Website xây dựng pháp luật của VCCI
LS. Châu Huy Quang - Lương Thanh Quang góp ý Dự thảo Luật ban hành VBQPPL tại Hội thảo VCCI tp.HCM ngày 20/8/2014
Ths.Ls.Phan Thông Anh - Ủy viên Ban Thường vụ Liên đoàn Luật sư Việt Nam - Giám đốc Công ty Luật hợp danh Việt Nam - Trọng tài viên VIAC góp ý Dự thảo Luật ban hành VBQPPL tại Hội thảo VCCI tp.HCM ngày 20/8/2014
Ông Hoàng Văn Sơn Thạc sĩ luật học, Trưởng văn phòng luật sư VNC góp ý Dự thảo Luật ban hành VBQPPL tại Hội thảo VCCI tp.HCM ngày 20/8/2014
VĂN PHÒNG LUẬT SƯ VNC
VINA CODE LAW FIRM
Add: 204 Đinh Bộ Lĩnh, P. 26, Q. Bình Thạnh, Tp.HCM
Tel & fax : 08.62947899
Mobile : 0988650729
Email: vnclaw@yahoo.com
Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 20 tháng 8 năm 2014
THAM LUẬN
VAI TRÒ CỦA DOANH NGHIỆP
TRONG LUẬT BAN HÀNH VBQPPL MỚI
(Tại hội thảo diễn ra ngày 20/8/2014 do VCCI phối hợp với Bộ tư pháp tổ chức)
Hoàng Văn Sơn
Thạc sĩ luật học, Trưởng văn phòng luật sư VNC
Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013 và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2014 theo Nghị quyết số 64/2013/QH13 của Quốc hội khóa 13. Nghị quyết này quy định về một số điểm thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại khoản 1 Điều 3 của Nghị quyết quy định các luật, pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật khác trước ngày Hiến pháp có hiệu lực phải được rà soát, sửa đổi bổ sung hoặc ban hành mới phù hợp với Hiến pháp. Việc sửa đổi Luật này cũng nhằm thực hiện theo Nghị quyết số 64/2013/QH13 nêu trên. Tuy nhiên, đối với Luật này có vai trò quan trọng hơn, đó là cụ thể hóa Hiến pháp quy định việc giới hạn thẩm quyền của các cơ quan nhà nước được phép làm những gì theo nguyên tắc của nhà nước pháp quyền “Cơ quan nhà nước chỉ được làm những gì mà luật pháp cho phép”. Mặt khác, Luật này sẽ đóng góp có hiệu quả nhất vào công cuộc cải cách hành chính ở nước ta hiện nay, trên cơ sở Dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chúng tôi đóng góp một số ý kiến của mình như sau.
1. Một số ý kiến chung về Dự án Luật ban hành VBQPPL mới
Dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần này so với Luật này năm 2008 về cơ bản đã đạt được nhiều bước tiến mới trong quy trình ban hành ra một văn bản pháp luật, đặc biệt là trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành dự án luật, pháp lệnh rất chặt chẽ, có thể đảm bảo tính khách quan, thính phù hợp của văn bản. Với trình tự như vậy, chúng ta hi vọng sẽ hạn chế đến mức thấp nhất văn bản được ban hành ra không phù hợp với thực tiễn hoặc chỉ vì bảo vệ lợi ích cho một nhóm thiểu số nào đó hoặc áp dụng không thống nhất giữa các cơ quan khác nhau.
Đối với quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật, mặc dù trình tự ban hành cũng trải qua nhiều bước, nhưng theo chúng tôi vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế như : Quy trình soạn thảo, ban hành văn bản vẫn khép kín trong chính nội bộ một cơ quan đó, vì vậy khó có thể đảm bảo tính khách quan, thậm chí cơ quan cấp dưới được giao thẩm tra văn bản của cơ quan cấp trên hoặc cơ quan cùng cấp thẩm tra lẫn nhau thì không thể tránh khỏi sự nể nang; ví dụ : Bộ tư pháp thẩm tra nghị định, thông tư của các bộ khác. Mặc dù, có thể lấy ý kiến của các đối tượng khác nhau, nhưng không đảm bảo chắc chắn rằng, cơ quan soạn thảo sẽ tiếp thu, vì đối tượng đóng góp ý kiến không có thẩm quyền yêu cầu chỉnh sửa hoặc thông qua văn bản đó. Về giám sát việc kiểm tra xử lí văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật, lại cũng chính cơ quan ban hành tự kiểm tra, xử lí văn bản do mình ban hành, đây là điều mà dân gian thường gọi là “vừa đá bóng vừa thổi còi”.
Về mặt cải cách hành chính, theo chúng tôi Luật ban hành VBQPPL có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc đơn giản hóa thủ tục hành chính, chống sự chồng chéo trong các quy định của các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, để đạt được điều này cần phải có bước tiến cải cách mạnh mẽ hơn nữa để tạo ra áp lực đối với các cơ quan, người có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước. Việc chồng chéo các quy định hiện nay chủ yếu là do các văn bản dưới luật gây nên, thông thường các cơ quan ban hành văn bản chú trọng nặng về quyền và nhẹ về trách nhiệm cho chính mình. Trong bối cảnh như vậy, Đề án 30 của Thủ tướng Chính phủ về cải cách thủ tục hành chính đã được ban hành. Đã có nhiều đánh giá về đề án này, bước đầu đã đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ, đã cắt giảm và đơn giản hóa nhiều thủ tục hành chính, tuy nhiên theo chúng tôi, đề án này đã không giải quyết được triệt để vấn đề về thủ tục hành chính mà lại xuất hiện các thủ tục khác có thể nói là phức tạp hơn ban đầu.
Bởi lẽ, thực tiễn quản lí ở nước ta, khi gặp khó khăn, có sự phản ứng trong dư luận về một vấn đề nào đó, các cơ quan nhà nước lại ban hành những quy định về việc cấm hoặc đặt ra những điều kiện khác, làm cho quy định lại càng trở nên khó khăn phức tạp hơn, thực tế có những thông tư cũng mang tính chất như văn bản luật hoặc pháp lệnh chứ không chỉ có nghị định. Vì vậy, Chính phủ tiếp tục công việc cải cách thủ tục hành chính, và đã tổ chức lấy ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học cùng với nhân dân trong cả nước, tại hội thảo “Về giải pháp cải cách thủ tục hành chính trong thực hiện dự án đầu tư” do Văn phòng Chính phủ phối hợp với VCCI tổ chức ngày 23 tháng 8 năm 2013, chúng tôi cũng đã kiến nghị khi sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cần phải có bước tiến mạnh mẽ hơn, đó là : Bãi bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ; giảm bớt nghị định của Chính phủ, tăng cường ra pháp lệnh và luật; việc soạn thảo luật phải do Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện. Đây mới là bước đột phá mạnh mẽ trong cải cách thủ tục hành chính, chứ không phải cắt chỗ này, giảm chỗ nọ, sẽ không bao giờ giải quyết được gốc rễ của vấn đề phức tạp hiện nay.
Ngay từ những năm 20 của thế kỉ XX trong bản “Yêu sách của nhân dân An Nam” nhà yêu nước Nguyễn Ái Quốc đã viết : “Thay chế độ ra các sắc lệnh bằng chế độ ra các đạo luật”. Chẳng lẽ, đến nay đã gần 100 năm kể từ khi bản yêu sách này với nhà cầm quyền thuộc địa, gần 40 năm thống nhất đất nước, gần 30 năm đổi mới, cái mà chúng ta đạt được là “Một hệ thống pháp luật phức tạp nhất thế giới” như lời của bộ trưởng Bộ tư pháp đã phát biểu trước Quốc hội cách đây không lâu. Nhưng mà, phức tạp là đúng bởi, có quá nhiều cơ quan, cá nhân được phép ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Về tính hợp hiến của luật này, theo chúng tôi có một số quy định của Dự án luật này đưa ra lấy ý kiến là trái với Hiến pháp 2013. Cụ thể, về thẩm quyền ban hành nghị định tại khoản 3 Điều 16 của Dự án luật này. Theo đó, khoản 3 Điều 16 quy định “Những vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Các nhà khoa học luật gọi loại nghị định này là “Nghị định không đầu”. Vấn đề này cần phải được bãi bỏ.
Theo quy định tại Điều 70 khoản 1 của Hiến pháp 2013 Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn sau “Quốc hội làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật”. Tại Điều 74 khoản 2 của Hiến pháp quy định về nhiệm vụ quyền hạn của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, theo quy định này Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ được phép “Ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao; giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh”. Như vậy, theo quy định này, chỉ có Quốc hội mới có thẩm quyền ban hành luật và Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ được quyền ra pháp lệnh, Quốc hội không ủy quyền cho Ủy ban thường vụ Quốc hội đồng ý cho Chính phủ ban hành nghị định theo khoản 3 Điều 16 nêu trên.
Mặt khác, tại Điều 2 Hiến pháp 2013 quy định “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”. Tại Điều 94 Hiến pháp quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất…, thực hiện quyền hành pháp,…”; và tại khoản 1 Điều 96 quy định “Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, quyết định của Chủ tịch nước”. Vì vậy, các cơ quan nhà nước phải thực hiện những gì mà Hiến pháp, văn bản có giá trị pháp lí cao nhất quy định.
2. Một số kiến nghị cụ thể về dự án luật
- Về giải thích từ ngữ quy định tại Điều 2, theo chúng tôi cần giải thích một số từ quy định tại Điều 154 “Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật” và Điều 155 “ Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật”. Văn bản quy định chi tiết và văn bản gốc (văn bản được quy định chi tiết).
- Về quy định tại Điều 3 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cần bãi bỏ thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy của bộ, cơ quan ngang bộ như kiến nghị ở phần chung. Chúng tôi đồng ý với phương án 2 “không quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của huyện, xã”.
- Về quy định tại Điều 14. Pháp lệnh. Ủy ban thường vụ Quốc hội cần tăng cường ra pháp lệnh như kiến nghị của chúng tôi tại phần chung nêu trên.
- Về quy định tại Điều 16. Nghị định, đối với khoản 2 “quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ”, phần này theo chúng tôi cần phải được quy định trong luật hoặc pháp lệnh như Luật tổ chức Chính phủ. Bãi bỏ khoản 3 điều này “Những vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội”, vì trái với Hiến pháp 2013 như đã nêu ở phần chung trên đây, chỉ có Quốc hội mới được Hiến pháp quy định ban hành văn bản loại này.
- Về quy định tại Điều 19. Thông tư, như chúng tôi đã kiến nghị tại phần chung nêu trên, cần bãi bỏ thẩm quyền ban hành thông tư của bộ, cơ quan ngang bộ. Vì các lí do đã phân tích ở phần chung.
- Về quy định tại Điều 23 “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện”. Chúng tôi đồng ý với phương án 2, không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện. Nói cách khác, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện không được ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
- Về quy định tại Điều 41. “Điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh”, khoản 1, điểm d “Điều chỉnh thời điểm trình do chậm tiến độ soạn thảo hoặc chất lượng dự án luật, pháp lệnh không bảo đảm”. Trong trường hợp này, theo chúng tôi, cần phải chuyển sang cho cơ quan khác chủ trì soạn thảo để tạo áp lực, trách nhiệm đối với cơ quan chậm trễ, cần phải có biện pháp chế tài mạnh hơn nữa trong tình trạng hiện nay, việc chuyển do UBTVQH quyết định hoặc nên quy định luôn là chuyển cho UBTVQH thực hiện.
- Về quy định tại đoạn 2 khoản 5 Điều 62. Trình tự xem xét, thông qua dự án luật tại một kỳ họp của Quốc hội. “Cơ quan chủ trì thẩm tra chủ trì, phối hợp với cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, Đoàn thư kí kì họp và cơ quan, tổ chức...”. Cách viết lặp lại từ liên tục trong một đoạn làm cho điều luật khó hiểu hoặc hiểu nhiều nghĩa khác nhau. Theo chúng tôi, đoạn này nên viết lại ““Cơ quan chủ trì thẩm tra chịu trách nhiệm chính trong việc phối hợp với cơ quan...”. Tương tự, với điểm a, b khoản 6 Điều này; Điều 63 điểm d khoản 1, điểm a, d khoản 2 “cơ quan chủ trì thẩm tra chủ trì”. Đề nghị ban soạn thảo rà soát một số điều, khoản tương tự.
- Về quy định tại Điều 70. Nhiệm vụ của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết. Khoản 2 “Tổ chức xây dựng dự thảo văn bản, đảm bảo tính đầy đủ, thống nhất của văn bản quy định chi tiết với các quy định của văn bản được quy định chi tiết”, cũng giống như góp ý một số điều khoản nêu trên, cách viết này rất khó hiểu, lặp lại quá nhiều từ hoặc một cụm từ trong một đoạn, khoản. Vấn đền này nên có sự giải thích tại Điều 2 về “Văn bản được quy định chi tiết” là văn bản gốc có giá trị pháp lí cao hơn; còn “Văn bản quy định chi tiết” là văn bản hướng dẫn cụ thể hơn văn bản gốc có giá trị pháp lí thấp hơn văn bản gốc và phụ thuộc vào văn bản gốc; khi văn bản gốc hết hiệu lực thì văn bản quy định chi tiết cũng hết hiệu lực thi hành.
- Về quy định tại khoản 5 Điều 70 “Bảo đảm điều kiện hoạt động của Ban soạn thảo, trong trường hợp thành lập Ban soạn thảo” . Đề nghị cần quy định rõ điều kiện đó là gì? về tài chính, về thời gian, phương tiện vật chất… cần ghi rõ vào điều luật để đảm bảo thi hành.
- Về quy định tại Điều 75. Trình tự xem xét, thông qua dự thảo văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Bãi bỏ khoản 3 điều này “Trình tự xem xét thông qua thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”. Như đã kiến nghị ở phần trên, bãi bỏ thẩm quyền ban hành văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ.
- Về quy định tại Điều 92. Thẩm định dự thảo thông tư của bộ, cơ quan ngang bộ. Tại khoản 1 quy định: “Tổ chức pháp chế thuộc bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Đối với thông tư có quy định ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp hoặc có tính đa ngành, đa lĩnh vực thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định có sự tham gia của cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học”.
Quy định thông tư loại này là tương tự như luật, pháp lệnh, điều này là trái với Hiến pháp như đã phân tích ở phần chung, cần được bãi bỏ như đã kiến nghị.
- Về quy định tại Điều 95. Xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Tại khoản 2 điều này quy định “Dự thảo nghị quyết phải gửi để lấy ý kiến của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Luật gia Việt Nam và Liên đoàn luật sư Việt Nam”. Đề nghị bổ sung thêm “sau khi lấy ý kiến nêu trên dự thảo phải gửi UBTVQH để thẩm tra”. Để đảm bảo tính khách quan của văn bản.
- Về quy định tại Điều 112. Thẩm định dự thảo nghị quyết
“Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Uỷ ban nhân dân cùng cấp trình phải được Sở Tư pháp thẩm định trước khi trình Uỷ ban nhân dân”. Theo chúng tôi, nên quy định ban pháp chế thẩm định vì Sở tư pháp là phó chủ tịch hội đồng quy định tại Điều 109.
- Về quy định tại Điều 123. Thẩm quyền quyết định việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Khoản 4 quy định “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với thông tư”. Đề nghị bãi bỏ khoản này như đã kiến nghị về thẩm quyền.
- Về quy định tại Điều 125. Hồ sơ, trình tự, thủ tục xem xét, thông qua văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Điểm a khoản 2 quy định “Quốc hội xem xét, thông qua dự thảo luật tại kỳ họp gần nhất”. Cần bổ sung thêm “hoặc kì họp bất thường”.
- Về quy định tại Điều 132. Áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Khoản 7 điều này quy định “Trong trường hợp để bảo vệ công lý, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao có quyền đình chỉ việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp có nội dung trái Hiến pháp, luật, pháp lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ”. Như chúng tôi đã kiến nghị ở phần trên, nếu không quy định thẩm quyền ban hành văn bản của các bộ, cơ quan ngang bộ và Hội đồng nhân dân cấp huyện, xã thì phải sửa khoản này, không thể là “các cấp” được. Tuy nhiên, theo chúng tôi tại sao Hội đồng thẩm phán lại chỉ được phép đình chỉ văn bản của các cơ quan này mà lại không được phép đình chỉ văn bản của các cơ quan, cá nhân ở cấp cao hơn? Nếu văn bản đó trái với Hiến pháp.
- Về quy định tại Điều 144. Thẩm quyền giải thích văn bản quy phạm pháp luật. Khoản 2 quy định “Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật giải thích văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành, trừ quy định tại khoản 1 Điều này”. Như đã phân tích ở phần chung trên, cơ quan ban hành lại được trao quyền giải thích văn bản của chính cơ quan đó, điều này là không hợp lí, không thể tránh khỏi sự giải thích theo ý chí chủ quan của chính cơ quan đó. Tục ngữ có câu “Sư nói sư phải, sãi nói sãi hay”. Không có trọng tài thì ai cũng cho mình là đúng cả, cần để cho một cơ quan thứ ba giải thích văn bản pháp luật. Chẳng hạn, Hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao giải thích sẽ khách quan hơn.
- Về quy định tại Điều 152. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật. Như các kiến nghị về thẩm quyền trên đây, nếu bãi bỏ thẩm quyền ban hành văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ thì điều này sẽ bãi bỏ. Trong trường hợp không chấp nhận như kiến nghị thì đây là việc “vừa đá bóng vừa thổi còi”. Cần có cơ chế khác hiệu quả hơn, chẳng hạn như tòa án sẽ giao kiểm tra trong quá trình xét xử...
- Về quy định tại Điều 153. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật. Trường hợp cấp huyện không được phép ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì phải sửa lại điều này.
- Về quy định tại Điều 156. Rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Khoản 1 đoạn 3 quy định “Nội dung bị bãi bỏ của văn bản được rà soát hết hiệu lực thi hành kể từ ngày văn bản làm căn cứ pháp lý để rà soát văn bản đó có hiệu lực”. Cách viết này thật khó hiểu, cần phải viết lại, chẳng hạn dùng từ “văn bản mới” hoặc sử dụng thuật ngữ khác dễ hiểu hơn.
Trên đây là một số ý kiến đóng góp vào Dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới (sửa đổi) của chúng tôi, kính mong ban tổ chức hội thảo tiếp thu. Kính chúc hội thảo đạt được nhiều kết quả tốt. Chân thành cảm ơn và kính chào !