Một số góp ý cho Dự thảo Luật Bồi thường Nhà nước – Ths.Ls.Phan Thông Anh

MỘT SỐ GÓP Ý CHO
DỰ THẢO LUẬT BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC (9.3)
------------------------------------
Ths.Ls.Phan Thông Anh – Giám đốc Công ty Luật hợp danh Việt Nam
Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam
Trưởng VPĐD Câu lạc bộ pháp chế doanh nghiệp Bộ Tư pháp tại TPHCM

   
  
 Việc xây dựng và ban hành Luật bồi thường nhà nước là một bước đi khá quan trọng và khẳng định tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền của nước ta,  được kế thừa từ Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra và Nghị định 47/CP ngày 3/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra. Mục đích ban hành dự luật này nhằm thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ X "....Bảo vệ tài sản hợp pháp của công dân và doanh nghiệp…Các cơ quan có thẩm quyền phải bồi thường thích đáng cho công dân và doanh nghiệp về những thiệt hại cả danh dự và vật chất do những quyết định trái pháp luật gây ra...” (Tr. 237, Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X- Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà nội - 2006) ; hoàn thiện các cơ chế pháp luật tạo điều kiện cho việc thực hiện chế định bồi thường thiệt hại trong Bộ luật dân sự; để thực hiện một cách đầy đủ hơn những quy định pháp luật về bồi thường thiệt hại đã được nêu trong Hiến pháp và Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị ngày 16/12/1966, có hiệu lực từ ngày 23/3/1976 (Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam gia nhập ngày 24/9/1982) đã quy định: “Nhà nước phải bảo đảm các quyền và tự do đối với mọi người quy định trong Công ước. Khi các quyền và tự do đó bị xâm phạm thì phải có phương thức pháp luật hiệu quả để bảo vệ, kể cả trường hợp các vi phạm được thực hiện bởi quan chức nhà nước” (khoản 3 Điều 2)"Bất cứ người nào trở thành nạn nhân của việc bị bắt hoặc bị giam cầm bất hợp pháp đều có quyền yêu cầu được bồi thường". (khoản 5 Điều 9) mà Việt Nam đã tham gia ký kết.

Dự thảo Luật bồi thường nhà nước lần thứ 9.3 bố cục gồm 6 chương và 53 điều, chương I : Những quy định chung gồm 9 điều ; chương II : quy định về bồi thường nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án  gồm 29 điều; chương III quy định về bồi thường nhà nước trong hoạt động tố tụng hình sự gồm 10 điều; chương IV quy định về kinh phí bồi thường gồm 4 điều; chương V quy định về trách nhiệm hoàn trả gồm 8 điều và chương VI quy định về điều khoản thi hành gồm 3 điều. Theo chúng tôi cơ cấu luật (kỹ thuật cấu trúc) đã khá hợp lý, về nội dung cần điều chỉnh việc bồi thường thiệt hại cũng tương đối đầy đủ nhưng cũng còn một số nội dung cần thống nhất, góp ý thêm và chúng tôi xin có ý kiến đóng góp như sau :

I)_VỀ MẶT NỘI DUNG :
 
1)-Có nên quy định trách nhiệm bồi thường của nhà nước đối với các thiệt hại do oan sai gây ra trong tố tụng hình sự :

Về lĩnh vực và phạm vi điều chỉnh tuy đã qua 9 lần dự thảo nhưng vẫn không đáp ứng được sự mong chờ của cộng đồng dân cư bởi vì lĩnh vực và phạm vi điều chỉnh của dự luật này quá hẹp 

(*) Lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước có trách nhiệm bồi thường chỉ dừng lại trong ba lĩnh vực quản lý hành chính, thi hành án và hoạt động tố tụng hình sự và luật này chưa điều chỉnh đến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực xây dựng pháp luật (lập pháp, lập quy) và các hoạt động tố tụng phi hình sự (tố tụng dân sự, tố tụng hành chính).

(*) Phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước theo quy định của Luật Bồi thường nhà nước được giới hạn thông qua việc xác định cụ thể các trường hợp được bồi thường là thiệt hại do oan, do sai còn những trường hợp khác không được quy định trong dự luật này thì không được bồi thường.

Chính sự bó hẹp này đã không phát huy được tính đầy đủ của khái niệm bồi thường trong luật dân sự Việt Nam khi có thiệt hại xảy ra giữa hai chủ thể nhà nước & công dân, thiệt hại có đầy đủ các điều kiện cần và đủ về yêu cầu được bồi thường thiệt hại là có quyền yêu cầu bồi thường trong luật dân sự nhưng trong quan hệ giữa hai chủ thể này thì sẽ bị hạn chế vì chỉ có những trường hợp có quy định mới được bồi thường.Sự bó hẹp này đã mâu thuẩn và không thỏa mãn đầy đủ với :

(1) Mục tiêu thứ nhất  khi ban hành Luật bồi thường nhà nước : là thể chế hoá một cách đầy đủ, đồng bộ và kịp thời các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về việc tăng cường trách nhiệm nói chung và trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nói riêng đối với các thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra, góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân.Dự thảo luật quy định như vậy sẽ không thể điều chỉnh tất cả các thiệt hại đối với các thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra mà chỉ dừng lại một số thiệt hại nhất định do Luật điều chỉnh.

(2) Quan điểm chỉ đạo xây dựng luật : Ngoài việc tuân thủ các nguyên tắc chung, phổ biến như phải thể chế hoá kịp thời và đầy đủ các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về các vấn đề liên quan đến trách nhiệm của người thi hành công vụ nói riêng và của Nhà nước nói chung đối với các thiệt hại gây ra cho nhân dân; bảo đảm tính thống nhất đồng bộ của Luật Bồi thường nhà nước với các đạo luật khác có liên quan (Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Bộ luật Tố tụng hình sự…), do sự giới hạn nêu trên sẽ không thể có sự bảo đảm thống nhất đồng bộ của Luật bồi thường nhà nước và Bộ luật dân sự được do sự giới hạn của lĩnh vực và phạm vi bồi thường nêu trên nên sẽ mâu thuẩn với bản chất của khái niệm bồi thường trong Luật Dân sự.
Từ nội dung phân tích nêu trên chúng tôi muốn thể hiện quan điểm đồng tình với dự thảo luật đã quy định “trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với các thiệt hại do sai gây ra trong tố tụng hình sự “ bởi vì ngoài lý do phù hợp với quan điểm của Đảng được thể hiện trong định hướng cải cách tư pháp; góp phần chấn chỉnh, khắc phục những yếu kém, sai sót trong hoạt động tố tụng hình sự, giảm bớt những bức xúc do tình trạng oan, sai trong dư luận nhân dân hiện nay; đáp ứng được nguyện vọng chính đáng của người bị hại là mọi thiệt hại, bất luận là do oan hay do sai gây ra đều phải được Nhà nước bồi thường thoả đáng, còn có một lý do nữa là  những thiệt hại do sai gây ra trong tố tụng hình sự vẫn phù hợp với lĩnh vực dự thảo Luật bồi thường nhà nước điều chỉnh.

Thí dụ như cơ quan điều tra tiến hành tạm giữ phụ nữ có thai hoặc đang nuôi con dưới 36 tháng tuổi không phải chỉ xảy ra trong một số trường hợp cá biệt và gây ra không ít thiệt hại cho công dân.  
 
2)-Về mức bồi thường đối với thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong lĩnh vực quản lý hành chính và thi hành án nên quy định giống nhau hay cần quy định khác nhau 

            Về vấn đề này hiện nay vẫn còn hai nhóm ý kiến khác nhau

Nhóm ý kiến thứ nhất cho rằng, nên quy định mức bồi thường phải là khác nhau trong các lĩnh vực khác nhau, theo hướng mức bồi thường trong quản lý hành chính nhà nước và thi hành án phải thấp hơn trong tố tụng hình sự vì tổn thất về tinh thần trong lĩnh vực tố tụng hình sự thường là nghiêm trọng hơn so với trong các lĩnh vực khác.

Nhóm ý kiến thứ hai cho rằng, nên quy định mức bồi thường là giống nhau trong tất cả các lĩnh vực này và mức đó là mức đã được quy định trong Nghị quyết 388 vì quy định này phù hợp với quan điểm về việc Nhà nước cần phải bồi thường như nhau cho các thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong các lĩnh vực hoạt động khác nhau, không phân biệt đó là lĩnh vực tố tụng hình sự hay lĩnh vực hoạt động nào khác của Nhà nước và nhằm để đảm bảo tính ổn định trong chính sách bồi thường của nhà nước ta;

Ý kiến của chúng tôi là ủng hộ quan điểm thứ hai,vì chúng tôi cho rằng không có cơ sở để cân đong đo đếm các thiệt hại xảy ra giữa các lĩnh vực để bảo vệ quan điểm ý kiến của mình nhóm thứ nhất cho rằng tổn thất tinh thần trong tố tụng hình sự thường là nghiêm trọng hơn so với các lĩnh vực khác, về vấn đề này thì chúng tôi không đồng ý bởi lẽ đã gọi là tổn thất tinh thần thì khó có thể phân biệt lĩnh vực nào nghiêm trọng hay không nghiêm trọng, ngoài sự tác động oan sai từ phía các chủ thể công vụ còn có yếu tố thứ hai đó là nội tâm của chủ thể bị tác động gây thiệt hại thì mới đánh giá là nghiêm trọng hay không nghiêm trọng.Do đó theo chúng tôi nên vẫn giữ nguyên như nội dung của dự thảo.
 
3)-Cơ quan nào sẽ là cơ quan quản lý trong lĩnh vực bồi thường nhà nước 

            Về vấn đề này hiện nay vẫn còn hai nhóm ý kiến khác nhau

Nhóm ý kiến thứ nhất : ủng hộ giao cho Thanh tra Chính phủ vì Thanh tra Chính phủ là cơ quan trực tiếp giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính nên có điều kiện nắm bắt được tình hình vi phạm pháp luật của người thi hành công vụ là chúng ta tiếp cận đến cơ quan có điều kiện giám sát những người thi hành công vụ

Nhóm ý kiến thứ hai : lại ủng hộ giao cho Bộ tư pháp bởi vì Bộ tư pháp có điều kiện làm sáng tỏ việc trách nhiệm bồi thường nhà nước có phát sinh hay không và xác định thiệt hại và mức bồi thường cụ thể trên cơ sở đánh giá các thiệt hại thực tế theo nguyên tắc của pháp luật dân sự. Việc giải quyết được hai vấn đề này đều liên quan đến kiến thức pháp lý và kinh nghiệm vận dụng pháp luật.

Ý kiến của chúng tôi nghiên về ủng hộ phía Bộ Tư pháp nhiều hơn vì cơ quan này là cơ quan chuyên trách quản lý nhà nước chung về công tác pháp luật, cơ quan được Chính phủ giao cho nhiệm vụ giám sát kiểm tra việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật; có điều kiện và kinh nghiệm phân định đúng sai và trách nhiệm của từng bên do đó theo chúng tôi nên giao công tác quản lý trong lĩnh vực bồi thường nhà nước cho Bộ Tư pháp là hết sức phù hợp.  4)-Phạm vi bồi thường thiệt hại trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Dự thảo quy định tại Điều 10 quy định về Bồi thường thiệt hại trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước có 10 nhóm hành vi được quy định là bồi thường thiệt hại theo chúng tôi là chưa đủ trong thực tiễn đã có nhiều thiệt hại đã xảy ra do các Bộ ngành hay UBND các tỉnh ban hành những văn bản hướng dẫn luật trái với văn bản pháp luật của Chính phủ, trái với Luật của Quốc hội thậm chí trái cả với Hiến Pháp, vi phạm nghiêm trọng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã gây thiệt hại và bất bình trong nhân dân cần phải đưa vào Luật để điều chỉnh, thậm chí cơ quan kiểm tra việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ đã có ý kiến đề nghị hủy bỏ nhưng kéo dài một thời gian sau mới hủy bỏ .Thí dụ như một số UBND các tỉnh ban hành một số Quyết định quy định việc xử phạt vi phạm hành chính hay các thủ tục hành chính khác và gần đây nhất là việc Bộ giao thông vận tải ban hành Quyết định 16 về việc đưa xe hợp tác kinh doanh vận tải vào các hợp tác xã đã gây bất bình trong dư luận xã hội và đã gây không ít thiệt hại cho các chủ thể bị điều chỉnh liên quan.

Khi ban hành các văn bản này Luật quy định các cơ quan ban hành phải tuân thủ các quy trình soạn thảo ban hành, không được vi phạm các nguyên tắc nêu trên, trách nhiệm này không những thuộc về các công chức tham mưu ban hành văn bản đó,nó còn liên quan đến trách nhiệm của người ký do không có cơ chế kiểm soát  trách nhiệm của họ khi ký ban hành một văn bản.Theo chúng tôi cần bổ sung trong dự thảo điều 10 hành vi :

“Do việc ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng pháp luật trái với Luật ban hành VBQPPL gây thiệt hại cho công dân “ 5)-Về bồi thường thiệt hại trong hoạt động thi hành án Dự thảo Điều 11 quy định về Bồi thường thiệt hại trong hoạt động thi hành án trong khoản 1 điểm c về Quyết định thi hành việc áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời theo chúng tôi là cần phải xem xét lại vì nếu quy định hành vi này thuộc nhóm nhà nước phải bồi thường thì sẽ xung đột đến khoản 1 điều 101/BLTTDS vì trách nhiệm bồi thường trong trường hợp này là của người đề nghị áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời chứ không phải của Tòa án .Do đó theo chúng tôi cần bổ sung điểm c như sau : Quyết định thi hành việc áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời (ngoại trừ trường hợp áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời theo đề nghị của đương sự)
  6)- Về thiệt hại về vật chất do tính mạng bị xâm phạm Dự thảo  Điều 16 quy định về thiệt hại về vật chất do tính mạng bị xâm phạm bao gồm 3 khoản : 1. Chi phí hợp lý cho việc cứu chữa, bồi dưỡng, chăm sóc người bị thiệt hại trước khi chết ; 2. Chi phí hợp lý cho việc mai táng ; 3. Tiền cấp dưỡng cho những người mà người bị thiệt hại đang thực hiện nghĩa vụ cấp dưỡng. Tiền cấp dưỡng hàng tháng được xác định là mức lương tối thiểu chung tại thời điểm giải quyết bồi thường theo chúng tôi cần làm rõ thêm từng nhóm quy định về bồi thường Nhóm thứ 1.Chi phí hợp lý cho việc cứu chữa, bồi dưỡng, chăm sóc người bị thiệt hại trước khi chết chúng tôi đồng ý nhưng cần bổ sung thay đổi cụm từ : hợp lý thành cụm từ “thực tế” thì hợp lý hơn và thêm cụm từ : “có đầy đủ hóa đơn chứng từ “. 

            Nhóm thứ 2. Chi phí hợp lý cho việc mai táng chúng tôi đồng ý không bổ sung gì thêm
Nhóm thứ 3. Tiền cấp dưỡng cho những người mà người bị thiệt hại đang thực hiện nghĩa vụ cấp dưỡng. Tiền cấp dưỡng hàng tháng được xác định là mức lương tối thiểu chung tại thời điểm giải quyết bồi thườngchúng tôi đồng ý nhưng cần bổ sung thêm cho rõ đối tượng là cha mẹ (nếu đang nuôi dưỡng) và con chưa thành niên cho đến ngày đủ 18 tuổi để tránh đi việc cần phải có văn bản hướng dẫn thì luật mới thực hiện được. 

            Ngoài ra theo chúng tôi cần quy định bổ sung thêm Nhóm thứ 4 đó là phần thiệt hại thu nhâp kể từ ngày bị tạm giữ cho đến ngày chết vì đây là phần thu nhập thực tế nếu người đó không bị oan sai và thiệt mạng, nếu không quy định cho phần này thì phải tính hồi tố phần cấp dưỡng cho những được cấp dưỡng từ ngày bị tạm giữ về sau như thế thì hợp lý hơn.  7)-Về khôi phục danh dự.

Dự thảo Điều 31 quy định về khôi phục danh dự quy định khá chi tiết để thực hiện khôi phục danh dự cho người bị thiệt hại trong hoạt động tố tụng hình sự nhà nước phải xin lỗi, cải chính công khai và quy định các hình thức và thời gian phải thực hiện việc xin lỗi, cải chính công khai nhưng theo chúng tôi cần bổ sung một số nội dung sau :

Khoản 2 điểm b : Đăng trên một tờ báo trung ương và một tờ báo địa phương trong ba số liên tiếp theo yêu cầu của người bị thiệt hại hoặc người đại diện hợp pháp của họ. Theo chúng tôi cần ghi rỏ là đăng trên tờ báo pháp luật của Trung ương hoặc địa phương nơi người bị thiệt hại cư trú về vấn đề xin lỗi, cải chính liên quan đến pháp luật nên cần được đăng trên một tờ báo pháp luật thì phù hợp hơn.

Ngoài ra theo chúng tôi cần bổ sung thêm việc cấp cho người bị oan, sai một giấy chứng nhận oan sai để họ có thể tự sử dụng minh oan cho họ khi cần vì việc xin lỗi, cải chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trên các phương tiện thông tin đại chúng không phải mọi người hay các cơ quan có liên quan đến người bị thiệt hại đều biết.Cơ quan nào gây ra oan sai thì cơ quan đó phảo cấp giấy chứng nhận oan sai.  
 
II)_VỀ MẶT HÌNH THỨC (KỶ THUẬT CẤU TRÚC ĐIỀU LUẬT): 

            Vấn đề này liên quan đến một nội dung trùng nhau nhưng được quy định ở hai điều luật khác nhau ở hai chương khác nhau, xét về tính kỹ thuật (cấu trúc điều luật) thì chưa ổn lắm nên chúng tôi mạnh dạn đề nghị Ban soạn thảo dự luật xem xét lại quy định thành điều luật khác và đưa vào chương I phần quy định chung thì phù hợp hơn.  8)-Về thời hạn yêu cầu bồi thường thiệt hại 

            Dự thảo quy định tại khoản 1 điều 23 về thời hạn yêu cầu bồi thường thiệt hại trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước và thi hành án và tại khoản 1 điều 36 về thời hạn yêu cầu bồi thường thiệt hại trong tố tụng hình sự đều là 2 năm theo chúng tôi nên gom lại quy định thành một điều luật riêng với tên gọi là thời hạn yêu cầu bồi thường thiệt hại và đưa vào phần quy định chung tại chương I của dự thảo thì hợp lý hơn là để nằm rải rác ở chương II và chương III.  9)-Về đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại. 

            Dự thảo quy định tại khoản 3 và 4 điều 23 về đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại và tài liệu chứng cứ kèm theo đối với yêu cầu bồi thường thiệt hại trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước và thi hành án và tại khoản 3 và 4 điều 36 về đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại và tài liệu chứng cứ kèm theo đối với yêu cầu bồi thường thiệt hại trong tố tụng hình sự đều giống nhau. Theo chúng tôi nên gom lại quy định chung một điều luật riêng với tên gọi là Đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại và đưa vào phần quy định chung tại chương I của dự thảo thì hợp lý hơn là để nằm rải rác ở chương II và chương III./.