Website xây dựng pháp luật của VCCI
Thời cơ không đợi …‘lộ trình’
Thời cơ không đợi ...‘lộ trình’
Huy Nam, CV kinh tế và chứng khoán TPHCM
C ó lẽ do bất ngờ, trong cuộc họp xem xét và cho ý kiến về dự án Luật Doanh Nghiệp (LDN) của UBTV Quốc hội ngày 28-7-2005, một vị Phó Chủ tịch QH đã nói ‘vấn đề nổi lên rất to’ nếu dự luật chỉ là để thay thế LDN 1999. Gọi ‘thay thế’ chỉ là cách nói, vấn đề nằm ở chủ trương về một LDN thống nhất cho mọi thành phần kinh tế đã được phổ biến rộng rãi... (Tuổi Trẻ 29-7-2005).
Ẩn số của vấn đề là gì? Là yêu cầu hội nhập đối với hoạt động DNNN. Và điều gì chưa thuyết phục? Sự thiếu khẳng định của việc đưa ra lộ trình chuyển đổi DNNN trong luật. Nếu bối cảnh nước nhà đang ở giai đoạn thuận lợi, đang cần có điều kiện tốt để tiếp nhận các cơ hội phát triển kinh tế, thì Luật Doanh Nghiệp thống nhất (LDNTN) phải là một thông điệp có tính khẳng định. Đây là cơ sở xác định (xác định chứ không chỉ hứa hẹn) việc tạo ra một sân chơi chung. Vì là sân chơi chung nên đội quốc gia cũng cần phải ‘vào cuộc chơi’ như các đội khác, nghĩa là cần có sự công bình. Và hơn thế nữa, đội nào cũng phải đá bằng chính đôi chân mình... Cách ví von là vậy, còn thực tế là gì? Là đòi hỏi của doanh nghiệp nước ngoài muốn được nhìn nhận như doanh nghiệp trong nước; Là mong đợi của doanh nghiệp trong nước muốn được bình đẳng như DNNN; Là ưu tư của bản thân DNNN về tư thế tồn tại và áp lực cải cách trước tình trạng kém hiệu quả của khu vực kinh tế này... Nhìn ở góc độ khác, các yêu cầu hay bức xúc ở đây không đơn thuần là của riêng khu vực kinh tế nào, mà là sự thôi thúc của nền kinh tế trước biển lớn, để không bỏ lỡ thời cơ hay vận hội đang gõ cửa nơi bình yên chim đậu. Yêu cầu thống nhất đặt ra là vậy. Cho nên nếu DNNN vẫn nằm ngoài cuộc chơi thì, ngoài ý nghĩa thống nhất của luật sẽ không hiện thực, luật này chỉ có lợi cho các doanh nghiệp FDI, đồng thời có thể là bất lợi cho khu vực tư trong nước, vì trên sân chơi bây giờ có tới hai ‘anh hai’.
Là băn khoăn của nhiều người, trong đó có các đại biểu QH, việc ta đặt ra lộ trình e sẽ như mở lối thoát cho DNNN. Đây còn là sự khiếm dụng đối với chính ‘cây gậy’ luật. Có bi quan không? Không, vì cuối lộ trình ta chưa chuyển đổi hết thì sao? Kinh nghiệm cho thấy, nếu 13 năm mà chỉ CPH được 9% giá trị vốn DNNN thì giả định sẽ CPH hết DNNN lẽ nào phải đợi trăm năm? Tình trạng trên giục dưới thủng thẳng năm sau đã quá quen, trong khi việc sắp xếp DNNN không thể là công việc hành chánh mãi được. Thật khó nghĩ (có lãng phí?) khi ta vừa có Luật DNNN vừa duy trì một hệ thống nhân sự chính qui từ trên xuống dưới, không phải để kinh doanh mà là để lý quản DNNN, trong đó có chủ quản và sắp xếp, lại không biết chuyện này bao giờ dứt!
Đi sâu vào vấn đề chuyển đổi, ngoại trừ là ý muốn, cách hiểu và làm cứng như đang áp dụng có thể là trở ngại. Theo cách hiện nay, để có thể nhập được vào LDN, DNNN chỉ có con đường duy nhất là chuyển thành công ty CP hay TNHH. Hãy xem có nhất thiết như vậy và có hay không sự trục trặc về khái niệm và cách hiểu...
Lâu nay có thể ta đã hiểu (nhầm) rằng ngoài bốn thực thể doanh nghiệp quy ước – trách nhiệm hữu hạn (TNHH), cổ phần (CP), hợp danh (HD) và đơn danh (ta quen gọi là tư nhân/DNTN) – còn có thực thể nữa là công ty nhà nước (?) Thật ra thì không có loại ‘thứ năm’ này. Tại sao vậy? Vì theo thông lệ, đã là công ty thì doanh nghiệp sẽ hoạt động theo luật công ty hay luật doanh nghiệp và bị điều chỉnh bởi bốn dạng cơ bản kia. Cũng vậy, dù ta có gọi là công ty cổ phần nhà nước thì đó cũng chỉ là công ty CP có cổ đông nhà nước. Vì thế, khi nghe nước ngoài họ gọi ‘state-owned company’ thì ta nên hiểu đây là công ty TNHH hay CP có nhà nước góp vốn, hoặc nếu nhà nước sở hữu 100% thì cũng đã được tổ chức và hoạt động theo luật công ty ‘chung’ (xin lưu ý luật công ty khác LDN). Kỹ hơn, nhiều nước không cho doanh nghiệp một chủ thuộc quyền được ‘trách nhiệm hữu hạn’. Điều này là để tăng trách nhiệm hành xử của bộ máy công quyền và bảo vệ quyền uy nhà nước. Vậy cách họ làm thế nào?
Nếu Luật DNNN ở ta kiêm luôn việc chế định pháp lý thực thể hoạt động (dọn riêng cho DNNN) thì ở các nước, luật về DNNN nói chung chỉ quy định về sở hữu nhà nước, tức có tính nội bộ. Muốn hoạt động phải tổ chức và chơi bình đẳng theo luật doanh nghiệp, thường là luật công ty. Ở New Zealand do luật công ty buộc loại TNHH có ít nhất hai thành viên nên DNNN muốn hoạt động theo pháp lý TNHH phải cần đến hai bộ trưởng đứng tên. Xin lưu ý đứng tên (chức danh) chứ không phải chủ quản. Điều có tính nguyên tắc là hễ đã kinh doanh thì DNNN bắt buộc phải đi cùng xuồng, chơi cùng sân như các chủ thể sở hữu khác. Trường hợp đặc biệt, tùy theo nhiêm vụ kinh tế - chính trị - xã hội, nhà nước sẽ dọn riêng các tổ chức công cụ, có thể là loại sự nghiệp có thu (dạng statutory body) hay các thực thể kinh tế công (economic entity) nhưng rất hạn chế. Ở Phần Lan mỗi tổ chức kinh tế nhà nước như vậy được hình thành bằng một luật riêng. Ngoài đặc điểm qui mô và sự chọn lọc, nói chung lượng DNNN của họ rất ít, việc thêm bớt DNNN hay doanh nghiệp có vốn nhà nước trên 50% đều phải được Quốc hội thông qua. Theo nghiên cứu của CIEM (Bộ KHĐT-12/2004) tại bốn nước Hàn Quốc, New Zealand, Phần Lan, Thụy Điển, số DNNN tại mỗi nước này chỉ là vài chục và hiện diện chừng mực trong một ít ngành đặc biệt hay lĩnh vực tiên phong.
Nhưng nếu nhà nước có dọn sân riêng thực sự cho DNNN (ngành nghề chủ lực hay đặc biệt, ví dụ casino ở Phần Lan) thì cũng là chuyện bình thường. Ở ta sự thể có khác. Với sự hiện diện đại trà về lượng, phủ đều ngành nghề hoạt động trên cao dưới thấp, các DNNN được xem đang chơi theo luật riêng trên sân chung! Vậy là khó tránh các xử sự phân biệt và kém minh bạch. Nhà nước có lẽ đã thấy điều này và rất muốn giải quyết từ khi có LDN 1999 với loại công ty TNHH một thành viên. Tiếc là tiến trình diễn ra quá chậm. Lý do? Ngoài việc trù trừ chờ sắp xếp (TCT, Mẹ con, TNHH một thành viên) còn có ‘lỗi’ do luật. Trong bốn loại hình doanh nghiệp được chế định theo LDN, ta đã gọi (không chuẩn) loại thứ tư là doanh nghiệp ‘tư nhân’. Do gọi quá cụ thể, luật đã gắn chết loại doanh nghiệp này với các cá nhân bằng xương bằng thịt và mặc nhiên loại trừ các đối tượng khác. Cách gọi đúng là doanh nghiệp một chủ và phạm vi điều chỉnh sẽ khác. Là vì, DNTN chỉ là một đối tượng của loại hình doanh nghiệp một chủ (sole proprietorship). Gọi khái quát hơn thì đây là loại đơn danh, cũng là để phân biệt với loại hợp danh. Chủ của doanh nghiệp đơn danh có thể là cá nhân, là tổ chức hay pháp nhân, trong đó có chủ thể nhà nước (DNNN).
Việc đổi cách ‘xưng hô’ từ tư nhân thành đơn danh, ngoài việc mở rộng đối tượng áp dụng, còn có khả năng hoá giải một số tình tiết luật chưa hợp lý. Chẳng hạn, tại sao trong cùng một môi trường kinh doanh mà doanh nghiệp một chủ tư nhân thì chịu trách nhiệm vô hạn còn doanh nghiệp một chủ nhà nước lại chỉ là hữu hạn? Tại sao công ty (hay tổ chức) mở doanh nghiệp thì được ưu ái ‘chỉ’ trách nhiệm hữu hạn mà không là doanh nghiệp đơn danh? Trong nhiều trường hợp, tại sao không qui định tổ chức phải là thành viên hợp danh, hay phải hành xử như loại đơn danh, và chịu trách nhiệm vô hạn? Xin nêu lại một ý kiến đáng tham khảo (tại cuộc toạ đàm do VP Quốc Hội tổ chức ngày 29-7-2005 tại KS Legend): Loại TNHH một thành viên sẽ được lập các công ty TNHH một thành viên con cháu tới đâu?
Đến đây có thể vẫn còn câu hỏi liệu DNNN có nên tiếp tục tồn tại dưới dạng đơn danh hay không? Câu trả lời là nên và cần thiết. Điều này hợp cả lý lẫn lẽ, lại có tác dụng thúc đẩy: Nếu chậm cải cách thì phải tồn tại đơn danh! Tuy nhiên, như trên đã nói, trường hợp đặc biệt (lãnh vực cần độc quyền hay công ích) Nhà nước có thể tổ chức DNNN đơn danh theo Luật Tổ chức Chính phủ hoặc luật riêng (điều lệ đặc thù) như cách làm của Phần Lan hay Hàn Quốc. Và một khi công pháp không còn vị thân thì LDNTN có thể ghi hẳn vào điều khoản thi hành: Sau ‘x’ năm từ ngày hiệu lực, các DNNN chưa chuyển thành công ty và không thuộc loại đặc biệt sẽ được điều chỉnh theo quy định về doanh nghiệp đơn danh tại luật này. Tính thống nhất của luật nhờ vậy được xác định ngay từ dự thảo chứ không đợi đến 7-2010! Lộ trình mặc nhiên sẽ là việc của hành pháp. Sự tách bạch lý–tình ở đây (giữa luật và nhiệm vụ) còn giúp sớm khép lại tình trạng sắp xếp dây dưa, bởi khi luật đã “xuống đường” thì kỷ luật nội bộ lập tức buộc các DNNN phải chạy. Lúc này luật DNNN vẫn tồn tại, nhưng chỉ như một ‘nội qui’ của chủ sở hữu nhà nước.
Thời cơ không đợi, nền kinh tế cần có ngay lời xác định lạc quan, cần một môi trường có khả năng đáp ứng... Việc tiên lượng các hệ quả thực thi cũng quan trọn không kém: Cần lưu ý công ty có thể mở DN đơn danh hay không, trường hợp nào thì bắt buộc; thành viên hợp danh có thể là tổ chức?... Cuối cùng, để tránh việc nhân bản tràn lan, đặc biệt không để DNNN ‘sinh đẻ’ tùy tiện, nên chăng quy định loại DN đơn danh và TNHH một thành viên không được ‘có con’ loại này.
Huy Nam, CV kinh tế và chứng khoán TPHCM
C ó lẽ do bất ngờ, trong cuộc họp xem xét và cho ý kiến về dự án Luật Doanh Nghiệp (LDN) của UBTV Quốc hội ngày 28-7-2005, một vị Phó Chủ tịch QH đã nói ‘vấn đề nổi lên rất to’ nếu dự luật chỉ là để thay thế LDN 1999. Gọi ‘thay thế’ chỉ là cách nói, vấn đề nằm ở chủ trương về một LDN thống nhất cho mọi thành phần kinh tế đã được phổ biến rộng rãi... (Tuổi Trẻ 29-7-2005).
Ẩn số của vấn đề là gì? Là yêu cầu hội nhập đối với hoạt động DNNN. Và điều gì chưa thuyết phục? Sự thiếu khẳng định của việc đưa ra lộ trình chuyển đổi DNNN trong luật. Nếu bối cảnh nước nhà đang ở giai đoạn thuận lợi, đang cần có điều kiện tốt để tiếp nhận các cơ hội phát triển kinh tế, thì Luật Doanh Nghiệp thống nhất (LDNTN) phải là một thông điệp có tính khẳng định. Đây là cơ sở xác định (xác định chứ không chỉ hứa hẹn) việc tạo ra một sân chơi chung. Vì là sân chơi chung nên đội quốc gia cũng cần phải ‘vào cuộc chơi’ như các đội khác, nghĩa là cần có sự công bình. Và hơn thế nữa, đội nào cũng phải đá bằng chính đôi chân mình... Cách ví von là vậy, còn thực tế là gì? Là đòi hỏi của doanh nghiệp nước ngoài muốn được nhìn nhận như doanh nghiệp trong nước; Là mong đợi của doanh nghiệp trong nước muốn được bình đẳng như DNNN; Là ưu tư của bản thân DNNN về tư thế tồn tại và áp lực cải cách trước tình trạng kém hiệu quả của khu vực kinh tế này... Nhìn ở góc độ khác, các yêu cầu hay bức xúc ở đây không đơn thuần là của riêng khu vực kinh tế nào, mà là sự thôi thúc của nền kinh tế trước biển lớn, để không bỏ lỡ thời cơ hay vận hội đang gõ cửa nơi bình yên chim đậu. Yêu cầu thống nhất đặt ra là vậy. Cho nên nếu DNNN vẫn nằm ngoài cuộc chơi thì, ngoài ý nghĩa thống nhất của luật sẽ không hiện thực, luật này chỉ có lợi cho các doanh nghiệp FDI, đồng thời có thể là bất lợi cho khu vực tư trong nước, vì trên sân chơi bây giờ có tới hai ‘anh hai’.
Là băn khoăn của nhiều người, trong đó có các đại biểu QH, việc ta đặt ra lộ trình e sẽ như mở lối thoát cho DNNN. Đây còn là sự khiếm dụng đối với chính ‘cây gậy’ luật. Có bi quan không? Không, vì cuối lộ trình ta chưa chuyển đổi hết thì sao? Kinh nghiệm cho thấy, nếu 13 năm mà chỉ CPH được 9% giá trị vốn DNNN thì giả định sẽ CPH hết DNNN lẽ nào phải đợi trăm năm? Tình trạng trên giục dưới thủng thẳng năm sau đã quá quen, trong khi việc sắp xếp DNNN không thể là công việc hành chánh mãi được. Thật khó nghĩ (có lãng phí?) khi ta vừa có Luật DNNN vừa duy trì một hệ thống nhân sự chính qui từ trên xuống dưới, không phải để kinh doanh mà là để lý quản DNNN, trong đó có chủ quản và sắp xếp, lại không biết chuyện này bao giờ dứt!
Đi sâu vào vấn đề chuyển đổi, ngoại trừ là ý muốn, cách hiểu và làm cứng như đang áp dụng có thể là trở ngại. Theo cách hiện nay, để có thể nhập được vào LDN, DNNN chỉ có con đường duy nhất là chuyển thành công ty CP hay TNHH. Hãy xem có nhất thiết như vậy và có hay không sự trục trặc về khái niệm và cách hiểu...
Lâu nay có thể ta đã hiểu (nhầm) rằng ngoài bốn thực thể doanh nghiệp quy ước – trách nhiệm hữu hạn (TNHH), cổ phần (CP), hợp danh (HD) và đơn danh (ta quen gọi là tư nhân/DNTN) – còn có thực thể nữa là công ty nhà nước (?) Thật ra thì không có loại ‘thứ năm’ này. Tại sao vậy? Vì theo thông lệ, đã là công ty thì doanh nghiệp sẽ hoạt động theo luật công ty hay luật doanh nghiệp và bị điều chỉnh bởi bốn dạng cơ bản kia. Cũng vậy, dù ta có gọi là công ty cổ phần nhà nước thì đó cũng chỉ là công ty CP có cổ đông nhà nước. Vì thế, khi nghe nước ngoài họ gọi ‘state-owned company’ thì ta nên hiểu đây là công ty TNHH hay CP có nhà nước góp vốn, hoặc nếu nhà nước sở hữu 100% thì cũng đã được tổ chức và hoạt động theo luật công ty ‘chung’ (xin lưu ý luật công ty khác LDN). Kỹ hơn, nhiều nước không cho doanh nghiệp một chủ thuộc quyền được ‘trách nhiệm hữu hạn’. Điều này là để tăng trách nhiệm hành xử của bộ máy công quyền và bảo vệ quyền uy nhà nước. Vậy cách họ làm thế nào?
Nếu Luật DNNN ở ta kiêm luôn việc chế định pháp lý thực thể hoạt động (dọn riêng cho DNNN) thì ở các nước, luật về DNNN nói chung chỉ quy định về sở hữu nhà nước, tức có tính nội bộ. Muốn hoạt động phải tổ chức và chơi bình đẳng theo luật doanh nghiệp, thường là luật công ty. Ở New Zealand do luật công ty buộc loại TNHH có ít nhất hai thành viên nên DNNN muốn hoạt động theo pháp lý TNHH phải cần đến hai bộ trưởng đứng tên. Xin lưu ý đứng tên (chức danh) chứ không phải chủ quản. Điều có tính nguyên tắc là hễ đã kinh doanh thì DNNN bắt buộc phải đi cùng xuồng, chơi cùng sân như các chủ thể sở hữu khác. Trường hợp đặc biệt, tùy theo nhiêm vụ kinh tế - chính trị - xã hội, nhà nước sẽ dọn riêng các tổ chức công cụ, có thể là loại sự nghiệp có thu (dạng statutory body) hay các thực thể kinh tế công (economic entity) nhưng rất hạn chế. Ở Phần Lan mỗi tổ chức kinh tế nhà nước như vậy được hình thành bằng một luật riêng. Ngoài đặc điểm qui mô và sự chọn lọc, nói chung lượng DNNN của họ rất ít, việc thêm bớt DNNN hay doanh nghiệp có vốn nhà nước trên 50% đều phải được Quốc hội thông qua. Theo nghiên cứu của CIEM (Bộ KHĐT-12/2004) tại bốn nước Hàn Quốc, New Zealand, Phần Lan, Thụy Điển, số DNNN tại mỗi nước này chỉ là vài chục và hiện diện chừng mực trong một ít ngành đặc biệt hay lĩnh vực tiên phong.
Nhưng nếu nhà nước có dọn sân riêng thực sự cho DNNN (ngành nghề chủ lực hay đặc biệt, ví dụ casino ở Phần Lan) thì cũng là chuyện bình thường. Ở ta sự thể có khác. Với sự hiện diện đại trà về lượng, phủ đều ngành nghề hoạt động trên cao dưới thấp, các DNNN được xem đang chơi theo luật riêng trên sân chung! Vậy là khó tránh các xử sự phân biệt và kém minh bạch. Nhà nước có lẽ đã thấy điều này và rất muốn giải quyết từ khi có LDN 1999 với loại công ty TNHH một thành viên. Tiếc là tiến trình diễn ra quá chậm. Lý do? Ngoài việc trù trừ chờ sắp xếp (TCT, Mẹ con, TNHH một thành viên) còn có ‘lỗi’ do luật. Trong bốn loại hình doanh nghiệp được chế định theo LDN, ta đã gọi (không chuẩn) loại thứ tư là doanh nghiệp ‘tư nhân’. Do gọi quá cụ thể, luật đã gắn chết loại doanh nghiệp này với các cá nhân bằng xương bằng thịt và mặc nhiên loại trừ các đối tượng khác. Cách gọi đúng là doanh nghiệp một chủ và phạm vi điều chỉnh sẽ khác. Là vì, DNTN chỉ là một đối tượng của loại hình doanh nghiệp một chủ (sole proprietorship). Gọi khái quát hơn thì đây là loại đơn danh, cũng là để phân biệt với loại hợp danh. Chủ của doanh nghiệp đơn danh có thể là cá nhân, là tổ chức hay pháp nhân, trong đó có chủ thể nhà nước (DNNN).
Việc đổi cách ‘xưng hô’ từ tư nhân thành đơn danh, ngoài việc mở rộng đối tượng áp dụng, còn có khả năng hoá giải một số tình tiết luật chưa hợp lý. Chẳng hạn, tại sao trong cùng một môi trường kinh doanh mà doanh nghiệp một chủ tư nhân thì chịu trách nhiệm vô hạn còn doanh nghiệp một chủ nhà nước lại chỉ là hữu hạn? Tại sao công ty (hay tổ chức) mở doanh nghiệp thì được ưu ái ‘chỉ’ trách nhiệm hữu hạn mà không là doanh nghiệp đơn danh? Trong nhiều trường hợp, tại sao không qui định tổ chức phải là thành viên hợp danh, hay phải hành xử như loại đơn danh, và chịu trách nhiệm vô hạn? Xin nêu lại một ý kiến đáng tham khảo (tại cuộc toạ đàm do VP Quốc Hội tổ chức ngày 29-7-2005 tại KS Legend): Loại TNHH một thành viên sẽ được lập các công ty TNHH một thành viên con cháu tới đâu?
Đến đây có thể vẫn còn câu hỏi liệu DNNN có nên tiếp tục tồn tại dưới dạng đơn danh hay không? Câu trả lời là nên và cần thiết. Điều này hợp cả lý lẫn lẽ, lại có tác dụng thúc đẩy: Nếu chậm cải cách thì phải tồn tại đơn danh! Tuy nhiên, như trên đã nói, trường hợp đặc biệt (lãnh vực cần độc quyền hay công ích) Nhà nước có thể tổ chức DNNN đơn danh theo Luật Tổ chức Chính phủ hoặc luật riêng (điều lệ đặc thù) như cách làm của Phần Lan hay Hàn Quốc. Và một khi công pháp không còn vị thân thì LDNTN có thể ghi hẳn vào điều khoản thi hành: Sau ‘x’ năm từ ngày hiệu lực, các DNNN chưa chuyển thành công ty và không thuộc loại đặc biệt sẽ được điều chỉnh theo quy định về doanh nghiệp đơn danh tại luật này. Tính thống nhất của luật nhờ vậy được xác định ngay từ dự thảo chứ không đợi đến 7-2010! Lộ trình mặc nhiên sẽ là việc của hành pháp. Sự tách bạch lý–tình ở đây (giữa luật và nhiệm vụ) còn giúp sớm khép lại tình trạng sắp xếp dây dưa, bởi khi luật đã “xuống đường” thì kỷ luật nội bộ lập tức buộc các DNNN phải chạy. Lúc này luật DNNN vẫn tồn tại, nhưng chỉ như một ‘nội qui’ của chủ sở hữu nhà nước.
Thời cơ không đợi, nền kinh tế cần có ngay lời xác định lạc quan, cần một môi trường có khả năng đáp ứng... Việc tiên lượng các hệ quả thực thi cũng quan trọn không kém: Cần lưu ý công ty có thể mở DN đơn danh hay không, trường hợp nào thì bắt buộc; thành viên hợp danh có thể là tổ chức?... Cuối cùng, để tránh việc nhân bản tràn lan, đặc biệt không để DNNN ‘sinh đẻ’ tùy tiện, nên chăng quy định loại DN đơn danh và TNHH một thành viên không được ‘có con’ loại này.