Website xây dựng pháp luật của VCCI
Một số ý kiến về Dự thảo Luật Bồi thường Nhà nước – PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, ĐH Luật Tp.HCM
MỘT SỐ Ý KIẾN
VỀ DỰ THẢOLUẬT BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC
(Dự thảo 9.3)
Hội thảo tại VCCI, Tp Hồ Chí Minh, 22/6/2008(PGS.TS Nguyễn Cửu Việt – ĐH Luật Tp.HCM)
I. Về tính cấp thiết và ý nghĩa
Tuy nhiên, việc ban hành Luật bồi thường nhà nước (Luật BTNN) vẫn cấp thiết, vì đang tồn tại phổ biến tình trạng vô trách nhiệm, xâm hại tài sản, sức khỏe, danh dự, thậm chí cả tính mạng của người dân từ phía công vụ nhà nước mà không bị trừng trị, không được bồi thường nghiêm chỉnh. Thêm Luật BTNN là thêm một công cụ pháp lý có thể rất hữu hiệu ở nước ta để bảo vệ quyền của cá nhân, tổ chức trước Nhà nước, là một bước thực thi nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân.
II. Quan hệ với các văn bản pháp luật khác và tên của Luật: Vấn đề kế thừa và hoàn thiện
Quan điểm của Ban soạn thảo, Ban biên tập rằng Luật này nhất thể hóa, hoàn thiện, nâng cấp các quy định rải rác về BTNN. Đây là việc rất đúng đắn, rất quan trọng và cần thiết. Nhưng nó cũng đặt ra vấn đề quan trọng không kém phải giải quyết, mà mọi văn bản mới đều gặp phải, là giải quyết mối quan hệ Luật này với các văn bản pháp luật khác về vấn đề liên quan. Nhất thể hóa làm sao để đảm bảo tính thống nhất, không mâu thuẫn, chồng chéo; và nhất thể hóa là kế thừa, nâng cao, phát triển hoàn thiện hơn trước.
Theo quan điểm đó, xin góp thêm một góc nhìn khi xem xét một số quan hệ sau:
2.1. Quan hệ với Nghị định 47/1997 và Nghị quyết 388/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội: Sự kế thừa và phát triển
Đây là một yêu cầu quan trọng của Luật BTNN, xuất phát từ chỗ Nghị định 47/1997 hầu như không đi được vào đời sống, còn Nghị quyết 388/2003 thì được vận dụng khá rộng rãi, nhưng lại gặp vướng mắc, trong khi những vấn đề do hai văn bản này điều chỉnh ngày càng thời sự, bức xúc, mà trước đây vấn đề BTNN chủ yếu được điều chỉnh bởi hai văn bản này.
Nghị định 47/1997 không hạn chế những việc bồi thường thiệt hại, và quy định như vậy là đúng theo “thần linh pháp quyền” bảo vệ quyền công dân, tuy như vậy có thể ít tính khả thi; còn Dự thảo lại đi theo hướng hạn chế, mà lại hạn chế quá hẹp. Nghị định 47 còn có quy định cơ chế Hội đồng xem xét việc bồi thường thiệt hại và Hội đồng xem xét hoàn trả bồi thường thiệt hại, nhưng Dự thảo lại bỏ không kế thừa quy định này, mà tôi cho đây là quy định tốt, bảo đảm tính dân chủ. Ngoài ra, Nghị định 47 quy định phạm vi hoạt động tố tụng nói chung và được như vậy là quá tốt, nhưng có thể chưa thật khả thi, còn Dự thảo đương nhiên hạn chế chỉ trong lĩnh vực tố tụng hình sự.
Nghị quyết 388/2003/UBTVQH chỉ quy định về việc bồi thường cho những đương sự bị “oan” trong tố tụng hình sự, không quy định về “sai”, nhưng sau đó liệt kê những trường hợp phải bồi thường, những trường hợp không được bồi thường. Cơ cấu của Nghị quyết khá sáng sủa, quy định lôgíc, rõ ràng. Dự thảo đã quy định cả oan và sai.
Tuy nhiên, oan là do sai mà ra, chứ những “nỗi oan do trời” giáng xuống thì không thể điều chỉnh trong Luật này. Vì vậy, quy định phân biệt việc bị “oan” hay “sai” là không lô gíc, để dẫn đến những tranh luận phức tạp và không có ý nghĩa thực tế. Hãy đọc quy định tại Điều 29 Dự thảo tuy phân biệt ra hai loại oan và sai, hoặc và Điều 1 Nghị quyết 388 chỉ quy định việc oan, có thể dễ dàng thấy rằng không có việc nào là oan được liệt kê ở đó mà không phải do sai mà ra.
2.2. Quan hệ với Bộ luật Dân sự
Quan hệ này thể hiện tập trung ở Điều 3 Dự thảo, là quy định có tính chất “bọc lót, che chắn”: nếu không bồi thường theo Luật này, thì theo luật dân sự. Đúng như vậy, vì vấn đề vốn đã được Bộ luật Dân sự và Bộ luật Tố tụng Dân sự điều chỉnh. Vậy Luật này chỉ có ý nghĩa “điều chỉnh tăng cường” đối với các vấn đề được Luật nêu ra mà thôi. Như vậy có câu hỏi: các vấn đề tương tự thuộc phạm vi điều chỉnh của luật dân sự không được liệt kê ở Luật này (các điều 10, 11,29) thì không quan trọng sao ? Vậy lại có câu hỏi: Đây phải chăng là “Luật cụ thể hóa Luật” dân sự ?
Nếu là Bộ luật Dân sự, thì có lẽ cũng không nên hiểu khái niệm BTNN về phạm vi nội dung chỉ là cụ thể hóa cơ chế BTNN theo hai điều 619, 620, mà nên quan niệm cả các điều khác (dưới đay sẽ nói rõ thêm).
2.3. Quan hệ với Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (dưới đây: Pháp lệnh VAHC)
Pháp lệnh VAHC có nguyên tắc quan trọng về việc người khởi kiện vụ án hành chính có quyền đồng thời yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại (Điều 3) và Điều 11 liệt kê hơn 22 loại việc khiếu kiện, nghĩa là đối với hơn 22 loại việc đó người khởi kiện vụ án hành chính có quyền đồng thời yêu cầu, tức là khởi kiện, đòi bồi thường thiệt hại. Nếu lấy hơn 22 loại việc của Điều 11 Pháp lệnh VAHC đối chiếu với 10 loại việc của Dự thảo Luật BTNN, thì ngoài vài loại việc không có ý nghĩa về việc BTNN, như kiện về danh sách cử tri, còn lại đa số các việc khác tại sao lại loại ra ngoài Dự thảo Luật BTNN (đưới đây: Dự thảo). Việc Luật BTNN loại ra ngoài phạm vi điều chỉnh của mình nghĩa là Luật này đã vô hiệu hóa một phần quan trọng về BTNN của Pháp lệnh VAHC, mâu thuẫn với nó. Vậy nếu Luật này được ban hành thì có đặt ra vấn đề sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh VAHC về vấn đề liên quan hay không.
2.4. Quan hệ với Luật Khiếu nại, tố cáo
Luật Khiếu nại, tố cáo có những quy định về BTNN (khoản 2 Điều 8 về nguyên tắc bồi thường; điểm đ, khoản 1 Điều 17 về quyền của người khiếu nại được bồi thường, điểm đ, khoản 2 Điều 18 về nghĩa vụ của người bị khiếu nại bồi thường); ... Luật Khiếu nại, tố cáo không quy định những trường hợp khiếu nại nào được bồi thường, trường hợp khiếu nại nào không được bồi thường. Còn Dự thảo đưa ra danh mục quá hạn chế (10) loại việc được giải quyết bồi thường. Vậy Dự thảo này đã hạn chế phạm vi của Luật Khiếu nại, tố cáo về các vấn đề được bồi thường thiệt hại do quyết định hành chính và hành vi hành chính gây ra, tức là làm vô hiệu một phần, mâu thuẫn với Luật Khiếu nại, tố cáo. Vậy nếu Luật này được ban hành thì có đặt ra vấn đề sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo về vấn đề liên quan hay không.
2.5. Quan hệ với Pháp lệnh Cán bộ, công chức
Pháp lệnh Cán bộ, công chức, mà nay đã có dự thảo nâng Pháp lệnh này thành Luật, “đồng sàng” với dự thảo Luật BTNN, có quy định về việc bồi thường cho cán bộ, công chức khi bị xử lý kỷ luật oan sai như sau:
“Điều 45: Cán bộ, công chức bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự mà đã được cơ quan, tổ chức có thẩm quyền kết luận là oan, sai thì được phục hồi danh dự, quyền lợi và được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật.”
Như vậy, việc Nhà nước bồi thường thiệt hại cho cán bộ, công chức “theo quy định của pháp luật” “nào” thì nay chưa thấy có, ngoại trừ việc kiện vì bị buộc thôi việc trái pháp luật (điểm 19 Điều 11 Pháp lệnh VAHC), nhưng ngay việc này cũng đã bị loại ra ngoài Điều 10 Dự thảo. Nhưng ngược lại, việc cán bộ, công chức bồi thường và hoàn trả cho Nhà nước những thiệt hại về tài sản do hành vi trái pháp luật mà họ đã gây ra cho Nhà nước trong khi thi hành công vụ (được quy định ngắn gọn tại khoản 4 và 5 Điều 39 Pháp lệnh Cán bộ, công chức) thì đã được quan tâm quy định (Nghị định 97/1998 trước đây và sau này được thay thế bằng Nghị định 118/2006).
Thực tế này tất yếu khiến chúng ta có ý nghĩ rằng, Nhà nước chỉ quan tâm bảo đảm để cán bộ, công chức bồi thường và hoàn trả cho Nhà nước, còn việc ngược lại, việc Nhà nước bồi thường và hoàn trả cho cán bộ, công chức thì chỉ quy định kiểu tuyên bố chiếu lệ.
Vậy tại sao Luật BTNN không khắc phục khiếm khuyết đó, hoàn thiện cơ chế này. Lý lẽ dành vấn đề này cho pháp luật về công vụ điều chỉnh, vì đây là quan hệ nội bộ của bộ máy nhà nước xem ra không hợp lý, vì nếu vậy thì sao Luật Khiếu nại, tố cáo có cả chương III “Khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”, vì sao quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức trái pháp luật lại là đối tượng khởi kiện VAHC ? Còn có nhiều ví dụ khác.
2.6. Về tên của Luật và phạm vi điều chỉnh
Có hai lý do để đặt ra vấn đề cần xem lại phạm vi điều chỉnh và do đó cả tên của luật.
Một là, tên Luật đang có (Luật BTNN) có phạm vi nội dung to rộng, nhưng vừa đến Điều 1 về phạm vi điều chỉnh thì đã giới hạn bé lại, tuy đây cũng là việc bình thường. Nhưng đến các điều 10, 11 và 29 được thu lại rất bé. Có nên tuyên bố rất to tát, nhưng rồi chỉ giải quyết một mẩu rất nhỏ, quá nhỏ.
Hai là, những xem xét trên đây về quan hệ của Luật BTNN với các văn bản pháp luật có liên quan, yêu cầu kế thừa và phát triển, nhất thể hóa chúng trong Luật này dẫn đến kết luận rằng, để kế thừa và phát triển, chứ không phải là “bước lùi” so với pháp luật hiện hành, không nên quy định chung hạn chế loại vụ việc được xem xét việc bồi thường, mà chỉ nên quy định trong lĩnh vực hoạt động hành chính thì bồi thường theo các loại việc và phạm vi mà Luật Khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh cán bộ, công chức, Pháp lệnh VAHC... quy định, còn trong lĩnh vực tố tụng thì theo Nghị quyết 388- tức là trước hết chỉ quy định về bồi thường trong lĩnh vực tố tụng hình sự. Nếu có quy định, chỉ nên, về nguyên tắc chung, là mở ra chứ không nên thu lại, thế mới đúng là phát triển, những chỗ thu lại, chỉ nên là ngoại lệ và đối với những vấn đề không thật “nhạy cảm”.
Nếu chọn giải pháp quy định trong Luật này những loại việc – những trường hợp cụ thể được yêu cầu đòi bồi thường theo Luật này, thì ít ra không nên hẹp hơn Pháp lệnh VAHC, Pháp lệnh cán bộ, công chức, Nghị quyết 388, còn những loại việc khác yêu cầu đòi bồi thường được thực hiện theo quy định chung của pháp luật, trước hết là theo thủ tục tố tụng dân sự.
Như vậy, xét tổng thể, Luật này không phải quy định về BTNN nói chung, như vậy là quá rộng và dễ mâu tuẫn với các văn bản pháp luật khác, mà chủ yếu là quy định cơ chế bảo đảm hoạt động BTNN, vì thế nên đổi tên là “Luật Thủ tục giải quyết BTNN”, kiểu như “Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính”.
III. Một vài vấn đề cụ thể mang tính kỹ thuật
3.1. Không nên khẳng định “trách nhiệm BTNN là trách nhiệm dân sự”, mà nên gọi là “trách nhiệm của nhà nước bồi thường cho ...”. Thực ra nó là một chế định pháp lý mới, nhưng về bản chất là theo nguyên tắc của trách nhiệm dân sự, với những đặc thù. Cũng giống như trách nhiệm vật chất của cán bộ, công chức bồi thường thiệt hại về tài sản do mình gây ra cho Nhà nước.
3.2. Quy định chỉ có “hành vi của người thi hành công vụ” là quá hẹp, đã bỏ sót quá nhiều chủ thể. Bên cạnh “người thi hành công vụ” thì liệu cơ quan nhà nước, các tổ chức nhà nước (như tổ chức dịch vụ công, doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp công ích) cũng gây thiệt hại và trên thực tế đã gây nhiều thiệt hại nghiêm trọng, thương tâm như gây ô nhiễm làm ung thư phổ biến cả làng (như ở Vĩnh Phú, ...) hay nhiều dân trong cả xã, nhiều học sinh cả trường bị bệnh phổi như ở miền Trung..., hay cây đổ, hay xây nhà, làm cầu đường vì lỗi kỹ thuật gây tai nạn về người, về tài sản lớn cho công dân, tổ chức, ... Đó là chưa nói trong khá nhiều trường hợp khó có thể xác định được “người thi hành công vụ” nào cụ thể gây thiệt hại, thậm chí không biết được đấy là tổ chức nào, nhất là người dân - người kiện càng ít thông tin, họ chỉ biết chung đấy là “Nhà nước”. Tuy những vấn đề này đã được quy định trong các điều khác của chương Trách nhiệm ngoài hợp đồng của Bộ luật dân sự, nhưng những nội dung này cũng là “trách nhiêm công vụ” cần được điều chỉnh đặc biệt như nội dung được quy định tại Điều 619, 620 Bộ luật dân sự. Khái niệm công vụ cần được hiểu bao gồm cả hoạt động của các tổ chức cung cấp dịch vụ công. Tóm lại, cần quy định thêm cả hành vi/hoạt động hay quyết định của những chủ thể sau đây cũng có thể bị yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại thì mới thực sự có ý nghĩa là bảo vệ quyền công dân, tổ chức trong “nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân”:
i. Cơ quan nhà nước (ví dụ, thiếu trách nhiệm trong việc cấp phép, giám sát dẫn đến hậu quả thiệt hại);
ii. Các doanh nghiệp nhà nước, bao gồm các doanh nghiệp công ích
iii. Các đơn vị sự nghiệp nhà nước.
3.3. Thuật ngữ “Cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước” không đạt, không thể hiện đúng tư cách của chủ thể là “đồng bị đơn”, mà nghe như là chủ thể sử dụng quyền lực nhà nước đứng ra giải quyết, quyết định. Chữ “giải quyết” nên bỏ và nên gọi là “Cơ quan bồi thường” hay “Cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm bồi thường”, là “Cơ quan, tổ chức nhà nước chịu trách nhiệm bồi thường, thực hiện các công việc có liên quan đến việc bồi thường trong hoạt động quản lý nhà nước, cung ứng dịch vụ công, thi hành án và hoạt động tố tụng hình sự”.
Đây có lẽ là quan niệm, chứ không chỉ là thuật ngữ, nên nhiều chỗ trong Dự thảo, khi viết về “Cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước” là thấy quyền lực (nhiệm vụ, quyền hạn), mà không trọng trách nhiệm, nghĩa vụ.
3.4. Thời hạn nên quy định cho chặt với tên “Thời hiệu yêu cầu đòi bồi thường”, không chỉ quy định đơn giản là thời hiệu 2 năm, mà như nhiều điều về thời hiệu của các luật khác, cần quy định đầy đủ cả các trường hợp ngoại lệ khi có các yếu tố khách quan ảnh hưởng thì thời hiệu được tính ra sao, quá thời hiệu thì sao. Điều này sẽ có ý nghĩa áp dụng quan trọng trong thực tiễn.
3.5. Nhiều chỗ thủ tục chưa chặt chẽ, đặc biệt là các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn (thực ra là nghĩa vụ, trách nhiệm) của “Cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước”/ “Cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm bồi thường”, cũng như các quy định về trách nhiệm của các chủ thể khác. Các quy định về trách nhiệm bồi thường, thời hạn xem xét quyết định việc bồi thường, … nhưng nếu không thực hiện đúng nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ của mình thì sao? Cơ chế bảo đảm thực hiện không có.
3.6. Điều 52. “Điều khoản chuyển tiếp” nhưng về bản chất là “Điều khoản áp dụng”, quy định cách áp dụng Luật này. “Điều khoản chuyển tiếp” cũng quy định cách áp dụng, nhưng là cách áp dụng đối với các trường hợp giao thời giữa Luật này và các văn bản trước đây.