ tốt hơn trong quá trình vận chuyển”,
“yếu tố về quy mô cho phép doanh nghiệp đáp ứng được nhu cầu đi lại của người
dân thông qua số lượng phương tiện hoạt động trên tuyến. Nếu không đưa ra các yếu
tố về quy mô sẽ xảy ra trường hợp đơn vị vận tải chỉ có 1 hoặc 2 xe hoạt động
trên 1 tuyến xe buýt thì không thể đáp ứng được yêu cầu về tần suất hoạt động
và thời gian giãn cách tối thiểu 30 phút/chuyến và tổng số chuyến/ngày; hoặc một
đơn vị vận tải tuyến Bắc – Nam chỉ có số lượng xe nhỏ sẽ không đảm bảo được việc
số chuyến xe chạy/tháng, không đảm bảo phục vụ nhu cầu đi lại của nhân dân, đồng
thời trong quá trình hoạt động nếu có sự cố thì không có phương tiện thay thế
…”.

Về mặt bản chất,
các vấn đề như vậy đều là vấn đề của thị trường: nếu thị trường có nhu cầu,
doanh nghiệp tự biết cách đáp ứng để phát triển, thu lợi nhuận lớn hơn, nếu người
tiêu dùng có nhu cầu cao về chất lượng, doanh nghiệp sẽ tự mình phải cải thiện
dịch để cạnh tranh và tồn tại. Nếu đúng là quy mô ảnh hưởng tới năng lực cạnh
tranh của doanh nghiệp thì cũng theo logic này, doanh nghiệp có quy mô nhỏ sẽ bị
đào thải tự nhiên mà không cần sự can thiệp của Nhà nước trong việc quy định
quy mô tối thiểu.

Từ những phân tích trên, đề nghị
Ban soạn thảo cân nhắc, bỏ các quy định về giới hạn quy mô trên tại Nghị định
86. Tương ứng, đề nghị bỏ khoản 3 Điều 3 Dự thảo quy định về lộ trình phải áp dụng
quy mô tối thiểu.

3.      Về hồ sơ đề nghị cấp, cấp lại Giấy phép kinh doanh (Khoản 27 Điều 1 Dự thảo
sửa đổi Điều 21 Nghị định 86)

Theo quy định tại Dự thảo thì trong Hồ
sơ đề nghị cấp, cấp lại Giấy phép kinh doanh phải có “Phương án kinh doanh vận
tải bằng xe ô tô theo quy định của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải”. So với Nghị
định 86 thì Dự thảo đã sửa đổi theo hướng là cơ quan cấp phép sẽ không xem xét
để phê duyệt “phương án kinh doanh” nhưng vẫn yêu cầu phải có loại tài liệu này
trong Hồ sơ đề nghị cấp phép.

Việc yêu cầu phải có phương án kinh
doanh trong Hồ sơ đề nghị cấp phép dường như là chưa hợp lý, do mục tiêu quản
lý xuất phát từ quy định này là không rõ: Cơ quan nhà nước xem xét phương án
kinh doanh của doanh nghiệp để làm gì (Cơ quan nhà nước xem xét phương án kinh
doanh này của doanh nghiệp liệu có giúp gì cho công tác quản lý của Nhà nước
cũng như hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp)? Dựa vào những tiêu chí nào để
xem xét phương án kinh doanh này? Nếu không đồng ý với phương án kinh doanh thì
Cơ quan nhà nước có thể đưa ra giải pháp nào tốt hơn chăng và Cơ quan nhà nước
có chịu trách nhiệm nếu phương án được thông qua không hiệu quả không?

Hơn nữa, phương án kinh doanh phụ thuộc
vào từng chiến lược kinh doanh của doanh nghiệp trong từng thời kỳ, và cũng
theo phản ánh trong Tờ trình, đây là yếu tố thay đổi liên tục nên việc xem xét,
đánh giá gặp khó khăn cho cả cơ quan nhà nước lẫn doanh nghiệp (trang 3). Vì yếu
tố này nên việc xem xét phương án kinh doanh vận tải tại thời điểm cấp phép
không mang nhiều ý nghĩa (vì có thể thay đổi ngay sau đó và cơ quan nhà nước
cũng không thể không cho doanh nghiệp thay đổi phương án kinh doanh – vì đó là
quyền đã được ghi nhận tại Luật Doanh nghiệp).

Do đó, đề nghị Ban soạn thảo
xem xét bỏ yêu cầu phải có “Phương án kinh doanh vận tải bằng xe ô tô theo quy
định của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải” trong Hồ sơ đề nghị cấp phép, tức là
bỏ điểm d khoản 1, điểm c khoản 2 Điều 21 (được sửa đổi).

4.      Về công bố bến xe hàng (khoản 32 Điều 1 Dự thảo bổ sung Điều 23c)

Theo quy định tại khoản 2 Điều 23c
(được bổ sung) thì trong hồ sơ đề nghị công bố đưa bến xe hàng vào khai thác phải
có “văn bản chấp thuận đấu nối đường ra vào bến xe hàng của cơ quan có thẩm quyền”.
Đây được xem là một hình thức của “giấy phép con” và có nhiều điểm chưa rõ
ràng: không rõ doanh nghiệp làm thế nào để có được sự chấp thuận của cơ quan có
thẩm quyền? cơ quan có thẩm quyền là cơ quan nào? Dựa vào tiêu chí nào để quyết
định cho phép hay không?

Để đảm bảo tính minh bạch, đề nghị
Ban soạn thảo quy định rõ về thủ tục để có văn bản chấp thuận đấu nối đường
ra vào bến xe hàng hoặc dẫn chiếu tới văn bản có quy định.

5.      Về khai thác tuyến vận tải hành khách cố định

Dự thảo đã nâng các quy định về đăng
ký khai thác tuyến vận tải hành khách cố định quy định tại các Thông tư 91 và
giữ các quy định theo hướng: đối với mỗi
giờ xe chạy sẽ chỉ có 01 doanh nghiệp, hợp tác xã khai thác tuyến và các
doanh nghiệp, hợp tác xã sẽ được lựa chọn theo quy trình tương tự như đấu thầu.
Quy định ở cả văn bản cũ và Dự thảo đều không làm rõ “mỗi giờ” này là thế nào
(mỗi tiếng/nửa tiếng/15’/10’, 5’…?).

Tại thời điểm xây dựng Thông tư 91,
VCCI đã có Công văn số 3246/PTM-PC ngày 16/12/2015 nêu quan ngại về việc quy định
trên có thể làm triệt tiêu cạnh tranh trên thị trường vận tải hành khách theo
tuyến cố định liên quan (đặc biệt nếu khoảng cách giữa mỗi nốt “giờ” lớn, ví dụ
15’ hoặc nửa tiếng, một tiếng).

Theo quy định tại Dự thảo, thì mỗi giờ
xe chạy sẽ chỉ có 1 doanh nghiệp được phép khai thác tuyến. Điều này có nghĩa, với
mỗi giờ cụ thể, người tiêu dùng sẽ không có quyền lựa chọn (lựa chọn nhà cung cấp
dịch vụ, lựa chọn về giá, lựa chọn về chất lượng …) nhà cung cấp dịch vụ.

Từ góc độ quản lý Nhà nước, việc quản
lý thông qua thủ tục đăng ký khai thác trên tuyến chỉ phục vụ việc xác nhận đối
tượng khai thác theo từng tuyến và đảm bảo rằng các chủ thể này đáp ứng đủ các
điều kiện về năng lực, chất lượng chứ hoàn toàn không nhằm mục tiêu hạn chế cạnh
tranh.

Vì vậy, việc xem xét hồ sơ, đánh giá
và lựa chọn doanh nghiệp tốt nhất, mặc dù đảm bảo được chất lượng của dịch vụ
được cung cấp, nhưng là sự cản trở
các doanh nghiệp khác muốn tham gia vào thị trường kinh doanh vận tải hành
khách bằng xe ô tô theo tuyến cố định và cản trở đến quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp.

Khi triển khai lấy ý kiến doanh nghiệp,
hiệp hội, VCCI nhận được nhiều đề xuất về việc bỏ hình thức lựa chọn khai thác
tuyến vận tải hành khách cố định này.

Từ những phân tích trên, đề nghị
Ban soạn thảo cân nhắc bỏ quy định về việc lựa chọn khai thác tuyến vận tải
hành khách cố định (tức là bỏ Điều 23b) và có thể quy định theo hướng nhiều
doanh nghiệp sẽ được đăng ký cho 1 giờ xe chạy. Trường hợp vẫn giữ quy định này
thì cần có giải trình một cách thuyết phục hơn, và ít nhất cần có quy định về
khoảng cách giữa các nốt giờ theo hướng thu hẹp khoảng cách này (ví dụ 5’-10’)..

6.      Về xác định số lượng xe, điểm dừng đón trả khách trong khu vực nội thành,
nội thị tại các đô thị

So với Nghị định 86 Dự thảo bổ sung
thêm thẩm quyền của Bộ Giao thông vận tải trong “xác định số lượng xe, điểm dừng
đón trả khách trong khu vực nội thành, nội thị tại các đô thị đối với hoạt động
vận tải hành khách bằng xe hợp đồng, du lịch (phương án 1) hoặc chỉ đối với xe
du lịch (phương án 2) trên địa bàn”. Điều này được hiểu gián tiếp là đối với
khu vực nội thành, nội thị tại các đô thị chỉ có một số lượng xe hợp đồng, du lịch/du
lịch được hoạt động và Bộ Giao thông vận tải sẽ là người quyết định “quota” này.
Từ góc độ thị trường, điều này đồng nghĩa với việc nếu trên thị trường đã đủ số lượng xe theo hình thức kinh doanh
là xe hợp đồng, xe du lịch thì các doanh nghiệp khác muốn tham gia vào thị trường
kinh doanh vận tải hành khách bằng xe hợp đồng, xe du lịch cũng không thể. Đồng
thời, với quy định này, điểm dừng đón, trả khách của các loại xe liên quan là cố
định và do Bộ Giao thông vận tải quy định.

Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc, xem xét lại quy định trên ít
nhất ở các khía cạnh sau:

–
Liên
quan tới số lượng xe:

+ Theo Dự thảo
cũng như Nghị định 86, điều kiện kinh doanh vận tải hành khách bằng xe hợp đồng,
xe du lịch không đề cập đến việc hạn chế tổng số lượng xe hợp đồng, du lịch hoạt
động trên địa bàn. Vì vậy, nếu doanh nghiệp đáp ứng được điều kiện để cấp phép
loại hình kinh doanh này mà không được phép hoạt động vì lý do khu vực nội
thành, nội thị đã đủ số lượng xe là chưa hợp lý, mâu thuẫn với chính quy định tại
Dự thảo;

+ Quy định
này có thể được hiểu là nhằm mục đích đảm bảo về trật tự đô thị, an toàn giao
thông, tuy nhiên biện pháp quản lý áp đặt về tổng số lượng xe được hoạt động
trong một địa bàn sẽ là sự cản trở đến quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp,
cản trở đến việc gia nhập thị trường của các doanh nghiệp mới và có thể làm méo
mó thị trường cạnh tranh. Hơn nữa, biện pháp này chỉ áp dụng đối với loại hình
kinh doanh xe du lịch, xe hợp đồng, có thể sẽ là sự phân biệt đối xử với các loại
hình kinh doanh khác, trong khi xét về bản chất thì các loại hình kinh doanh xe
buýt, xe taxi, chạy tuyến cố định cũng có thể chứa đựng các rủi ro, ảnh hưởng đến
an ninh trật tự, an toàn giao thông tương đương với hình thức vận tải hành
khách bằng xe hợp đồng, xe du lịch;

+ Dự thảo
hoàn toàn không đề cập tới tiêu chí để Bộ Giao thông vận tải quyết định số lượng
xe tối đa cũng như các điều kiện để thay đổi các “quota” này (suy đoán là tình
hình và lưu lượng giao thông ở các đô thị là khác nhau tùy thời điểm, mùa trong
năm…)

–
Liên
quan tới điểm dừng đón trả khách:

Về bản chất,
vận tải hành khách bằng xe du lịch, xe hợp đồng sẽ không có những điểm dừng,
đón trả khách cố định mà tùy thuộc vào thỏa thuận của khách hàng với doanh nghiệp
vận tải (miễn là điểm dừng đón trả khách theo yêu cầu cầu khách hàng nằm trong
khu vực mà loại xe liên quan được phép ra vào). Vì vậy, quy định xác định số lượng
điểm dừng, đón trả khách đối với hai hình thức kinh doanh này là chưa phù hợp.

Từ những phân tích trên, đề nghị
Ban soạn thảo bỏ quy định bổ sung khoản 6 Điều 24 Nghị định 86 tại Dự thảo.

Trên đây
là một số ý kiến ban đầu của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với Dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung một
số điều của Nghị định số 86/2014/NĐ-CP ngày 10/9/2014 của Chính phủ về kinh
doanh và điều kiện kinh doanh vận tải bằng xe ô tô. Rất mong Cơ quan
soạn thảo cân nhắc để chỉnh sửa, hoàn thiện.

Ngoài ra
gửi kèm theo một số góp ý cụ thể về Dự thảo mà một số doanh nghiệp gửi cho
Phòng Thương mại và Công nghiệp để Quý Cơ quan tham khảo.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý Cơ quan.