Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng – TS. Nguyễn Đức Minh, Viện Nhà nước và Pháp luật

I. Trách nhiệm của Nhà nước trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng
 
Theo Điều 1 của Pháp lệnh Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của Ủy ban Thường vụ Quốc hội số 13/1999/PL-UBTVQH10 ngày 27/4/1999 người tiêu dùng được định nghĩa là người mua, sử dụng hàng hoá, dịch vụ cho mục đích tiêu dùng sinh hoạt của cá nhân, gia đình và tổ chức. Như vậy, quan hệ giữa người tiêu dùng và người bán, người cung cấp hàng hoá, dịch vụ phát sinh trên cơ sở hợp đồng dân sự và tranh chấp từ quan hệ đó cần phải được hai bên tự giải quyết theo nguyên tắc hòa giải hoặc theo thủ tục tố tụng dân sự. Tuy nhiên, bên cạnh pháp luật tố tụng dân sự hay pháp luật trọng tài, trong hệ thống pháp luật của nhiều quốc gia chúng ta còn tìm thấy một nhóm quy phạm pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng với các quy định về trách nhiệm của người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ và quyền lợi, trách nhiệm của người tiêu dùng. Sự tồn tại của nhóm quy phạm pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cho thấy sự „chen ngang“ của nhà nước vào quan hệ kinh doanh của các chủ thể dân sự. Liệu sự can thiệp của nhà nước vào quan hệ kinh doanh của các chủ thể dân sự nhằm mục đích bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng có mâu thuẫn với nguyên tắc bình đẳng và yêu cầu bảo đảm nguyên tắc tự do của kinh tế thị trường và sự phát triển của hoạt động kinh doanh? Đó là câu hỏi mà nội dung dưới đây của bài viết tập trung làm rõ.

Mục tiêu trước hết của pháp luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng là bảo đảm sự cân bằng về lợi ích giữa các chủ thể trong quan hệ pháp luật. Như ai cũng biết, trong quan hệ mua bán, trao đổi, do những hạn chế về thông tin, về kiến thức chuyên môn, về các nguồn lực, về khả năng đàm phán, ký kết hợp đồng và khả năng tự bảo vệ khi tranh chấp nên người tiêu dùng thường  có vị thế yếu hơn so với người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ. Trong xã hội công nghiệp và nhất là trong bối cảnh toàn cầu hóa như hiện nay, hàng hóa, dịch vụ không còn là sản phẩm của sự sản xuất giản đơn hay do một nhà sản xuất, kinh doanh cung cấp mà là sự kết tinh của thành tựu khoa học, công nghệ, là kết quả của quá trình sản xuất mang tính chuyên môn hóa cao, của sự tham gia của nhiều nhà sản xuất, phân phối, kinh doanh ở các vùng lãnh thổ khác nhau. Như vậy, với kinh nghiệm và sự cảm nhận thông thường không thông qua sự trợ giúp của các phương tiện kỹ thuật thì người tiêu dùng tự mình khó có thể đánh giá đúng được giá trị thực tế, chất lượng sản phẩm, dịch vụ, xuất xứ hàng hóa .v.v., cũng như phát hiện được các khuyết tật của hàng hóa, dịch vụ. Ngoài ra, sự phức tạp của các quy định pháp luật cũng làm cho người tiêu dùng thêm khó khăn trong việc hiểu và vận dụng chúng. Trái lại, trong sản xuất, kinh doanh do hoạt động chuyên nghiệp, thường xuyên với một, một nhóm hàng hóa, dịch vụ cũng như do giao dịch với nhiều đối tượng khách hàng khác nhau nên người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ có nhiều kiến thức chuyên môn và kinh nghiệm nghề nghiệp hơn so với người tiêu dùng. Thêm vào đó, số lượng có hạn người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ (trong sự so sánh với số lượng người tiêu dùng) cũng như việc sử dụng các hợp đồng được soạn thảo sẵn và nghệ thuật quảng cáo của người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ cũng làm giới hạn thêm cơ hội lựa chọn, khả năng tự thể hiện của người tiêu dùng và chi phối, tác động đến ý thức của họ khi quyết định trong đàm phán, ký kết hợp đồng. Điều cũng cần phải nói thêm rằng với tài sản, vốn kinh doanh, bộ máy giúp việc, các phương tiện kỹ thuật phục vụ hoạt động kinh doanh, người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ có nhiều lợi thế hơn người tiêu dùng về phương diện nguồn lực tài chính, kỹ thuật, nhân sự. Trong quan hệ pháp luật với người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ, người tiêu dùng được bảo vệ với hai tư cách: tư cách của người công dân và tư cách của người tiêu dùng. Trong quan hệ công dân, người tiêu dùng là đối tượng được điều chỉnh của pháp luật về quyền công dân và bảo vệ quyền công dân. Trong quan hệ mua bán, trao đổi,  người tiêu dùng có các quyền phát sinh trên cơ sở hợp đồng ký kết giữa họ với người bán, người kinh doanh. Quyền phát sinh trên cơ sở hợp đồng là quyền thứ phát, là cấp độ thể hiện thứ hai của quyền công dân và được tạo ra trên cơ sở năng lực pháp luật và từ sự thực hiện năng lực hành vi của công dân. Ở đây, quyền lợi của người tiêu dùng trong quan hệ với người bán, người cung cấp dịch vụ được bảo vệ theo các nguyên tắc của luật hợp đồng, luật dân sự, luật trách nhiệm sản phẩm và tranh chấp, thiệt hại phát sinh từ quan hệ đó được giải quyết theo các nguyên tắc và thủ tục của luật tố tụng dân sự hoặc luật trọng tài. Sự tồn tại của pháp luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng bên cạnh pháp luật về quyền công dân và bảo vệ quyền công dân như luật hiến pháp, luật dân sự, luật tố tụng dân sự v.v. chính là một trong những hiện tượng cho thấy sự bảo vệ của nhà nước đối với phái yếu (người tiêu dùng) trong quan hệ giữa họ với người bán, người cung cấp dịch vụ.

Đảm bảo sự cân bằng lợi ích và cùng với đó là sự bình đẳng trên thực tế giữa người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ và người tiêu dùng là lý do chính nhưng không phải là lý do duy nhất để nhà nước can dự vào mối quan hệ giữa các chủ thể này. Nếu người tiêu dùng tuy có vị thế bất lợi hơn so với người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ nhưng họ vẫn đạt được lợi ích từ sự giao dịch và quyền lợi của họ không bị xâm phạm thì đương nhiên sự can thiệp của nhà nước vào quan hệ của họ là không được phép. Tất nhiên, sự can thiệp của nhà nước trong trường hợp này vẫn không bị loại trừ, nếu như  sự can thiệp đó là cần thiết để bảo vệ lợi ích của người thứ ba hoặc lợi ích của xã hội. Như vậy, nhà nước chỉ can thiệp vào quan hệ sản xuất, phân phối, trao đổi, tiêu dùng của người tiêu dùng khi quyền lợi của chủ thể này bị người khác xâm phạm hoặc bị đe dọa xâm phạm. Ở đây, pháp luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng góp phần khắc phục hậu quả của hành vi cạnh tranh không lành mạnh cũng như hạn chế mặt trái của quá trình sản xuất, tiêu dùng trong nền kinh tế thị trường. Tuy nhiên, liệu sự can thiệp của các cơ quan quản lý nhà nước có thể được thực hiện ngay cả khi không có yêu cầu của chính người bị xâm hại là vấn đề chưa được nhận thức thống nhất. Hiện nay, ngoài việc áp dụng chế tài đối với các hành vi vi phạm của người sản xuất, kinh doanh, các cơ quan quản lý nhà nước, trước hết là tòa án chỉ có thể giải quyết tranh chấp giữa người sản xuất, kinh doanh và người tiêu dùng trên cơ sở khởi kiện của họ. Trong thời gian qua, người tiêu dùng ở nước ta ai cũng biết đến các vụ vi phạm quyền lợi của nhiều người tiêu dùng, như chè, rau được phun chất kích thích, nước tương được sản xuất vi phạm quy định vệ sinh, an toàn thực phẩm .v.v. nhưng do không có người tiêu dùng bị thiệt hại nào khởi kiện nên ngoài sự can thiệp, kiểm tra của các cơ quan chức năng về quản lý thị trường, về quản lý chất lượng hàng hóa và vệ sinh, an toàn thực phẩm thì tòa án không thể vào cuộc. Nếu trong trường hợp này nhà nước trao quyền khởi kiện vì lợi ích chung với mục tiêu bảo vệ quyền lợi của nhiều người tiêu dùng cho các cơ quan quản lý nhà nước, cho các tổ chức xã hội bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng thì phạm vi bảo vệ người tiêu dùng sẽ được mở rộng hơn. Công nhận quyền khởi kiện vì lợi ích chung là cần thiết, nhất là khi chúng ta chưa có cơ chế khởi kiện tập thể và trong trường hợp hành vi vi phạm gây thiệt hại cho nhiều người tiêu dùng, nhưng do lợi ích bị xâm hại của mỗi người tiêu dùng không lớn và do những lý do khác nhau nên mỗi người trong số họ không khởi kiện. Nhà nước đặt ra pháp luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và bảo đảm thực thi nó không chỉ nhằm bảo vệ người tiêu dùng, đúng như từ này diễn tả, mà còn vì lợi ích của chính Nhà nước và của người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ. Chẳng hạn, nếu không có dịch cúm gà H5N1 mà người chăn nuôi, người buôn bán cũng có lỗi do không tiêm vắc cin phòng bệnh cho gia cầm hoặc do chế biến, buôn bán gia cầm có mầm bệnh thì mấy năm qua ngành y tế không mất hàng trăm tỷ đồng chi cho y tế dự phòng, mua thuốc dự trữ và trang thiết bị phục vụ cho công tác khám và điều trị bệnh cúm gia cầm. Như vậy, nếu làm tốt công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng thì nhà nước sẽ đỡ mất nhiều chi phí để giải quyết hậu quả từ hành vi vi phạm quyền lợi người tiêu dùng của người sản xuất, kinh doanh. Ở đây, chúng ta cần nhận thức rằng, chi tiêu cho công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng là chi cho đầu tư phát triển, chứ không phải chi cho hoạt động xã hội mang tính nhân đạo. Ngoài ra, nếu coi mỗi người dân là một người tiêu dùng thì nước ta có hơn 80 triệu người tiêu dùng. Như vậy nhà nước bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng là bảo vệ số đông của xã hội. Nếu nhà nước làm tốt công tác này thì sẽ tạo ra người dân tâm lý an toàn trong tiêu dùng và cùng với đó nhà nước sẽ tranh thủ được sự ủng hộ rộng rãi của xã hội. Cuối cùng cũng cần phải nhấn mạnh rằng, so với các chủ thể khác như người tiêu dùng, cộng đồng xã hội thì nhà nước là chủ thể có đủ điều kiện nhất về tài chính, nhân lực, bộ máy cưỡng chế để bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Thông qua các cơ quan quản lý nhà nước, nhà nước cấp giấy phép kinh doanh cho các chủ thể kinh doanh, thiết lập và kiểm soát thị trường, cảnh báo và cung cấp cho người tiêu dùng những thông tin chính thức về hành vi vi phạm quyền lợi người tiêu dùng, giải quyết tranh chấp phát sinh trong quan hệ giữa người sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ và người tiêu dùng cũng như áp dụng các chế tài hình sự, hành chính, dân sự đối với hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ người tiêu dùng. Chính hoạt động bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng sẽ làm cho cơ quan quản lý nhà nước gần dân hơn và thể hiện rõ hơn tính chất của dân, do dân và vì dân của nhà nước.

Ngoài các lý do đã đề cập ở trên, bảo vệ niềm tin của người tiêu dùng cũng là nhân tố thúc đẩy sự can thiệp của nhà nước vào quan hệ giữa người sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ và người tiêu dùng. Như chúng ta đã biết, giữa niềm tin của người tiêu dùng và sự phát triển sản xuất, kinh doanh có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Tiêu dùng cá nhân của người tiêu dùng, nhất là ở các nước kinh tế phát triển[2], chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng sản phẩm quốc dân của quốc gia nên nếu nhu cầu tiêu dùng cá nhân tăng thì sẽ góp phần thúc đẩy sản xuất, kinh doanh phát triển. Nếu hàng hóa, sản phẩm, dịch vụ không đảm bảo chất lượng và qua đó quyền lợi của người tiêu dùng bị xâm hại thì người tiêu dùng sẽ mất niềm tin và giảm bớt nhu cầu tiêu thụ hàng hóa, sản phẩm, dịch vụ. Điều này sẽ cản trở sự phát triển của sản xuất, kinh doanh. Ở nước ta đã có giai đoạn thị trường bị chiếm lĩnh bởi hàng hóa của Trung Quốc như phích nước, quạt điện, xe máy, hoa quả, bia, thực phẩm, đồ chơi trẻ em .v.v.. Nhưng do chất lượng của nhiều mặt hàng nhập khẩu từ Trung quốc không ổn định hoặc do không an toàn trong khi sử dụng nên sau một thời gian có mặt trên thị trường nước ta các mặt hàng này đã bị giảm doanh thu tiêu thụ. Trong tiêu dùng cũng có giai đoạn người dân nước ta sùng bái hàng nhập khẩu hoặc hàng hóa, dịch vụ được sản xuất, cung cấp bởi các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Một trong những nguyên nhân của tình trạng đó là do hàng hóa, dịch vụ của các doanh nghiệp trong nước kém chất lượng. Nhiều người sản xuất, kinh doanh không chân chính đã lợi dụng tâm lý „chuộng hàng ngoại“ đó của người tiêu dùng để sản xuất hàng giả, hàng nhái mang thương hiệu của các hãng có uy tín hoặc gắn với xuất xứ nước ngoài. Ở đây, cơ chế bảo vệ người tiêu dùng kém hiệu quả đã là mảnh đất để các vi phạm quyền sở hữu trí tuệ phát triển và điều này đã làm tổn hại sự phát triển lành mạnh của sản xuất và thị trường. Thiệt hại từ hành vi cạnh tranh không lành mạnh hoặc từ sự cung cấp sản phẩm, dịch vụ không đảm bảo tiêu chuẩn chất lượng đã đăng ký của người sản xuất, kinh doanh không chỉ gây hại cho người tiêu dùng mà ở mức độ nào đó còn làm tổn hại đến hình ảnh, uy tín của quốc gia hoặc của địa phương nơi xuất xứ của sản phẩm, dịch vụ. Nếu tôm của các doanh nghiệp Việt Nam bị hạn chế nhập khẩu vào thị trường Mỹ, Tây Âu, Nhật Bản do dư lượng kháng sinh hoặc do nuôi bằng thức ăn có chất kích thích thì người tiêu dùng ở các quốc gia và khu vực này cũng sẽ e ngại khi mua các sản phẩm thủy sản khác có xuất xứ từ Việt Nam. Trong những năm qua nhiều hàng nhái, sản phẩm kém chất lượng do một số doanh nghiệp kinh doanh không chân chính của Trung Quốc sản xuất, kinh doanh đã làm thiệt hại cho người tiêu dùng Việt Nam và làm họ cảnh giác, thận trọng trong tiêu thụ, thậm chí tẩy chay sử dụng các hàng hóa khác có nguồn gốc từ Trung Quốc. 

Từ các lý do nói trên, sự can thiệp hợp lý của nhà nước vào quan hệ giữa người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, cung cấp dịch vụ và người tiêu dùng là cần thiết. Vai trò điều tiết, can thiệp, giám sát, trọng tài của nhà nước với mục tiêu đảm bảo sự bình đẳng, tạo ra sự cân bằng trên thực tế về lợi ích giữa người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ và người tiêu dùng là một trong những biện pháp bảo đảm các quyền cơ bản của người tiêu dùng đã được nhiều quốc gia thành viên Liên hợp quốc công nhận[3]. Sự chen ngang của nhà nước vào quan hệ giữa người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ và người tiêu dùng một mặt nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người tiêu dùng trước sự xâm hại, lạm dụng, bóc lột, khai thác thu lợi bất chính của người sản xuất, kinh doanh. Mặt khác, thông qua việc áp dụng các biện pháp chế tài đối với hành vi gây thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của người tiêu dùng nhà nước hạn chế những tác động tiêu cực từ mặt trái của sự phát triển kinh tế thị trường, ngăn ngừa các hành vi xâm phạm lợi ích chung của xã hội, quyền và lợi ích chính đáng của người tiêu dùng từ phía nhà sản xuất, kinh doanh[4]. Từ đó củng cố niềm tin của người tiêu dùng và hình thành nên môi trường kinh doanh văn minh[5].

Nhà nước có trách nhiệm bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng nhưng không phải là chủ thể duy nhất thực hiện nhiệm vụ này. Bên cạnh nhà nước, trong công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cần có sự tham gia của chính người tiêu dùng và của cả xã hội. Liệu chúng ta có nên xác định rõ ràng và cụ thể mức độ trách nhiệm của mỗi chủ thể này trong công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng như thế nào?! Nói cụ thể hơn, trong ba trụ cột bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng: nhà nước (chủ yếu thông qua hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước) – người tiêu dùng (người tiêu dùng và các tổ chức xã hội, hội nghề nghiệp do người tiêu dùng tổ chức ra và đại diện, bảo vệ cho lợi ích của người tiêu dùng) – xã hội (các tổ chức xã hội, doanh nghiệp, chính phủ hoặc tổ chức, cá nhân nước ngoài hỗ trợ, giúp đỡ trong công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, người dân) thì chủ thể nào có trách nhiệm chính trong công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng hoặc chúng ta nên nhấn mạnh vai trò của trụ cột nào?

Khác với quan điểm cho rằng, người tiêu dùng là chủ thể chính của mối quan hệ giữa họ với người bán hàng hóa, cung cấp dịch vụ và hoạt động bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng có liên quan trực tiếp đến người tiêu dùng nên người tiêu dùng phải có trách nhiệm chính trong công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, chúng tôi nhận thức rằng, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng là trách nhiệm chung của toàn xã hội và cần có sự phối hợp chặt chẽ, đồng bộ trong hành động của nhà nước, cộng đồng xã hội (trong đó có cả doanh nghiệp, người sản xuất, kinh doanh, làm dịch vụ) và của người tiêu dùng. Tuy nhiên, trong công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cũng cần xác định vai trò của từng trụ cột. Trong ba trụ cột bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng nhà nước giữ vai trò chỉ đạo, xây dựng chính sách, pháp luật, điều phối hoạt động, kiểm tra, giám sát, giải quyết tranh chấp và xử lý hành vi vi phạm. Bên cạnh đó, nhà nước cần khuyến khích vai trò giám sát xã hội, hỗ trợ, trợ giúp của cộng đồng xã hội, đề cao tính trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp và vai trò tự bảo vệ của người tiêu dùng. Ở đây, nếu nhà nước phát động và duy trì được phong trào bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng thì sẽ thu hút được sự tham gia của cả cộng đồng xã hội vào hoạt động bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, qua đó góp phần tăng cường ý thức bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của xã hội. Nếu tạo ra sự giám sát chặt chẽ của xã hội đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp thì sẽ có sự quan hệ chặt chẽ giữa người dân và các cơ quan quản lý nhà nước trong bảo vệ người tiêu dùng. Nhờ có phát hiện, tố cáo của người dân, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền có thể kịp thời ngăn chặn việc đưa ra thị trường những sản phẩm, hàng hóa không đạt tiêu chuẩn chất lượng cho phép của các doanh nghiệp, người sản xuất hàng giả, hàng kém chất lượng và cùng với đó tránh được việc người tiêu dùng mua phải các sản phẩm kém chất lượng. Nhận thức như vậy về trách nhiệm của nhà nước trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và mối quan hệ trách nhiệm giữa nhà nước, cộng đồng xã hội và người tiêu dùng có ý nghĩa trong việc xác định mức độ và phạm vi điều chỉnh của Luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Để giúp người tiêu dùng tự bảo vệ được mình, nhà nước cần cung cấp cho người tiêu dùng đầy đủ thông tin và trang bị cho họ những kiến thức cần thiết về tiêu dùng. Điều này có thể thực hiện thông qua hoạt động của các Trung tâm hoặc Văn phòng cung cấp thông tin miễn phí về tiêu dùng, qua việc tăng cường tuyên truyền về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trên các phương tiện thông tin đại chúng, qua việc xây dựng các nguyên tắc tiêu dùng chuẩn và cấp miễn phí cho người tiêu dùng các tài liệu hướng dẫn tiêu dùng. Cùng với hệ thống tòa án hoạt động có hiệu quả, các công chức tư pháp làm việc khách quan, công tâm, có tín nhiệm với người dân và việc áp dụng các chế tài dân sự, hành chính và hình sự nghiêm khắc, thì thủ tục khởi kiện (bao gồm cả khởi kiện tập thể) đơn giản, cho phép người tiêu dùng dễ tiếp cận với công lý là những nhân tố khuyến khích, tạo điều kiện cho người tiêu dùng thực hiện được quyền khởi kiện của mình. 

II. Thực trạng của sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng

Sự vi phạm quyền lợi người tiêu dùng ở nước ta đang diễn ra hàng ngày với mức độ khá trầm trọng[6] đã phản ánh phần nào hiệu quả quản lý nhà nước về thị trường, về chất lượng và giá cả hàng hóa, về vệ sinh an toàn thực phẩm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Tuy nhiên, bài viết này không có mục đích đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng nói chung và quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng nói riêng mà chỉ tập trung phân tích và làm rõ những vấn đề còn tồn tại trong cơ chế phối hợp hành động giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động này.

1. Nội dung phân chia thẩm quyền quản lý giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng

1.1. Phạm vi và mức độ tham gia của các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng

Khi sự can thiệp hợp lý của nhà nước vào quan hệ giữa người sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ và người tiêu dùng với mục tiêu bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng được xem là cần thiết thì vấn đề còn lại là xây dựng cơ chế và tổ chức thực thi có hiệu quả nhiệm vụ đó. Nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của cơ quan quản lý nhà nước ở nghĩa rộng được hiểu là nhiệm vụ của tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Là cơ quan quyền lực, Quốc hội có nhiệm vụ ban hành luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng hoặc giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng (như thực tế hiện nay ở nước ta). Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong phạm vi cả nước. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp tùy theo chức năng, nhiệm vụ của mình ban hành và tổ chức thực hiện các chính sách, văn bản pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; chỉ đạo hoặc phối hợp với các cơ quan khác trong hoạt động bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; tuyên truyền, giáo dục, phổ biến pháp luật và những hiểu biết liên quan đến việc bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; giải quyết khiếu nại, tố cáo của người tiêu dùng; xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng[7]. Viện Kiểm sát và Tòa án nhân dân trong phạm vi chức năng của mình có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng cũng như tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân[8]. Hệ thống tòa án nhân dân tham gia công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng thông qua hoạt động giải quyết tranh chấp giữa người sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ và người tiêu dùng, áp dụng các chế tài dân sự, hành chính đối với hành vi vi phạm quyền lợi người tiêu dùng và chế tài hình sự về các tội xâm phạm quyền lợi người tiêu dùng như tội buôn bán hàng giả, tội lừa dối khách hàng, tội quảng cáo gian dối, tội vi phạm các quy định về vệ sinh an toàn thực phẩm .v.v.  

Theo nghĩa hẹp, hoạt động bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của cơ quan quản lý nhà nước thuộc trách nhiệm chủ yếu của các cơ quan hành pháp. Trong quy định nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng Pháp lệnh Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng đã tiếp cận theo nghĩa hẹp này. Theo đó, Điều 19 Pháp lệnh giao cho Chính phủ quy định cụ thể cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Tuy hiểu theo nghĩa hẹp như vậy nhưng trong thiết chế thực thi pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của nước ta không tồn tại một cơ quan chuyên trách về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng được xác định là trước hết là trách nhiệm và thẩm quyền của Chính phủ, các Bộ và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp.

1.2. Phân chia thẩm quyền quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng

Theo sự phân cấp dọc, ở trung ương bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng thuộc trách nhiệm của tất cả các Bộ, trước hết là của Bộ Công Thương và các Bộ, cơ quan ngang Bộ được xác định trong Điều 24 đến Điều 26 Nghị định của Chính phủ số 55/2008/NĐ-CP ngày 24/4/2008 quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng[9]. Nhiệm vụ của các Bộ trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng được nhấn mạnh hơn trong công tác vệ sinh an toàn thực phẩm và được quy định trong Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ số 06/2007/CT-TTg ngày 28/3/2007 về việc triển khai các biện pháp cấp bách bảo đảm vệ sinh an toàn thực phẩm. Quản lý nhà nước của các Bộ trong lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng được thực hiện thông qua các hoạt động như: xây dựng trình Chính phủ ban hành hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; chỉ đạo, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong phạm vi ngành, lĩnh vực của mình quản lý hoặc cùng với các Bộ, ngành khác cùng tiến hành kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của các tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ; giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong phạm vi thẩm quyền được phân cấp; tuyên truyền, giáo dục, phổ biến kiến thức, pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong phạm vi ngành, lĩnh vực do Bộ, ngành phụ trách[10].

Ngoài những trách nhiệm nói trên, đối với một số công việc có liên quan chặt chẽ với công tác bảo vệ người tiêu dùng các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được giao trách nhiệm cụ thể như sau[11]:

Bộ Y tế thực hiện việc quản lý, kiểm tra, thanh tra đối với dược phẩm, dược liệu, trang thiết bị, dụng cụ y tế, các loại mỹ phẩm ảnh hưởng trực tiếp đến sức khoẻ con người, chất lượng thực phẩm tươi sống, thực phẩm đã qua chế biến công nghiệp;

Bộ Xây dựng thực hiện việc quản lý, kiểm tra, thanh tra trong tất cả các khâu từ quy hoạch, thiết kế, thi công, nghiệm thu công trình xây dựng dân dụng;

Bộ Giao thông vận tải thực hiện việc quản lý, kiểm tra, thanh tra chất lượng các phương tiện giao thông vận tải đường thủy, đường bộ, đường sắt, đường hàng không, ga đường sắt, sân bay, bến cảng và các trang thiết bị sử dụng cùng với phương tiện vận tải nhằm đảm bản an toàn cho người tiêu dùng trong các dịch vụ về vận chuyển hoặc khi người tiêu dùng mua để sử dụng các phương tiện, thiết bị này;

Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch chủ trì, phối hợp với Bộ Công Thương và các Bộ chuyên ngành thực hiện việc quản lý, kiểm tra, thanh tra các hoạt động tuyên truyền, thông tin, quảng cáo về hàng hoá, văn hóa phẩm và dịch vụ trên các phương tiện thông tin đại chúng;

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thực hiện việc quản lý, kiểm tra, thanh tra chất lượng phân bón, thuốc thú y, thuốc bảo vệ thực vật, giống cây, giống con, các sản phẩm sinh học phục vụ trồng trọt và chăn nuôi, thức ăn gia súc; chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan thực hiện việc quản lý, kiểm tra, thanh tra chất lượng các chủng loại động, thực vật thủy sản, thức ăn cho thủy sản, hải sản, thuốc bảo vệ và thuốc thú y thủy sản, ngư lưới, dịch vụ đánh cá;

Bộ Thông tin và Truyền thông thực hiện việc quản lý, kiểm tra, thanh tra chất lượng, giá cả các dịch vụ bưu chính và chuyển phát; viễn thông và intemet, truyền dẫn phát sóng; tần số vô tuyến điện; hoạt động báo chí, xuất bản theo quy định của pháp luật;
Bộ Khoa học và Công nghệ thực hiện việc thống nhất quản lý, kiểm tra, thanh tra hoạt động khoa học, công nghệ, tiêu chuẩn đo lường chất lượng sản phẩm, hàng hóa, sở hữu trí tuệ theo quy định của pháp luật;

Bộ Giáo dục và Đào tạo nghiên cứu, xây dựng giáo trình, tài liệu giảng dạy về vấn đề bảo vệ người tiêu dùng; nghiên cứu, trình Chính phủ phương án đưa vấn đề bảo vệ người tiêu dùng vào chương trình giáo dục trong hệ thống giáo dục quốc dân;

Đài truyền hình Việt Nam, Đài Tiếng nói Việt Nam thường xuyên cập nhật, đăng tải các thông tin liên quan đến bảo vệ người tiêu dùng; dành thời lượng phát sóng thích hợp để tuyên truyền các vấn đề liên quan đến pháp luật bảo vệ người tiêu dùng.

Ngoài các cơ quan có nhiệm vụ và thẩm quyền bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng nói trên, trong một số lĩnh vực hoặc trong từng thời kỳ, tùy thuộc vào tình hình thực tế và mức độ đòi hỏi của quản lý, Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ còn thành lập các Ban chỉ đạo có tính chất liên ngành thực hiện một số hoạt động quản lý mà kết quả hướng dẫn của các Ban đó có tác động trực tiếp đến việc bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng[12].

Ở cấp địa phương công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng được giao chủ yếu cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Sở Công Thương là cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm tham mưu giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trên địa bàn tỉnh[13]. Như vậy, chức năng và nhiệm vụ quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đã được quy định cụ thể hơn so với trong quy định của Nghị định số 69/2001/NĐ-CP của Chính phủ ngày 02 tháng 10 năm 2001[14]. Tương tự như vậy, nhiệm vụ tham mưu trong quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của Sở Công Thương cũng được xác định rõ hơn so với Nghị định của Chính phủ số 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương[15]. Vấn đề còn lại cần được cụ thể hóa là bộ máy của Sở Công Thương cần được tổ chức như thế nào cho phù hợp với nhiệm vụ tham mưu giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng ở địa phương? Liệu để thực hiện chức năng bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng thì cần thành lập thêm Phòng bảo vệ người tiêu dùng ở cấp tỉnh và ở cấp huyện (như là một phòng chuyên môn của Sở Công Thương và của Ủy ban nhân dân cấp huyện) hoặc chỉ cần bổ sung thêm vào phạm vi nhiệm vụ của một phòng chuyên môn nào đó trong Sở Công Thương và trong Ủy ban nhân dân cấp huyện nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Khả năng thứ ba là bộ phận đảm nhiệm nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng chỉ được tổ chức duy nhất ở cấp tỉnh (như là một phòng chuyên môn độc lập hoặc bộ phận của một phòng chuyên môn của Sở Công Thương)? Ngoài ra, cũng cần làm rõ là ranh giới thẩm quyền của Sở Công Thương và Sở Y tế trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong lĩnh vực dược phẩm, mỹ phẩm và vệ sinh an toàn thực phẩm, bởi đây cũng là những lĩnh vực thuộc nhiệm vụ tham mưu giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh của Sở Y tế[16].

2. Thực trạng của sự phân công, phối hợp hoạt động giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng 

2.1. Về phân công nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng

Trong phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn của mỗi cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ người tiêu dùng cần phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm chính của cơ quan đó[17] với nhiệm vụ phối hợp với các cơ quan khác trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Đồng thời, ở mỗi cơ quan cần có sự phân biệt nhiệm vụ và quyền hạn giữa các bộ phận hợp thành của cơ quan đó trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.

Đối chiếu với các yêu cầu nói trên, chúng ta thấy quy định của Nghị định số 55/2008/NĐ-CP ngày 24/4/2008 của Chính phủ đã xác định được địa chỉ và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Nghị định số 55/2008/NĐ-CP đã khắc phục được sự không thống nhất giữa Điều 8 Nghị định của Chính phủ số 69/2002/NĐ-CP ngày 02/10/2001 quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng[18] với Điều 1 Nghị định số 189/2007/NĐ-CP ngày 27/12/2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức Bộ Công Thương. Theo đó, cơ quan có trách nhiệm chính trước Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong phạm vi cả nước hiện nay là Bộ Công Thương. Tuy nhiên, trách nhiệm chính của Bộ Công Thương trong quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng không được quy định theo lĩnh vực quản lý mà theo nhóm công việc (khoản 1 Điều 24 Nghị định số 55/2008/NĐ-CP). Chính vì vậy, nếu chỉ căn cứ vào Pháp lệnh Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và Nghị định số 55/2008/NĐ-CP thì chúng ta sẽ khó biết được phạm vi bảo vệ người tiêu dùng của Bộ Công Thương. Cụ thể là ngoài các lĩnh vực đặc thù như y tế, xây dựng, giao thông vận tải, văn hóa, thể thao và du lịch, nông nghiệp và phát triển nông thôn, thông tin và truyền thông, khoa học và công nghệ mà ở các lĩnh vực đó nhiệm vụ quản lý, kiểm tra, thanh tra được giao cho các Bộ quản lý chuyên ngành có liên quan (khoản 2 Điều 26 Nghị định số 55/2008/NĐ-CP) thì các lĩnh vực còn lại có thuộc trách nhiệm, quyền hạn  quản lý của Bộ Công Thương hay không? Ngoài ra, những lĩnh vực cần có sự phối hợp quản lý mang tính chất liên ngành như đã đề cập ở trên thì Bộ Công Thương cùng với các Bộ quản lý chuyên ngành tham gia ở mức độ nào? Sự phân định rạch ròi như vậy nhiệm vụ của Bộ Công Thương không được phản ánh trong quy định của Nghị định số 55/2008/NĐ-CP. Có lẽ trong thời gian tới, Bộ Công Thương và các Bộ khác cần phải ban hành các thông tư liên tịch hướng dẫn, phân công, phối hợp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong các lĩnh vực có liên quan.

Trong quản lý nhà nước nói chung, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng nói riêng việc phân định rõ ràng nhiệm vụ và quyền hạn không chỉ là yêu cầu trong quan hệ giữa các cấp quản lý, giữa các cơ quan quản lý nhà nước mà cả giữa các bộ phận hợp thành của một cơ quan. Để giúp cho Cục Quản lý cạnh tranh thực thi được nhiệm vụ giúp Bộ trưởng Bộ Công Thương thực hiện quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng (khoản 2 Điều 24 Nghị định số 55/2008/NĐ-CP) thì nhiệm vụ, quyền hạn của Cục Quản lý cạnh tranh cần phải được điều chỉnh, bổ sung và phân biệt với nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ phận khác trong Bộ Công Thương như Cục Quản lý thị trường và Thanh tra Bộ. Cần phân định trước hết là đối với nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và xử lý các vi phạm pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của các cơ quan này.

2.2. Năng lực quản lý của cơ quan bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng

Cục quản lý cạnh tranh là cơ quan chuyên trách ở trung ương về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Trong cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý cạnh tranh có Ban bảo vệ người tiêu dùng. Ban này giúp Cục trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Tuy nhiên, do hạn chế về kinh nghiệm quản lý (do Cục quản lý cạnh tranh mới được củng cố từ đầu năm 2006[19]) và nhân sự (giới hạn trong định mức biên chế của Bộ Thương mại) nên khó có thể nói rằng hoạt động của Cục quản lý cạnh tranh và trước hết là Ban bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, đáp ứng được yêu cầu mà thực tiễn công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng đang đặt ra.

2.3. Phạm vi phối hợp hoạt động giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng 

Do quyền lợi người tiêu dùng có liên quan đến rất nhiều lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của nhiều bộ, ngành và do ở nước ta không có cơ quan riêng chuyên trách về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng nên sự phân công rành mạch thẩm quyền và sự phối hợp hoạt động chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng là điều cần thiết. Các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cần phối hợp với nhau trong các hoạt động như: xây dựng chính sách, văn bản quy phạm pháp luật; cấp giấy chứng nhận hành nghề hoặc giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh; thanh tra, kiểm tra; trao đổi thông tin, văn bản; tuyên truyền, tập huấn, đào tạo; tổ chức kiểm nghiệm, giám định và tổ chức các đoàn thanh tra, kiểm tra liên ngành. Chẳng hạn trong lĩnh vực thương mại cần có sự phối hợp hoạt động của các Bộ về: quản lý, kiểm tra, thanh tra việc lưu thông trên thị trường đối với các loại hàng hoá, dịch vụ bị cấm sản xuất, kinh doanh, xuất nhập khẩu hoặc sản xuất, kinh doanh, xuất nhập khẩu có điều kiện; đối với việc niêm yết giá hàng hoá, dịch vụ và thực hiện theo giá đã niêm yết; tiến hành xử lý nhằm ngăn chặn việc lưu thông trên thị trường các loại hàng giả, hàng chất lượng kém, hàng hoá vi phạm Quy chế ghi nhãn hàng hoá, các loại hàng hoá và dịch vụ không đảm bảo an toàn, gây nguy hại đến sức khoẻ người tiêu dùng. Trong lĩnh vực văn hóa, thông tin sự phối hợp hoạt động của các Bộ liên quan đến việc thực hiện quản lý, kiểm tra, thanh tra các hoạt động tuyên truyền, thông tin, quảng cáo về hàng hoá, văn hóa phẩm và dịch vụ trên các phương tiện thông tin đại chúng; hoạt động về báo chí, xuất bản theo quy định của pháp luật. Trong lĩnh vực nuôi trồng, chế biến thủy sản cần có sự phối hợp giữa các Bộ, ngành có liên quan thực hiện việc quản lý, kiểm tra, thanh tra chất lượng các chủng loại động, thực vật thủy sản, thức ăn cho thủy sản, hải sản, thuốc bảo vệ và thuốc thú y thủy sản, ngư lưới, dịch vụ đánh cá .v.v.[20] Tuy nhiên, ngoài công tác vệ sinh an toàn thực phẩm, sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng với các nội dung đề cập ở trên vẫn còn hạn chế. Việc không kiểm soát được chất lượng, giá cả của nhiều loại mũ bảo hiểm xe máy lưu hành trên thị trường trong thời gian qua đã phản ánh sự phối hợp thiếu đồng bộ của các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan trong công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.

2.4. Thực trạng hoạt động bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của hệ thống tòa án

Trong thời gian qua ở nước ta đã xảy ra nhiều vụ vi phạm quyền lợi người tiêu dùng, thậm chí có trường hợp nhà sản xuất, kinh doanh gây thiệt hại cho một số lượng lớn người tiêu dùng nhưng số vụ kiện xâm phạm quyền lợi người tiêu dùng được đưa ra xét xử tại tòa án còn rất ít. Điều này không nói lên hiệu quả hoạt động của ngành tòa án mà có lý do từ cơ chế khởi kiện. Nguyên tắc tự định đoạt của đương sự đảm bảo quyền quyết định và tự chủ của người khởi kiện, nhưng chính nguyên tắc này lại hạn chế sự ủy quyền khởi kiện, nhất là trong trường hợp hành vi vi phạm xâm hại đến lợi ích của nhiều người và do những lý do khác nhau họ không muốn hoặc không có khả năng khởi kiện. Mặt khác, cho đến nay trong pháp luật nước ta chưa có quy định về khởi kiện tập thể hoặc thủ tục khởi kiện đối với các chủ thể tham gia vào chuỗi phân phối (nhà sản xuất, nhà phân phối và người bán lẻ). Thêm vào đó, các khó khăn đối với người tiêu dùng trong việc cung cấp chứng cứ và chứng minh, án phí cũng là những rào cản họ thực hiện quyền khởi kiện của mình[21]. 

2.5. Về nguồn lực cho hoạt động bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng

Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng là trách nhiệm chung của tất cả các cơ quan nhà nước nhưng trên thực tế công việc này được thực hiện chủ yếu bởi một số cơ quan của ngành Công Thương, Y tế, Thanh tra, Công an, Tòa án; cụ thể là Cục Quản lý cạnh tranh (Bộ Công Thương), lực lượng quản lý thị trường các cấp, các cơ quan quản lý nhà nước về dược và vệ sinh an toàn thực phẩm của Bộ Y tế và các Sở Y tế, thanh tra các ngành thương mại, y tế, giao thông, xây dựng, nông nghiệp và phát triển nông thôn, hải quan, công an kinh tế, cảnh sát điều tra, bộ đội biên phòng, Tòa án nhân dân các cấp… Trong số các cơ quan quản lý nhà nước đã kể trên thì chỉ có Ban bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của Cục Quản lý cạnh tranh thuộc Bộ Công Thương là có chức năng, nhiệm vụ chính về công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Còn ở các cơ quan quản lý nhà nước khác, nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng được xem là một trong những nhiệm vụ „lồng ghép“ mà cơ quan đó phải đảm nhiệm. Sự „phân khúc“ nhiệm vụ và tính „không chuyên nghiệp“ về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt động bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cùng với các hạn chế về thông tin, về nguồn lực (nhân sự, tài chính, kỹ thuật, phương tiện hoạt động) đã và đang là những cản trở và ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước trong công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Trong thời gian qua, một số vụ vi phạm quyền lợi người tiêu dùng điển hình đã được đưa ra công luận, nhưng nhiều vụ trong số đó không phải do cơ quan làm công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng mà do báo chí phát hiện. 
Về nguồn nhân lực: đội ngũ công chức làm công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng không chỉ mỏng về lực lượng mà còn yếu cả về năng lực chuyên môn. Để giúp Bộ trưởng Bộ Công Thương thực hiện có hiệu quả chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trên phạm vi cả nước thì Ban bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của Cục Quản lý cạnh tranh không thể chỉ được biên chế có 4 người như hiện nay. Để thực hiện được tốt chức năng quản lý Nhà nước và tổ chức chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, kiểm soát thị trường, đấu tranh chống các vi phạm pháp luật trong hoạt động thương mại ở thị trường trong nước thì một bộ phận không nhỏ của lực lượng quản lý thị trường trong tổng biên chế gần 10 nghìn người cần phải được đào tạo, bồi dưỡng thêm kiến thức chuyên môn về lĩnh vực quản lý. 

Về kinh phí và phương tiện hoạt động: để hoàn thành được nhiệm vụ do nhà nước giao phó các cơ quan và công chức được giao nhiệm vụ phải được cung cấp tài chính tương xứng với nhiệm vụ. Tuy nhiên, yêu cầu này trên thực tế không phải lúc nào cũng được thực hiện. Chẳng hạn, các khó khăn mà lực lượng quản lý thị trường thường nói tới là sự thiếu phương tiện giao thông và phương tiện thông tin, liên lạc, thiếu kinh phí hoạt động, nhất là kinh phí cho các hoạt động quản lý, bảo quản, xử lý, tiêu hủy tang vật vi phạm.

Về mặt kỹ thuật: trên thực tế có nhiều vụ việc phức tạp, mang tính chất chuyên môn, để giải quyết được thì hoặc cần phải có sự tư vấn của các nhà chuyên môn hoặc cần phải được giám định. Đối với cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng đây là nhiệm vụ khó khăn, bởi không phải cơ quan, công chức thực hiện nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng nào cũng có đủ chuyên môn, có phương tiện, thiết bị giám định hoặc có kinh phí để thuê các tổ chức, cá nhân chuyên môn tư vấn, giám định.   

II. Kết luận và kiến nghị

1. Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng là trách nhiệm chung của nhà nước, xã hội, doanh nghiệp và người tiêu dùng. Trong hoạt động bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng các cơ quan quản lý nhà nước đóng vai trò quan trọng nhưng không thể thay thế vai trò tự bảo vệ của người tiêu dùng. Vì lợi nhuận và lợi dụng sự thiếu hiểu biết của người tiêu dùng, nhiều doanh nghiệp, người sản xuất, kinh doanh làm ăn không chân chính khi có cơ hội sẽ sẵn sàng vi phạm quyền lợi của người tiêu dùng. Nếu các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng hoạt động kém hiệu quả, không có các biện pháp phòng ngừa hữu hiệu và áp dụng các chế tài nghiêm khắc, công minh thì không thể răn đe, giảm bớt nguy cơ xâm hại quyền lợi người tiêu dùng từ phía nhà sản xuất, kinh doanh.

2. Để đạt được hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng nhà nước cần tăng cường đội ngũ công chức bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cả về số lượng và chất lượng, đảm bảo cho họ đủ kinh phí hoạt động, điều kiện và phương tiện làm việc, phân định rõ thẩm quyền quản lý nhà nước gắn liền với tăng cường sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Liệu có nên thành lập một cơ quan chuyên trách về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trực thuộc Chính phủ hoặc ban hành một nghị định riêng về cơ chế phối hợp hoạt động giữa các cơ quan nhà nước trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng là vấn đề cần phải cân nhắc và tiếp tục nghiên cứu. Trong giai đoạn hiện nay, việc thành lập và duy trì các Ban chỉ đạo liên ngành[22] về kiểm tra chất lượng hàng hóa, chất lượng công trình xây dựng, về vệ sinh, an toàn thực phẩm, về bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ, về chống buôn lậu, hàng giả và gian lận thương mại .v.v. là cần thiết.

3. Cải cách hệ thống tư pháp với mục tiêu nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan tư pháp, đạo đức, chuyên môn và uy tín của công chức tư pháp, tạo thuận lợi cho người tiêu dùng dễ tiếp cận với công lý thông qua các thủ tục khởi kiện đơn giản hơn (bao gồm cả khởi kiện tập thể), hoàn thiện và áp dụng các chế tài dân sự, hành chính và hình sự nghiêm khắc (nhưng không hà khắc) cũng là nhân tố khuyến khích, tạo điều kiện cho người tiêu dùng thực hiện được quyền tự bảo vệ của mình.    

4. Khuyến khích và bảo trợ Hội Tiêu chuẩn và Bảo vệ người tiêu dùng thành lập các trung tâm tư vấn cho người tiêu dùng ở các huyện nhằm cung cấp cho người tiêu dùng  đầy đủ thông tin, sự hiểu biết chuyên môn để giúp họ có đủ khả năng nhận thức và quyết định chính xác trong các giao dịch. Cung cấp thông tin cho người tiêu dùng cần được coi là nhiệm vụ hạt nhân của chính sách bảo vệ người tiêu dùng trong thời gian tới. Bên cạnh đó Nhà nước cần nâng cao vai trò tuyên truyền và giám sát xã hội của các cơ quan báo chí, đài phát thanh, truyền hình.

5. Phát động và duy trì thường xuyên phong trào bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng là việc làm mang tính xã hội sâu sắc. Trong công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cần coi trọng việc phòng ngừa vi phạm hơn là giải quyết hậu quả. Điều này có thể thực hiện bằng cách xây dựng các nguyên tắc tiêu dùng mẫu, biên soạn và phát miễn phí Sổ tay hướng dẫn tiêu dùng cho người tiêu dùng. Cùng với việc khuyến khích, hỗ trợ các hiệp hội doanh nghiệp xây dựng và thực hiện các quy tắc ứng xử trong đó ghi nhận trách nhiệm của doanh nghiệp đối với xã hội thì các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nên công bố rộng rãi và thường xuyên trên các phương tiện thông tin đại chúng một „danh sách đen“ gồm các doanh nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh xâm phạm quyền lợi người tiêu dùng và các mặt hàng kém chất lượng không được phép lưu thông[23].

6. Cần xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Cục quản lý cạnh tranh trong thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại tố cáo, xử lý hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và phân định ranh giới với thẩm quyền của lực lượng quản lý thị trường, thanh tra chuyên ngành về lĩnh vực này. Trong việc hoàn thiện pháp luật về thương mại và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, như trong quy định về kinh doanh những mặt hàng, sản phẩm có hại cho sức khỏe người tiêu dùng cần phải cấm thì nhà làm luật cần tham khảo thêm quy định của quốc tế. Chẳng hạn, nếu một sản phẩm thuốc bảo vệ thực vật đã bị cấm sản xuất ở một số nước khác thì cũng không nên cho phép sản xuất, lưu thông ở thị trường nước ta. Như vậy, trong việc thu hút hoặc hạn chế đầu tư đối với các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh các mặt hàng có khả năng ảnh hưởng đến sức khỏe người tiêu dùng thì nhà nước cần cân nhắc lợi ích của người tiêu dùng và so sánh nó với lợi ích thu được từ tiếp nhận đầu tư. Trong các nhóm người tiêu dùng thì trẻ em và vị thành niên là những đối tượng cần được bảo vệ đặc biệt. Theo đó, việc kinh doanh hàng hóa, dịch vụ có ảnh hưởng đến sự phát triển trí tuệ, tâm lý, sức khỏe của nhóm đối tượng cần được kiểm soát hoặc hạn chế. Chẳng hạn: thực hiện nghiêm túc quy định cấm bán rượu, thuốc lá, đồ chơi, sản phẩm văn hóa giải trí có tính kích động bạo lực hoặc trái với thuần phong mỹ tục cho vị thành niên, cấm cho trẻ em vào vũ trường, sàn nhảy, cấm cho trẻ em sử dụng dịch vụ Game, Internet ở nơi công cộng sau 21h .v.v.    

7. Công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cần được chú trọng hơn ở cấp địa phương. Trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cần xác định rõ được địa chỉ của cơ quan, tổ chức bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Nhà nước có thể thành lập ở mỗi quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh một trung tâm hay văn phòng hoặc cơ quan bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Thành phần của trung tâm, văn phòng hay cơ quan bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng bao gồm đại diện của các cơ quan liên ngành như: công thương, quản lý thị trường, thanh tra, y tế, nông nghiệp và phát triển nông thôn, công an, tài chính .v.v. Tổ chức này được xem như là cơ quan đại diện của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng đặt ở địa phương. Cơ quan bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng này hoạt động độc lập, có thẩm quyền xử phạt hành chính tương tự như thẩm quyền của Chi Cục trưởng Chi cục Quản lý thị trường[24]. Để tiếp nhận và giải quyết nhanh chóng các khiếu nại tố cáo của người tiêu dùng, trong các đơn vị này được thiết lập đường dây nóng. Ngoài ra, nhà nước cần cung cấp cho trung tâm hay văn phòng hoặc cơ quan bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng đủ nguồn lực về tài chính, nhân sự, kỹ thuật, phương tiện làm việc, phương tiện giao thông, phương tiện liên lạc.

8. Để tạo nguồn tài chính ổn định cho hoạt động bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng nhà nước nên cho phép thành lập Quỹ bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Nguồn tài chính của quỹ này được lấy từ ngân sách nhà nước, từ tiền phạt vi phạm pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, từ phí giải quyết các vụ tranh chấp, từ sự đóng góp tự nguyện của người tiêu dùng cũng như của các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước có tâm huyết với sự nghiệp bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Một phần kinh phí của quỹ này được dùng để khen thưởng cho doanh nghiệp, cá nhân có thành tích trong công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, hỗ trợ án phí cho các vụ khởi kiện tập thể đối với hành vi vi phạm quyền lợi người tiêu dùng.