Website xây dựng pháp luật của VCCI
Mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh nào cho VN?
Hiện nay vấn đề lựa chọn một mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh phù hợp với Việt Nam còn đang là vấn đề gây tranh cãi trong Dự thảo Luật Cạnh tranh. Để hiểu rõ thêm vấn đề này, chúng tôi xin giới thiệu bài viết đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 1 - 2004
MÔ HÌNH QUẢN LÝ CẠNH TRANH CỦA VIỆT NAM
Dương Đăng Huệ - PGS.TS, Phó Vụ trưỏng Vụ Pháp luật dân sự, kinh tế - Bộ Tư pháp
Nguyễn Hữu Huyên. ThS.Vụ Hợp tác quốc tế - Bộ Tư pháp
Lịch sử xây dựng và phát triển luật cạnh tranh trên thế giới đã cho thấy một thực tế là, cơ quan quản lý cạnh tranh có vai trò quyết định trong việc bảo đảm thực thi Luật cạnh tranh. mỗi quốc gia tuỳ điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể của mình mà có cách xây dựng mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh khác nhau, song mục đích thành lập ra nó thì chỉ có một, đó là góp phần thực thi luật cạnh tranh một cách có hiệu quả nhất. từ việc tham khảo mô hình tiêu biểu trên thế giới, các tác giả đã đưa ra một số đề xuất cho mô hình cơ quan quản lý của Việt Nam trong tương lai.
Cơ quan quản lý cạnh tranh có vai trò quyết định trong việc bảo đảm thực thi luật cạnh tranh. Vì vậy việc cơ quan này được tổ chức và hoạt động như thế nào là một vấn đề hết sức quan trọng, cần thiết phải được cân nhắc, tính toán kỹ lưỡng trước khi đưa ra quyết định cuối cùng. Với bài viết này, chúng tôi mong muốn đóng góp một vài suy nghĩ của mình cùng với moị người giải đáp được câu hỏi đang đặt ra.
Một số mô hình trên thế giớiĐể có thêm thông tin tham khảo, trước tiên chúng ta hãy cùng xem xét mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của một vài nước tiêu biểu trên thế giới.
Mô hình quản lý cạnh tranh của Hoa Kỳ
Hoa Kỳ là một trong những nước có Luật cạnh tranh sớm nhất (đạo luật Sherman năm 1890, muộn hơn Canada một năm) một trong những đặc trưng của Hoa Kỳ là có đến hai cơ quan có thẩm quyền quản lý về cạnh tranh, đó là vụ chống độc quyền (Antitrust Division) thuộc Bộ tư pháp liên bang và Uỷ Ban Thương mại liên bang (Federal Trade Commission).
Vụ chống độc quyền là một trong 37 Cục,Vụ trực thuộc Bộ trưởng Bộ Tư Pháp Hoa Kỳ. Theo Luật Clayton (năm 1914) thì đây là cơ quan giữ vai trò giống như đạidiện Công tố của Chính Phủ trong các vụ việc về chống độc quyền (ví dụ: sáp nhập, chia tách công ty...) và trong các vụ việc về phản cạnh tranh (ví dụ thoả thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh...). Tuy trực thuộc Bộ Tư Pháp, song cơ quan này vẫn hoạt động một cách độc lập.
Còn Uỷ ban Thương mại liên bang là một thiết chế đặc biệt trong hệ thống bộ máy nhà nước của Hoa Kỳ, được hình thành trên cơ sở Luật về Uỷ Ban thương mại liên bang năm 1914. Về bản chất pháp lý, Uỷ ban này không thuộc cả một trong trong ba ngạch lập pháp, hành pháp, tư pháp, mà nó được xếp vào loại cơ quan điều tiết độc lập (Independent Regulasion Agencies). Chính vì vậy mà đã có ý kiến cho rằng, sự tồn tại của cơ quan này cũng như một số cơ quan có bản chất tương tự (như Uỷ ban thuơng mạiquốc tế) là vi hiến. Uỷ ban thương mại liên bang có thẩm quyền về cạnh tranh không lành mạnh và tập trung kinh tế .
Vậy thẩm quyền của hai cơ quan trên có chồng chéo nhau không? Trên thực tế trong các vụ việc về cạnh tranh, đặc biệt là trong lĩnh vực tập trung kinh tế doanh nghiệp có thể đệ đơn lên một trong hai cơ quan này và hai cơ quan sẽ có thoả thuận về việc phân định thẩm quyền song hành và hoàn toàn có thể đặt ra khả năng là mỗi cơ quan sẽ có kết luận khác nhau về cùng một vụ việc. Cơ chế này tỏ ra bất cập, chính vì vậy mà vào năm 1992, hai cơ quan đó đã thoả thuận "liên ngành" về phân chia thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực kinh tế cần can thiệp. Tuy nhiên trong một số ngành nghề, lĩnh vực quan trọng thì cả hai cơ quan đều có thẩm quyền can thiệp và chỉ cần một trong hai cơ quan có kết luận rằng vụ việc hoặc hành vi nào đó vi phạm Luật cạnh tranh là coi như vụ việc hoặc hành vi nào đó vi phạm và sẽ bị xử lý. Riêng trong lĩnh vực tập trung kinh (điển hình sáp nhập doanh nghiệp) mới được phép thực hiện.
Về cơ chế chống lại quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh thì quyết định của Uỷ ban thương mại liên bang có thể bị kiện ra Toà phúc thẩm liên bang Hoa Kỳ.
Mô hình quản lý cạnh tranh của Pháp
Ở Pháp, cơ quan quản lý cạnh tranh có tên là Hội đồng cạnh tranh. Giống như Uỷ ban thương mại liên doanh Hoa Kỳ, Hội đồng cạnh tranh (Conseil de la Concurrence) là một thiết chế đặc biệt trong bộ máy Nhà nước của Pháp. Vấn đề bản chất pháp lý của hội đồng cạnh tranh là một vấn đề gây tranh cãi ngay từ khi nó mới ra đời. Đây là vấn đề hết sức quan trọng vì nếu xác định nó là cơ quan hành chính thì quyết định do nó ban hành sẽ thuộc thẩm quyền tài phán của hệ thống Toà án hành chính, ngược lại nếu xác định nó là cơ quan tư pháp thì hệ thống toà án tư pháp sẽ có thẩm quyền xét lại các quyết định của Hội đồng.
Sau nhiều tranh cãi cả trong giới nghiên cứu lẫn giới nghị sỹ, ngày 24/1/1987, Hội đồng bảo hiến của Pháp đã ra phán quyết khẳng định Hội đồng cạnh tranh là "một cơ quan hành chính độc lập". Phán quyết này đã không nhận được sự ủng hộ của giới luật gia. Nhiều giáo sư luật đã cho rằng về bản chất Hội đồng cạnh tranh là một loại toà án nhưng đã không được chính thức thừa nhận. Theo họ, Hội đồng có đầy đủ những yếu tố cần thiết của một cơ quan tài phán: (i) áp dụng pháp luật để đưa phán quyết; (ii) thủ tục xét mang tính tranh tụng, có sự tham gia của công tố viên; (iii) quyết định do Hội đồng ban hành bị xét lại bởi hệ thống toà án tư pháp. Cuộc tranh luận về bản chất pháp lý của Hội đồng cạnh tranh đến nay vẫn chưa chấm dứt song tựu chung lại, đa số ý kiến đều cho rằng: Nó là một "cơ quan hành chính độc lập" đang ngày càng bị tài phán hoá.
Hội đồng cạnh tranh của Pháp gồm có 17 thành viên, gồm một Chủ tịch và ba Phó chủ tịch. Cơ cấu cụ thể như sau: 8 thành viên có nguồn gốc từ thẩm phán đương nhiệm hoặc cựu thẩm phán đương nhiệm của Tham chính viện, Toà Phá án, Toà kiểm toán hoặc các cơ quan tài phán hành chính hoặc tài phán tư pháp khác; 4 thành viên là những người có năng lực chuyên môn về kinh tế hoặc luật cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng, do 8 thành viên thuộc nhóm 1 đề xuất; 5 thành viên đang hoặc đã hoạt động thực tiễn trong lĩnh vực sản xuất, phân phối, thủ công mỹ nghệ, dịch vụ hoặc nghề tự do (bác sỹ, kỹ sư, kiến trúc sư...). Thành viên hội đồng cạnh tranh do Thủ Tướng bổ nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Kinh tế và có thể được tái bổ nhiệm với số lần không bị hạn chế.
Hội đồng cạnh tranh có hai chức năng chủ yếu: chức năng tư vấn và chức năng xét xử. Trước hết về chức năng tư vấn, các loại chủ thể sau có quyền đề nghị hội đồng cho ý kiến tư vấn về các vấn đề của pháp luật cạnh tranh: Chính Phủ; các Uỷ ban của Nghị viện; các chính quyền địa phương; các hiệp hội nghề nghiệp hoặc công đoàn; các tổ chức bảovệ người tiêu dùng; các phòng nông nghiệp hoặc phòng thương mại và công nghiệp; các toà án; Bộ trưởng Bộ Kinh Tế (trong trường hợp tập trung kinh tế). Về chức năng xét xử, hội đồng cạnh tranh có thẩm quyền xử lý các vụ việc về thoả thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh, bán hàng với giá quá thấp. Như vậy Hội đồng cạnh tranh không có thẩm quyền xử lý các vụ việc về cạnh tranh không lành mạnh (thuộc thẩm quyền của Toà án) và tập trung kinh tế (thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Kinh tế, trong trường hợp này, Hội đồng chi có thẩm quyền tư vấn).
Quyết định của Hội đồng cạnh tranh có thể bị khiếu kiện đến toà phúc thẩm ở Paris.
Mô hình quản lý cạnh tranh của CHLB Đức
Theo luật về chống hạn chế cạnh tranh (GWB) gọi tắt là luật cac-ten có hiệu lực từ 1/1/1958 và đã trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung, thì cơ quan quản lý cạnh tranh của CHLB Đức có tên là Cục Cạnh tranh Liên bang (Das Bundeskartellamt). Về bản chất pháp lý thì đây là môt cơ quan hành chính độc lập của liên bang và nằm trong lĩnh vực hoạt động của Bộ Kinh Tế liên bang .
Cục Cạnh tranh liên bang có thẩm quyền đối với tất cả các hạn chế cạnh tranh thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật GWB. Nếu việc hạn chế cạnh tranh chỉ có tác động đến thị trường trong phạm vi của một bang thì về nguyên tắc, cơ quan quản lý cạnh tranh của bang có thẩm quyền giải quyết. Đối với một số việc kiểm soát nhất định (ví dụ như kiểm soát việc sáp nhập doanh nghiệp), thì chỉ có Cục cạnh tranh liên bang mới có thẩm quyền .
Về cơ cấu, Cục cạnh tranh Liên bang có Cục trưởng, Phó Cục trưởng, 14 ban. Các quyết định về thủ tục hành chính và thủ tục tiền phạt do các Hội đồng xử lý vụ việc quyết định (mỗi Hội đồng gồm Trưởng của một trong 14 ban và 2 thành viên khác của Cục). Mỗi ban chịu trách nhiêm về một lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân, ngoài ra còn có 3 ban có thẩm quyền riêng đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh nhất định. Những người làm việc trong các ban này là các luật gia và các nhà kinh tế, trong đó trưởng ban thường là các giáo sư tiến sỹ có uy tín .
Về thẩm quyền, Cục cạnh tranh liên bang có thẩm quyền bảo đảm thực thi Luật cac-ten. Như vậy, Cục có thẩm quyển rất rộng (cả về thoả thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh, kiểm soát tập trung kinh tế). Để thực hiện các nhiệm vụ này, Cục được trao thẩm quyền điều tra rất rộng. Điều 46 Luật GWB quy định cục có thể yêu cầu các doanh nghiệp cung cấp thông tin, xem xét tài liệu có liên quan và sau khi có lệnh của toà án thì cục có thể tiến hành khám xét và kê biên tài sản để làm chứng cứ.
Quyết định của Cục cạnh tranh liên bang có thể bị khiếu nại đến Toà tối cao Bec-lin.
Mô hình quản lý cạnh tranh của Nhật Bản
Theo Luật về chống độc quyền của Nhật Bản năm 1947, cơ quan quản lý cạnh tranh ở Nhật Bản là Uỷ ban thương mại công bằng Nhật Bản (Japan Fair Trade Commission-JFTC). Về bản chất pháp lý, JFTC là một cơ quan vừa mang tính hành chính lại vừa mang tính chất tư pháp. Tính chất hành chính thể hiện ở chỗ, nó là một bộ phận của Bộ Quản lý công, Nội vụ, Bưu chính và Viễn thông
Về tổ chức, JFTC gồm 5 thành viên (1 Chủ tịch và 4 uỷ viên) tất cả đều do Thủ tướng bổ nhiệm với sự phê chuẩn của Quốc Hội. Điều kiện để được bổ nhiệm là: (i) tuổi từ 35 trở lên; (ii) là công chức ngạch dịch vụ công; (iii) có năng lực chuyên môn về kinh tế và pháp luật. Nhiệm kỳ của Chủ tịch và uỷ viên là 5 năm và có thể được tái bổ nhiệm. Họ phải nghỉ hưu khi đến độ tuổi 65. Phiên họp của Uỷ ban chỉ được coi là hợp pháp khi có sự tham gia của Chủ tịch và ít nhất là 2 uỷ viên. Để bảo đảm tính độc lập của các thành viên Uỷ ban, luật chống độc quyền năm 1947 quy định họ không thể bị cách chức trừ các trường hợp sau: (i) bị tuyên bố là mất hoặc là hạn chế năng lực hành vi dân sự, bị phá sản; (ii) vi phạm kỷ luật lao động; bị kết án tù từ 1 năm trở lên; (iv) bị JFTC kết luận là không đủ sức khỏe về thể chất và tinh thần để hoàn thành nhiệm vụ; (v) bị xử phạt vì vi phạm đạo luật này; (vi) khi nghị viện không phê chuẩn sự bổ nhiệm của Thủ tướng. JFTC có ba cơ quan giúp việc là Tổng Thư ký và 2 Vụ chuyên trách (Vụ các vấn đề kinh tế và Vụ điều tra). Văn phòng Tổng Thư ký đặt tại Tokyo và có các chi nhánh đặt tại các địa phương là các trung tâm kinh tế quan trọng.
Về thẩm quyền, Điều 27-2 Luật chống độc quyền năm 1947 qui định Uỷ ban có thẩm quyền về các loại việc sau: (i) về điều tiết độc quyền tư nhân; (ii) về điều tiết cản trở thương mại không hợp lý; (iii) về điều tiết hoạt động độc quyền; (iv) điều tra nghiên cứu về các hoạt động kinh doanh và các điều kiện kinh tế thực tế hoặc điều hoà các luật về kinh tế liên quan đến hoạt động có ảnh hưởng tới cản trở hoạt động thương mại trong tất cả các hoạt động thương mại; điều tiết các hoạt động có ảnh hưởng tới cạnh tranh không lành mạnh, điều tiết để ngăn chặn việc tập trung kinh tế quá mức và các việc điều tiết khác hạn chế một cách không công bằng hoạt động kinh doanh. Về chi tiết, có thể chia thẩm quyền của Uỷ ban này làm hai loại: thẩm quyền hành chính và thẩm quyền tư pháp. Thẩm quyền hành chính bao gồm: (i) tiếp nhận các thông báo từ phía các doanh nghiệp theo luật chống độc quyền; (ii) điều tra khảo sát về tình hình hoạt động của doanh nghiệp, tình trạng độc quyền trong nền kinh tế; (iii) ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật chống độc quyền; (iv) cho ý kiến tư vấn về việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung các đạo luật, văn bản về kinh tế liên quan đến cạnh tranh, chống độc quyền do cơ quan khác soạn thảo; (v) hợp tác quốc tế về cạnh tranh và chống độc quyền. Về thẩm quyền tư pháp, trong một số trường hợp nhất định, khi xử lý vụ việc vi phạm Luật chống độc quyền, JFTC có thể tổ chức phiên họp tương tự như việc xét xử của toà án và ra phán quyết.
Quyết định của JFTC có thể bị kháng cáo lên toà phúc thẩm Tokyo.
Mô hình quản lý cạnh tranh của Lít -va
Cơ quan quản lý cạnh tranh của Lít-va có tên giống như của Pháp là Hội đồng cạnh tranh. Hội đồng cạnh tranh là cơ quan công quyền độc lập, có nhiệm vụ thực hiện chính sách cạnh tranh của Nhà nước và giám sát việc tuân thủ pháp Luật cạnh tranh của Nhà Nước và giám sát việc tuân thủ phápluật cạnh tranh.
Hội đồng cạnh tranh có 5 thành viên. Chủ tịch hội đồng do tổng thống bổ nhiệm trên cơ sở đề nghị của Thủ Tướng chính phủ với nhiệm kỳ là 5 năm. Giúp việc cho Hội đồng cạnh tranh có cơ quan hành chính và các phòng ban chuyên môn (Ban pháp lý, Ban tập trung kinh tế, Ban hàng hoá người tiêu dùng, Ban công nghiệp, Ban thông tin báo chí, Ban trợ cấp Nhà nước, ban nhân sự, Phòng pháp lý). Trong đó quan trọng nhất là Phòng pháp lý bao gồm các chuyên gia về pháp luật cạnh tranh và các luật sư, thẩm phán có chuyên môn và kinh nghiệm về pháp luật cạnh tranh. Tổng cộng số nhân viên làm việc tại Hội đồng là 65 người. Kinh phí làm việc của Hội đồng nằm trong kinh phí của Bộ Tài chính.
Hội đồng có thẩm quyền áp dụng biện pháp phạt và các chế tài kinh tế khác đối với hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh. Trong trường hợp không đồng ý với quyết định của Hội đồng thì doanh nghiệp có quyền khởi kiện tại Toà án hành chính để xét lại các quết định đó.
Mô hình Cơ quan quản lý cạnh tranh của Đan Mạch
Cơ quan quản lý cạnh tranh của Đan Mạch được thành lập từ năm 1973 (năm ban hành Luật Cạnh tranh). Theo đó cơ quan quản lý cạnh tranh có nhiệm vụ chính là đảm bảo thực thi Luật Cạnh tranh. Để thực hiện nhiệm vụ này, cơ quan này có thẩm quyền điều tra vụ việc; thu thập thông tin từ nguyên đơn hoặc các công ty khác trên thị trường.
Cơ cấu tổ chức của cơ quan cạnh tranh gồm Ban Giám đốc (3 người). Giúp việc cho Ban Giám đốc có Ban Thư ký và 4 phòng xử lý vụ việc theo các lĩnh vực của thị trường. Mỗi phòng xử lý từng loại vụ việc: hạn chế cạnh tranh, tập trung kinh tế, hạn chế vị trí thống lĩnh thị trường. Các phòng này có quyền điều tra vụ việc và đưa ra quyết định hàng ngày. Phòng xử lý các vụ việc liên quan đến dịch vụ (nha khoa, luật sư, bán đấu giá...) phòng này có 20 nhân viên (3 nhân viên về hành chính, 17 nhân viên về chuyên môn) Phòng về pháp luật và mua sắm công giải quyết các vấn đề liên quan đến pháp luật quốc tế và mua sắm Chính Phủ. Hiện nay cơ quan này có 44 nhà kinh tế , 46 luật sư, 40 nhân viên giúp việc.
Hội đồng cạnh tranh là cơ quan hoàn toàn độc lập, gồm 19 thành viên. Chủ tịch Hội đồng là giáo sư kinh tế do Nữ hoàng bổ nhiệm với nhiệm kỳ 4 năm có thể được bổ nhiệm lại. Các thành viên khác do Bộ trưởng Bộ Kinh tế bổ nhiệm, nhiệm kỳ 4 năm, có thể được bổ nhiệm lại, bao gồm: các chuyên gia (8 luật sư và giáo sư kinh tế, 2 người có trình độ về doanh nghiệp công); 7 người từ các tổ chức thương mại, một người từ Hiệp hội người tiêu dùng.
Về phương thức ra quyết định: các doanh nghiệp trình bày trước hội đồng về vấn đề có liên quan. Hội đồng xem xét tài liệu và nghe trình bày trực tiếp, sau đó quyết định bằng bỏ phiếu và thông qua khi có quyết định đa số phiếu. Doanh nghiệp có quyền kháng cáo đối với quyết định của hội đồng.
Cơ quan giải quyết kháng cáo là Hội đồng xét gồm 3 thành viên (1 thẩm phán Toà án tối cao, 2 giáo sư về Luật Cạnh tranh và Luật Kinh tế ) do Toà án thành lập. Nếu doanh nghiệp vẫn chưa nhất trí thì có thể kháng cáo tại Toà sơ thẩm. Đối với những vụ việc có chứng cứ rõ ràng là vi phạm luật (nhất là các thoả thuận ngang) thì Toà có thể ra quyết định phạt bằng tiền.
Mô hình quản lý cạnh tranh của Thuỵ Điển
Ngày 1/7/1992 Thuỵ Điển thành lập cơ quan quản lý cạnh tranh có tên là Hội đồng cạnh tranh. Chức năng của hội đồng này gồm có (i) áp dụng luật cạnh tranh đối với mọi tổ chức và cá nhân, mọi doanh nghiệp trong cả hai khu vực: tư nhân và Nhà nước, nhằm bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng ; (ii) đề xuất những văn bản quy phạm pháp luật về cạnh tranh; (iii) phổ biến pháp luật về cạnh tranh cho mọi cá nhân và tổ chức.
Hội đồng cạnh tranh gồm 2 phòng về luật cạnh tranh (30 người /phòng), có nhiệm vụ giải quyết cácvụ khiếu kiện liên quan đến các tập đoàn. Nhân viên đuợc chia thành các nhóm nhỏ theo lĩnh vực chuyên môn hoá.
Ngoài ra có Ban Thư ký pháp lý chuyên sâu về khía cạnh pháp lý của vụ việc; Phòng phân tích kinh tế có chuyên gia chuyên sâu (tính toán thiệt hại, mức phạt); Ban thư ký quốc tế có chức năng làm việc với EU về pháp luật cạnh tranh và quan hệ chặt chẽ với Ban cạnh tranh của EU; Ban dự án: tư vấn cho các phòng, ban.
Hội đồng cạnh tranh được được đặt tại Bộ công nghiệp, Chủ tịch hội đồng do Bộ trưởng Bộ công nghiệp bổ nhiệm với nhiệm kỳ 4 năm. Bộ trưởng có quyền thay đổi việc dự kiến xây dựng các văn bản luật, quyết định phân bổ ngân sách cho Cơ quan cạnh tranh, nhưng không can thiệp vào các quyết định của cơ quan cạnh tranh. Chủ tịch Hội đồng là người quyết định mọi vấn đề thuộc thẩm quyền của Hội đồng.
Một số nhận xét về mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của các nước
Qua tìm hiểu mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của một số nước có nền kinh tế thị trường tiêu biểu trên thế giới như vừa nêu trên, có thể rút ra một số nhận xét như sau:
Thứ nhất, cơ quan quản lý cạnh tranh có vai trò quyết định trong việc bảo đảm thực thi Luật cạnh tranh. Có thể nói, luật cạnh tranh được thực thi nghiêm chỉnh đến đâu là phụ thuộc vào hiệu quả hoạt động của chính cơ quan này.
Thứ hai, nhìn chung, cơ quan quản lý cạnh tranh của các nước đều mang tính "lưỡng tính", tức nó vừa là cơ quan hành chính, lại, là cơ quạn tư pháp. Cơ quan quản lý cạnh tranh luôn là công cụ của các Chính phủ trong việc thực thi các chính sách, pháp luật về cạnh tranh, do đó nó có dáng dấp của cơ quan hành chính. Song hoạt động của nó lại mang tính tài phán tư pháp vì nó có quyền ra các quyết định để phán xử đúng sai và áp dụng các biện pháp chế tài đối với các bên có hành vi vi phạm pháp luật. Sự kết hợp hai đặc tính "hành chính", "tư pháp" là yếu tố đảm bảo cho cơ quan này thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình.
Thứ ba, dù được tổ chức theo mô hình cụ thể như thế nào thì nguyên tắc quan trọng hàng đầu đối với cơ quan này là bảo đảm tính độc lập cho nó, chính điều này đã gợi mỡ ra một tư duy mới, một cách tiếp cận mới vượt ra khỏi cách tiếp cận truyền thống về phương pháp tổ chức bộ máy nhà nước phải được chia theo lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cơ quan hành chính độc lập, cụm từ này không chỉ thể hiện tính chất "lưỡng tính" như vừa đề cập tới ở trên, mà nó gợi ra một vấn đề lớn hơn, đó là tổ chức, hoạt động của thiết chế điều tiết kinh tế này phải được thiết kế làm sao để bảo đảm không để can thiệp hoặc bị chi phối từ các cơ quan khác (lập pháp, hành pháp, tư pháp). Độc lập là yếu tố tiên quyết để có sự công bằng trong việc xử lý các vụ việc, điều mà các bên đương sự luôn chờ đợi ở cơ quan này.
Mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của VIệt Nam
Theo chúng tôi, đê xây dựng được mô hình quản lý cạnh tranh của Việt Nam vừa phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam vừa đảm bảo yêu cầu hội nhập điều kiện kinh tế quốc tế, điều quan trọng hàng đầu là có cách tiếp cận mới về thiết chế quản lý kinh tế trong bộ máy nhà nước.
Ở Việt Nam, theo tư duy truyền thống, khi mới thành lập một cơ quan Nhà nước nói chung, chúng ta cần phải xác định ngay rằng nó thuộc hệ thống cơ quan nào trong bộ máy nhà nước: hành pháp, lập pháp hay tư pháp. Vì vậy việc thiết kế một mô hình cơ quan mang cả thuộc tính hành chính lẫn tư pháp là một cách tiếp cận mới, không dễ dàng được chấp nhận ngay.
Tuy nhiên, lựa chọn mô hình kinh tế thị trường tức là chúng ta đã lựa chọn cơ chế mà theo đó, các quy luật kinh tế cần phải được tôn trọng. Các quyền và tự do của các doanh nghiệp phải được tôn trọng và bảo đảm; cạnh tranh phải được duy trì với tính chất là động lực phát triển của nền kinh tế. Trong cơ chế cạnh tranh muốn tồn tại và phát triển thì các doanh nghiệp buộc phải tự vươn lên. Đi liền với cạnh tranh là đào thải những doanh nghiệp "ốm yếu", tạo một môi trường kinh doanh lành mạnh với những tác nhân kinh tế "khỏe khoắn", thúc đẩy tiến bộ kinh tế. Chỉ khi nào hành vi cạnh tranh diễn ra một cách thái quá, làm biến dạng sự vận hành của quy luật cạnh tranh, gây tác động xấu đến thị trường thì lúc đó Nhà nước với ưu thế quyền lực công cộng mà xã hội trao cho mới cần phải xuất hiện để ngăn chặn, trừng phạt mà qua đó để uốn nắn những lệch lạc của quy luật cạnh tranh, bình ổn thị trường. Cơ quan quản lý cạnh tranh với tính chất là cơ quan điều tiết cạnh tranh phải được tổ chức và hoạt động theo một phương thức thích hợp nhằm thực hiện mục tiêu điều tiết cạnh tranh một cách hiệu quả nhất. Việc thiết kế môi trường thích hợp cho nó phải có những "vượt rào" nhất định, khi mà lý luận truyền thống về tổ chức bộ máy Nhà nước không đủ để giải quyết vấn đề một cách thấu dáo và hiệu quả.
Bản chất của cơ quan quản lý cạnh tranh
Xác định bản chất của cơ quan quản lý cạnh tranh là tìm câu trả lời cho câu hỏi: Cơ quan này thuộc loại nào, là hành chính hay tư pháp?
Nếu quan niệm cơ quan này là một cơ quan hành chính (một Bộ, Cơ quan ngang Bộ), hoặc một cơ quan thuộc các cơ quan này (như tổng, cục, vụ...)sẽ có những thuận lợi cơ bản là: (i) Chính phủ sẽ dễ dàng triển khai thực hiện các chính sách cạnh tranh thông qua cơ quan này; (ii) về cơ bản thủ tục ra phán quyết cũng khá nhanh gọn; (iii) sẽ không gặp nhiều khó khăn khi thiết kế mô hình tổ chức và hoạt động của nó vì đã có rất nhiều tiền lệ. Tuy nhiên nhược điểm lớn nhất của một cơ quan hành chính là ở khả năng bảo đảm tính độc lập. Một bộ, cơ quan ngang Bộ, hoặc một cơ quan thuộc các cơ quan này như Tổng cục, cục, vụ thật khó mà tránh khỏi sự can thiệp từ phía các cơ quan chủ quản đặc biệt trong điều kiện Việt Nam khi các Bộ đang nắm giữ nhiều doanh nghiệp Nhà nước quan trọng. Hiện nay quan điểm chủ đạo là nên thành lập một Tổng cục cạnh tranh thuộc Bộ thương mại. Đây là một ý kiến không phải là không có cơ sở. Tuy nhiên ý kiến này không làm phát sinh một số băn khoăn nhất định vì liệu đó có phải là phương án hay trong điều kiện ở nước ta hiện nay khi mà các doanh nghiệp nhà nước đang giữ hầu hết các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế? Chúng ta cũng không quên rằng bản thân Bộ thương mại cũng đang là Bộ chủ quản của không ít doanh nghiệp nhà nước quan trọng. Trong các vụ kiện ra cơ quan quản lý cạnh tranh, niềm tin vào sự công bằng của các doanh nghiệp dân doanh đến đâu trong thường hợp "phía bên kia" là một doanh nghiệp Nhà nước và là "người cầm cân nảy mực" lại là một đơn vị hành chính thuộc Bộ thương mại?
Qua những lý lẽ trên đây có thể thấy bản chất "lưỡng tính" (vừa là một cơ quan hành chính vừa là một cơ quan tư pháp) tỏ ra là một phương án có thể giải quyết được các bất cập như vừa nêu trên, phương án này có ưu thế là, một mặt vừa đảm bảo vai trò đều tiết của Chính Phủ đối với nền kinh tế, mặt khác sẽ tạo các điều kiện tối ưu để bảo đảm các quyền và tự do của các doanh nghiệp với tư cách là đối tượng áp dụng chủ yếu của Luật cạnh tranh. Vậy cơ quan này cần phải đựoc tổ chức và hoạt động như thế nào?
Đề xuất mô hình tổ chức
Hiện nay đang có ba mô hình đặt ra:
Thứ nhất, mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh như một Bộ. Đây là một phương án tối ưu vì cơ quan quản lý cạnh tranh này tránh được sự can thiệp của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực kinh tế. Song phương án này tỏ ra khó được chấp nhận trong bối cảnh nền kinh tế thị trường ở nước ta đang còn rất sơ khai. Mặt khác công cuộc cải cách hành chính ở nước ta đang được tiến hành một cách khẩn trương, nghiêm túc, do đó việc thành lập ngay một cơ quan cấp Bộ trong lĩnh vực quản lý cạnh tranh là chưa có cơ thực tiễn và lý luận vững chắc.
Thứ hai, mô hình cơ quan thuộc Bộ (ví dụ thuộc Bộ thương mại). Như đã phân tích ở trên, cơ quan này khó thể độc lập trong việc ra phán quyết và do đó, niềm tin của các doanh nghiệp vào sự công bằng của các cơ quan này cũng khó có thể được bảo đảm.
Thứ ba, thành lập một tòa án đặc biệt (ví dụ Tòa Cạnh tranh). Cơ quan này có nhược điểm lớn là chỉ thực hiện tốt chức năng xét xử mà không để đảm bảo chức năng điều tiết quy luật cạnh tranh trên thị trường vốn là chức năng chủ yếu của cơ quan hành pháp.
Để giải quyết đề về mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh một cách hợp lý, đòi hỏi phải có cách tiếp cận mới. Mặc dù trong Dự thảo 9 không đề cập cụ thể, song trong tờ trình Chính Phủ, Bộ thương mại xuất thành lập một Tổng cục cạnh tranh thuộc Bộ thương mại. Bên cạnh Tổng cục này Bộ trưởng Bộ thương mại còn có thẩm quyền thành lập các Hội đồng để xử lý các vụ việc về cạnh tranh cụ thể (kiểu ad-hoc). Cơ chế này có một nhược điểm lớn là không đảm bảo tính độc lập trong hoạt động giải quyết vụ việc cạnh tranh của Hội đồng. Khi điều tra viên do Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh bổ nhiệm hoặc chỉ định (Điều 54 dự thảo 9), sau đó chính Bộ trưởng Bộ thương mại lại chỉ định các thành viên của hội đồng xử lý vụ việc, thì làm sao có thể tránh khỏi ý kiến cho rằng Bộ trưởng Bộ thương mại "vừa đánh bóng vừa thổi còi"?
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của các nước và hoàn cảnh thực tiễn Việt Nam, chúng tôi cho rằng nên tách hai chức năng điều tra và xử lý của hai cơ quan quản lý cạnh tranh. Cụ thể có thể thành lập Tổng cục cạnh tranh thuộc Bộ thương mại, song Tổng cục này chỉ thực hiện chức năng điều tra, lập hồ sơ về vụ việc. Còn việc xử lý quyết định đó như thế nào cần trao cho một Hôị đồng cạnh tranh. Đây là một loại hình cơ quan đặc biệt, các thành viên của hội đồng này được lựa chọn từ cá chuyên gia giỏi về kinh tế và Luật Cạnh tranh từ các Bộ , ngành (Tài chính, công nghiệp, nông nghiệp và phát triển nông thôn, Kế hoạch và đầu tư, Xây dựng giao thông vận tải, Bưu chính viễn thông, tư pháp ...) và phải do Thủ tướng bổ nhiệm với nhiệm kỳ từ 5 năm, có thể được tái bổ nhiệm. Các thành viên phải làm việc theo chế độ chuyên trách không thực hiện kiêm nhiệm với bất kỳ một chức vụ nào khác. Chỉ có như vậy mới đảm bảo được tính độc lập cũng như tạo điều kiện cho Hộiđồng cạnh tranh có đủ thẩm quyền và đủ năng lực để hoàn thành nhiệm vụ của mình. Để tránh một bộ máy cồng kềnh tốn kém, trước mắt có thể sử dụng cơ sở vật chất và bộ máy giúp việc cho Hội đồng cạnh tranh tại Bộ Thương mại.
Về chức năng nhiệm vụ
Nói chung cơ quan quản lý cạnh tranh của nước nào cũng thực hiện hai chức năng chủ yếu là hành chính và tài phán (xét xử). Cơ quan quản lý cạnh trạnh của Việt Nam chắc cũng không phải là ngoại lệ. Về thẩm quyền hành chính, có thể trao cho Tổng cục cạnh tranh các thẩm quyền sau: (i) hướng dẫn thi hành Luật Cạnh tranh; tư vấn cho Quốc hội, Chính Phủ trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật điều tiết cạnh tranh; (ii) xem xét cho phép tiến hành tập trung kinh tế; (iii) tư vấn cho các hiệp hội ngành nghề, hiệp hội bảo vệ người tiêu dùng, các doanh nghiệp về các vấn đề pháp lý cạnh tranh liên quan đến lợi ích của họ; (iv) điều tra, khảo sát, lập báo cáo hàng năm về tình trạng cạnh tranh liên quan đến lợi ích của họ; (v) điều tra, khảo sát, lập báo cáo hàng năm về tình trạng cạnh tranh và độc quyền trong nền kinh tế. Về thẩm quyền tư pháp, Tổng cục cạnh tranh sẽ xử lý các vụ việc về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh. Riêng về cạnh tranh không lành mạnh, các nước đều xếp chế định này vào loại " các hành vi gây thiệt hại đến các đối thủ cạnh tranh".Các hành vi như giả mạo chỉ dẫn thưong mại, xâm phạm bí mật kinh doanh, gièm pha đối thủ cạnh tranh...chỉ gây thiệt hại cho các đối thủ cạnh tranh mà không gây tác động đáng kể đên sự vận hành của thị trưòng, vì vậy các hành vi này được xem là có bản chất thiên về dân sự hơn là kinh tế (thực chất đây là trường hợp cụ thể của chế định bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng ). Chính vì vậy, đa số các nước đều quy định thẩm quyền xử lý các hành vi này thuộc về Tòa án. Nếu Luật cạnh tranh mà trao đổi thẩm quyền này cho cơ quan quản lý cạnh tranh (khoản 4 điều 47 dự thảo 9) thì khi đi vào hoạt động, cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ có nguy cơ bị quá tải, không còn thời gian để thực hiện tót chức năng chủ yếu của mình và điều tiết quy luật cạnh tranh trên thị trường.
Về cơ chế hoạt động
Hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh chủ yếu được thể hiện trong hoạt động điều tra và xử lý việc cạnh tranh. Các hoạt động này có ý nghĩa pháp lý to lớn, đụng chạm đến lợi ích của nhiều tổ chức, cá nhân nên phải được thực hiện trong một khuôn khổ pháp lý cụ thể và chặt chẽ. Theo chúng tôi khi thiết kế tố tụng điều tra và tố tụng xử lý cho cơ quan này, có thể vận dụng một số quy định về tố tụng của cơ quan điều tra và của Tòa án. Tuy nhiên, vì hoạt động của cơ quan điều tra và của cơ quan quản lý cạnh tranh là có tính đặc thù không hoàn toàn giống như cơ chế điều tra hình sự và xét xử của Tòa án tư pháp, do đó bắt buộc phải có quy định riêng, đặc trưng của chúng. Các quy định này phải được ghi nhận trong Luật và theo hướng ngày càng cụ thể càng tốt.
Về cơ chế kháng cáo quyết định của Cơ quan quản lý cạnh tranh
Việc giải quyết các vụ việc cạnh tranh vốn là một lĩnh vực hoạt động phức tạp, đòi hỏi người thực hiện nó phải có chuyên môn sâu không chỉ về pháp lý mà còn phải am hiểu về các vấn đề kinh tế. Thực tế hiện nay cho thấy, không phải tòa án nào cũng có các thẩm phán giỏi để có thể xét lại các cơ quan quản lý cạnh tranh. Chính vì vậy các nước này đều trao thẩm quyền này cho một Tòa nhất định (Tòa phúc thẩm liên bang Mỹ, Tòa phúc thẩm Paris, Tòa phúc thẩm Tokyo, Tòa tối cao Bec-lin...). Ở Việt Nam theo chúng tôi, trước mắt nên trao thẩm quyền này cho Tòa Kinh Tế thuộc Tòa án Nhân dân thành phố Hà Nội và Tòa án Nhân dân thành phố Hồ Chí Minh. Nếu đương sự không đồng ý với phán quyết của hai Tòa này thì có thể tiếp tục kiếu nại lên tòa phúc thẩm tòa án Nhân dân tối cao, quyết định của Tòa này là chung thẩm.(tất nhiên vẫn có cơ chế giám đốc thẩm, tái thẩm)
Điều đáng lo ngại nhất, theo chúng tôi, chính là yếu tố con người. Chuyên gia về pháp luật cạnh tranh ở Việt Nam hiện nay không nhiều, đòi hỏi công tác đào tạo, bồi dưỡng phải thật sự quan tâm đúng mức thì mới có thể bảo đảm thực thi Luật Cạnh tranh một cách hiệu quả.
Mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh là một vấn đề không đơn giản. Trên đây chúng tôi chỉ nêu lên một số vấn đề cơ bản, rất mong được sự trao đổi của các tác giả xa gần quan tâm đến vấn đề này.
MÔ HÌNH QUẢN LÝ CẠNH TRANH CỦA VIỆT NAM
Dương Đăng Huệ - PGS.TS, Phó Vụ trưỏng Vụ Pháp luật dân sự, kinh tế - Bộ Tư pháp
Nguyễn Hữu Huyên. ThS.Vụ Hợp tác quốc tế - Bộ Tư pháp
Lịch sử xây dựng và phát triển luật cạnh tranh trên thế giới đã cho thấy một thực tế là, cơ quan quản lý cạnh tranh có vai trò quyết định trong việc bảo đảm thực thi Luật cạnh tranh. mỗi quốc gia tuỳ điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể của mình mà có cách xây dựng mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh khác nhau, song mục đích thành lập ra nó thì chỉ có một, đó là góp phần thực thi luật cạnh tranh một cách có hiệu quả nhất. từ việc tham khảo mô hình tiêu biểu trên thế giới, các tác giả đã đưa ra một số đề xuất cho mô hình cơ quan quản lý của Việt Nam trong tương lai.
Cơ quan quản lý cạnh tranh có vai trò quyết định trong việc bảo đảm thực thi luật cạnh tranh. Vì vậy việc cơ quan này được tổ chức và hoạt động như thế nào là một vấn đề hết sức quan trọng, cần thiết phải được cân nhắc, tính toán kỹ lưỡng trước khi đưa ra quyết định cuối cùng. Với bài viết này, chúng tôi mong muốn đóng góp một vài suy nghĩ của mình cùng với moị người giải đáp được câu hỏi đang đặt ra.
Một số mô hình trên thế giớiĐể có thêm thông tin tham khảo, trước tiên chúng ta hãy cùng xem xét mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của một vài nước tiêu biểu trên thế giới.
Mô hình quản lý cạnh tranh của Hoa Kỳ
Hoa Kỳ là một trong những nước có Luật cạnh tranh sớm nhất (đạo luật Sherman năm 1890, muộn hơn Canada một năm) một trong những đặc trưng của Hoa Kỳ là có đến hai cơ quan có thẩm quyền quản lý về cạnh tranh, đó là vụ chống độc quyền (Antitrust Division) thuộc Bộ tư pháp liên bang và Uỷ Ban Thương mại liên bang (Federal Trade Commission).
Vụ chống độc quyền là một trong 37 Cục,Vụ trực thuộc Bộ trưởng Bộ Tư Pháp Hoa Kỳ. Theo Luật Clayton (năm 1914) thì đây là cơ quan giữ vai trò giống như đạidiện Công tố của Chính Phủ trong các vụ việc về chống độc quyền (ví dụ: sáp nhập, chia tách công ty...) và trong các vụ việc về phản cạnh tranh (ví dụ thoả thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh...). Tuy trực thuộc Bộ Tư Pháp, song cơ quan này vẫn hoạt động một cách độc lập.
Còn Uỷ ban Thương mại liên bang là một thiết chế đặc biệt trong hệ thống bộ máy nhà nước của Hoa Kỳ, được hình thành trên cơ sở Luật về Uỷ Ban thương mại liên bang năm 1914. Về bản chất pháp lý, Uỷ ban này không thuộc cả một trong trong ba ngạch lập pháp, hành pháp, tư pháp, mà nó được xếp vào loại cơ quan điều tiết độc lập (Independent Regulasion Agencies). Chính vì vậy mà đã có ý kiến cho rằng, sự tồn tại của cơ quan này cũng như một số cơ quan có bản chất tương tự (như Uỷ ban thuơng mạiquốc tế) là vi hiến. Uỷ ban thương mại liên bang có thẩm quyền về cạnh tranh không lành mạnh và tập trung kinh tế .
Vậy thẩm quyền của hai cơ quan trên có chồng chéo nhau không? Trên thực tế trong các vụ việc về cạnh tranh, đặc biệt là trong lĩnh vực tập trung kinh tế doanh nghiệp có thể đệ đơn lên một trong hai cơ quan này và hai cơ quan sẽ có thoả thuận về việc phân định thẩm quyền song hành và hoàn toàn có thể đặt ra khả năng là mỗi cơ quan sẽ có kết luận khác nhau về cùng một vụ việc. Cơ chế này tỏ ra bất cập, chính vì vậy mà vào năm 1992, hai cơ quan đó đã thoả thuận "liên ngành" về phân chia thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực kinh tế cần can thiệp. Tuy nhiên trong một số ngành nghề, lĩnh vực quan trọng thì cả hai cơ quan đều có thẩm quyền can thiệp và chỉ cần một trong hai cơ quan có kết luận rằng vụ việc hoặc hành vi nào đó vi phạm Luật cạnh tranh là coi như vụ việc hoặc hành vi nào đó vi phạm và sẽ bị xử lý. Riêng trong lĩnh vực tập trung kinh (điển hình sáp nhập doanh nghiệp) mới được phép thực hiện.
Về cơ chế chống lại quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh thì quyết định của Uỷ ban thương mại liên bang có thể bị kiện ra Toà phúc thẩm liên bang Hoa Kỳ.
Mô hình quản lý cạnh tranh của Pháp
Ở Pháp, cơ quan quản lý cạnh tranh có tên là Hội đồng cạnh tranh. Giống như Uỷ ban thương mại liên doanh Hoa Kỳ, Hội đồng cạnh tranh (Conseil de la Concurrence) là một thiết chế đặc biệt trong bộ máy Nhà nước của Pháp. Vấn đề bản chất pháp lý của hội đồng cạnh tranh là một vấn đề gây tranh cãi ngay từ khi nó mới ra đời. Đây là vấn đề hết sức quan trọng vì nếu xác định nó là cơ quan hành chính thì quyết định do nó ban hành sẽ thuộc thẩm quyền tài phán của hệ thống Toà án hành chính, ngược lại nếu xác định nó là cơ quan tư pháp thì hệ thống toà án tư pháp sẽ có thẩm quyền xét lại các quyết định của Hội đồng.
Sau nhiều tranh cãi cả trong giới nghiên cứu lẫn giới nghị sỹ, ngày 24/1/1987, Hội đồng bảo hiến của Pháp đã ra phán quyết khẳng định Hội đồng cạnh tranh là "một cơ quan hành chính độc lập". Phán quyết này đã không nhận được sự ủng hộ của giới luật gia. Nhiều giáo sư luật đã cho rằng về bản chất Hội đồng cạnh tranh là một loại toà án nhưng đã không được chính thức thừa nhận. Theo họ, Hội đồng có đầy đủ những yếu tố cần thiết của một cơ quan tài phán: (i) áp dụng pháp luật để đưa phán quyết; (ii) thủ tục xét mang tính tranh tụng, có sự tham gia của công tố viên; (iii) quyết định do Hội đồng ban hành bị xét lại bởi hệ thống toà án tư pháp. Cuộc tranh luận về bản chất pháp lý của Hội đồng cạnh tranh đến nay vẫn chưa chấm dứt song tựu chung lại, đa số ý kiến đều cho rằng: Nó là một "cơ quan hành chính độc lập" đang ngày càng bị tài phán hoá.
Hội đồng cạnh tranh của Pháp gồm có 17 thành viên, gồm một Chủ tịch và ba Phó chủ tịch. Cơ cấu cụ thể như sau: 8 thành viên có nguồn gốc từ thẩm phán đương nhiệm hoặc cựu thẩm phán đương nhiệm của Tham chính viện, Toà Phá án, Toà kiểm toán hoặc các cơ quan tài phán hành chính hoặc tài phán tư pháp khác; 4 thành viên là những người có năng lực chuyên môn về kinh tế hoặc luật cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng, do 8 thành viên thuộc nhóm 1 đề xuất; 5 thành viên đang hoặc đã hoạt động thực tiễn trong lĩnh vực sản xuất, phân phối, thủ công mỹ nghệ, dịch vụ hoặc nghề tự do (bác sỹ, kỹ sư, kiến trúc sư...). Thành viên hội đồng cạnh tranh do Thủ Tướng bổ nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Kinh tế và có thể được tái bổ nhiệm với số lần không bị hạn chế.
Hội đồng cạnh tranh có hai chức năng chủ yếu: chức năng tư vấn và chức năng xét xử. Trước hết về chức năng tư vấn, các loại chủ thể sau có quyền đề nghị hội đồng cho ý kiến tư vấn về các vấn đề của pháp luật cạnh tranh: Chính Phủ; các Uỷ ban của Nghị viện; các chính quyền địa phương; các hiệp hội nghề nghiệp hoặc công đoàn; các tổ chức bảovệ người tiêu dùng; các phòng nông nghiệp hoặc phòng thương mại và công nghiệp; các toà án; Bộ trưởng Bộ Kinh Tế (trong trường hợp tập trung kinh tế). Về chức năng xét xử, hội đồng cạnh tranh có thẩm quyền xử lý các vụ việc về thoả thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh, bán hàng với giá quá thấp. Như vậy Hội đồng cạnh tranh không có thẩm quyền xử lý các vụ việc về cạnh tranh không lành mạnh (thuộc thẩm quyền của Toà án) và tập trung kinh tế (thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Kinh tế, trong trường hợp này, Hội đồng chi có thẩm quyền tư vấn).
Quyết định của Hội đồng cạnh tranh có thể bị khiếu kiện đến toà phúc thẩm ở Paris.
Mô hình quản lý cạnh tranh của CHLB Đức
Theo luật về chống hạn chế cạnh tranh (GWB) gọi tắt là luật cac-ten có hiệu lực từ 1/1/1958 và đã trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung, thì cơ quan quản lý cạnh tranh của CHLB Đức có tên là Cục Cạnh tranh Liên bang (Das Bundeskartellamt). Về bản chất pháp lý thì đây là môt cơ quan hành chính độc lập của liên bang và nằm trong lĩnh vực hoạt động của Bộ Kinh Tế liên bang .
Cục Cạnh tranh liên bang có thẩm quyền đối với tất cả các hạn chế cạnh tranh thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật GWB. Nếu việc hạn chế cạnh tranh chỉ có tác động đến thị trường trong phạm vi của một bang thì về nguyên tắc, cơ quan quản lý cạnh tranh của bang có thẩm quyền giải quyết. Đối với một số việc kiểm soát nhất định (ví dụ như kiểm soát việc sáp nhập doanh nghiệp), thì chỉ có Cục cạnh tranh liên bang mới có thẩm quyền .
Về cơ cấu, Cục cạnh tranh Liên bang có Cục trưởng, Phó Cục trưởng, 14 ban. Các quyết định về thủ tục hành chính và thủ tục tiền phạt do các Hội đồng xử lý vụ việc quyết định (mỗi Hội đồng gồm Trưởng của một trong 14 ban và 2 thành viên khác của Cục). Mỗi ban chịu trách nhiêm về một lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân, ngoài ra còn có 3 ban có thẩm quyền riêng đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh nhất định. Những người làm việc trong các ban này là các luật gia và các nhà kinh tế, trong đó trưởng ban thường là các giáo sư tiến sỹ có uy tín .
Về thẩm quyền, Cục cạnh tranh liên bang có thẩm quyền bảo đảm thực thi Luật cac-ten. Như vậy, Cục có thẩm quyển rất rộng (cả về thoả thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh, kiểm soát tập trung kinh tế). Để thực hiện các nhiệm vụ này, Cục được trao thẩm quyền điều tra rất rộng. Điều 46 Luật GWB quy định cục có thể yêu cầu các doanh nghiệp cung cấp thông tin, xem xét tài liệu có liên quan và sau khi có lệnh của toà án thì cục có thể tiến hành khám xét và kê biên tài sản để làm chứng cứ.
Quyết định của Cục cạnh tranh liên bang có thể bị khiếu nại đến Toà tối cao Bec-lin.
Mô hình quản lý cạnh tranh của Nhật Bản
Theo Luật về chống độc quyền của Nhật Bản năm 1947, cơ quan quản lý cạnh tranh ở Nhật Bản là Uỷ ban thương mại công bằng Nhật Bản (Japan Fair Trade Commission-JFTC). Về bản chất pháp lý, JFTC là một cơ quan vừa mang tính hành chính lại vừa mang tính chất tư pháp. Tính chất hành chính thể hiện ở chỗ, nó là một bộ phận của Bộ Quản lý công, Nội vụ, Bưu chính và Viễn thông
Về tổ chức, JFTC gồm 5 thành viên (1 Chủ tịch và 4 uỷ viên) tất cả đều do Thủ tướng bổ nhiệm với sự phê chuẩn của Quốc Hội. Điều kiện để được bổ nhiệm là: (i) tuổi từ 35 trở lên; (ii) là công chức ngạch dịch vụ công; (iii) có năng lực chuyên môn về kinh tế và pháp luật. Nhiệm kỳ của Chủ tịch và uỷ viên là 5 năm và có thể được tái bổ nhiệm. Họ phải nghỉ hưu khi đến độ tuổi 65. Phiên họp của Uỷ ban chỉ được coi là hợp pháp khi có sự tham gia của Chủ tịch và ít nhất là 2 uỷ viên. Để bảo đảm tính độc lập của các thành viên Uỷ ban, luật chống độc quyền năm 1947 quy định họ không thể bị cách chức trừ các trường hợp sau: (i) bị tuyên bố là mất hoặc là hạn chế năng lực hành vi dân sự, bị phá sản; (ii) vi phạm kỷ luật lao động; bị kết án tù từ 1 năm trở lên; (iv) bị JFTC kết luận là không đủ sức khỏe về thể chất và tinh thần để hoàn thành nhiệm vụ; (v) bị xử phạt vì vi phạm đạo luật này; (vi) khi nghị viện không phê chuẩn sự bổ nhiệm của Thủ tướng. JFTC có ba cơ quan giúp việc là Tổng Thư ký và 2 Vụ chuyên trách (Vụ các vấn đề kinh tế và Vụ điều tra). Văn phòng Tổng Thư ký đặt tại Tokyo và có các chi nhánh đặt tại các địa phương là các trung tâm kinh tế quan trọng.
Về thẩm quyền, Điều 27-2 Luật chống độc quyền năm 1947 qui định Uỷ ban có thẩm quyền về các loại việc sau: (i) về điều tiết độc quyền tư nhân; (ii) về điều tiết cản trở thương mại không hợp lý; (iii) về điều tiết hoạt động độc quyền; (iv) điều tra nghiên cứu về các hoạt động kinh doanh và các điều kiện kinh tế thực tế hoặc điều hoà các luật về kinh tế liên quan đến hoạt động có ảnh hưởng tới cản trở hoạt động thương mại trong tất cả các hoạt động thương mại; điều tiết các hoạt động có ảnh hưởng tới cạnh tranh không lành mạnh, điều tiết để ngăn chặn việc tập trung kinh tế quá mức và các việc điều tiết khác hạn chế một cách không công bằng hoạt động kinh doanh. Về chi tiết, có thể chia thẩm quyền của Uỷ ban này làm hai loại: thẩm quyền hành chính và thẩm quyền tư pháp. Thẩm quyền hành chính bao gồm: (i) tiếp nhận các thông báo từ phía các doanh nghiệp theo luật chống độc quyền; (ii) điều tra khảo sát về tình hình hoạt động của doanh nghiệp, tình trạng độc quyền trong nền kinh tế; (iii) ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật chống độc quyền; (iv) cho ý kiến tư vấn về việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung các đạo luật, văn bản về kinh tế liên quan đến cạnh tranh, chống độc quyền do cơ quan khác soạn thảo; (v) hợp tác quốc tế về cạnh tranh và chống độc quyền. Về thẩm quyền tư pháp, trong một số trường hợp nhất định, khi xử lý vụ việc vi phạm Luật chống độc quyền, JFTC có thể tổ chức phiên họp tương tự như việc xét xử của toà án và ra phán quyết.
Quyết định của JFTC có thể bị kháng cáo lên toà phúc thẩm Tokyo.
Mô hình quản lý cạnh tranh của Lít -va
Cơ quan quản lý cạnh tranh của Lít-va có tên giống như của Pháp là Hội đồng cạnh tranh. Hội đồng cạnh tranh là cơ quan công quyền độc lập, có nhiệm vụ thực hiện chính sách cạnh tranh của Nhà nước và giám sát việc tuân thủ pháp Luật cạnh tranh của Nhà Nước và giám sát việc tuân thủ phápluật cạnh tranh.
Hội đồng cạnh tranh có 5 thành viên. Chủ tịch hội đồng do tổng thống bổ nhiệm trên cơ sở đề nghị của Thủ Tướng chính phủ với nhiệm kỳ là 5 năm. Giúp việc cho Hội đồng cạnh tranh có cơ quan hành chính và các phòng ban chuyên môn (Ban pháp lý, Ban tập trung kinh tế, Ban hàng hoá người tiêu dùng, Ban công nghiệp, Ban thông tin báo chí, Ban trợ cấp Nhà nước, ban nhân sự, Phòng pháp lý). Trong đó quan trọng nhất là Phòng pháp lý bao gồm các chuyên gia về pháp luật cạnh tranh và các luật sư, thẩm phán có chuyên môn và kinh nghiệm về pháp luật cạnh tranh. Tổng cộng số nhân viên làm việc tại Hội đồng là 65 người. Kinh phí làm việc của Hội đồng nằm trong kinh phí của Bộ Tài chính.
Hội đồng có thẩm quyền áp dụng biện pháp phạt và các chế tài kinh tế khác đối với hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh. Trong trường hợp không đồng ý với quyết định của Hội đồng thì doanh nghiệp có quyền khởi kiện tại Toà án hành chính để xét lại các quết định đó.
Mô hình Cơ quan quản lý cạnh tranh của Đan Mạch
Cơ quan quản lý cạnh tranh của Đan Mạch được thành lập từ năm 1973 (năm ban hành Luật Cạnh tranh). Theo đó cơ quan quản lý cạnh tranh có nhiệm vụ chính là đảm bảo thực thi Luật Cạnh tranh. Để thực hiện nhiệm vụ này, cơ quan này có thẩm quyền điều tra vụ việc; thu thập thông tin từ nguyên đơn hoặc các công ty khác trên thị trường.
Cơ cấu tổ chức của cơ quan cạnh tranh gồm Ban Giám đốc (3 người). Giúp việc cho Ban Giám đốc có Ban Thư ký và 4 phòng xử lý vụ việc theo các lĩnh vực của thị trường. Mỗi phòng xử lý từng loại vụ việc: hạn chế cạnh tranh, tập trung kinh tế, hạn chế vị trí thống lĩnh thị trường. Các phòng này có quyền điều tra vụ việc và đưa ra quyết định hàng ngày. Phòng xử lý các vụ việc liên quan đến dịch vụ (nha khoa, luật sư, bán đấu giá...) phòng này có 20 nhân viên (3 nhân viên về hành chính, 17 nhân viên về chuyên môn) Phòng về pháp luật và mua sắm công giải quyết các vấn đề liên quan đến pháp luật quốc tế và mua sắm Chính Phủ. Hiện nay cơ quan này có 44 nhà kinh tế , 46 luật sư, 40 nhân viên giúp việc.
Hội đồng cạnh tranh là cơ quan hoàn toàn độc lập, gồm 19 thành viên. Chủ tịch Hội đồng là giáo sư kinh tế do Nữ hoàng bổ nhiệm với nhiệm kỳ 4 năm có thể được bổ nhiệm lại. Các thành viên khác do Bộ trưởng Bộ Kinh tế bổ nhiệm, nhiệm kỳ 4 năm, có thể được bổ nhiệm lại, bao gồm: các chuyên gia (8 luật sư và giáo sư kinh tế, 2 người có trình độ về doanh nghiệp công); 7 người từ các tổ chức thương mại, một người từ Hiệp hội người tiêu dùng.
Về phương thức ra quyết định: các doanh nghiệp trình bày trước hội đồng về vấn đề có liên quan. Hội đồng xem xét tài liệu và nghe trình bày trực tiếp, sau đó quyết định bằng bỏ phiếu và thông qua khi có quyết định đa số phiếu. Doanh nghiệp có quyền kháng cáo đối với quyết định của hội đồng.
Cơ quan giải quyết kháng cáo là Hội đồng xét gồm 3 thành viên (1 thẩm phán Toà án tối cao, 2 giáo sư về Luật Cạnh tranh và Luật Kinh tế ) do Toà án thành lập. Nếu doanh nghiệp vẫn chưa nhất trí thì có thể kháng cáo tại Toà sơ thẩm. Đối với những vụ việc có chứng cứ rõ ràng là vi phạm luật (nhất là các thoả thuận ngang) thì Toà có thể ra quyết định phạt bằng tiền.
Mô hình quản lý cạnh tranh của Thuỵ Điển
Ngày 1/7/1992 Thuỵ Điển thành lập cơ quan quản lý cạnh tranh có tên là Hội đồng cạnh tranh. Chức năng của hội đồng này gồm có (i) áp dụng luật cạnh tranh đối với mọi tổ chức và cá nhân, mọi doanh nghiệp trong cả hai khu vực: tư nhân và Nhà nước, nhằm bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng ; (ii) đề xuất những văn bản quy phạm pháp luật về cạnh tranh; (iii) phổ biến pháp luật về cạnh tranh cho mọi cá nhân và tổ chức.
Hội đồng cạnh tranh gồm 2 phòng về luật cạnh tranh (30 người /phòng), có nhiệm vụ giải quyết cácvụ khiếu kiện liên quan đến các tập đoàn. Nhân viên đuợc chia thành các nhóm nhỏ theo lĩnh vực chuyên môn hoá.
Ngoài ra có Ban Thư ký pháp lý chuyên sâu về khía cạnh pháp lý của vụ việc; Phòng phân tích kinh tế có chuyên gia chuyên sâu (tính toán thiệt hại, mức phạt); Ban thư ký quốc tế có chức năng làm việc với EU về pháp luật cạnh tranh và quan hệ chặt chẽ với Ban cạnh tranh của EU; Ban dự án: tư vấn cho các phòng, ban.
Hội đồng cạnh tranh được được đặt tại Bộ công nghiệp, Chủ tịch hội đồng do Bộ trưởng Bộ công nghiệp bổ nhiệm với nhiệm kỳ 4 năm. Bộ trưởng có quyền thay đổi việc dự kiến xây dựng các văn bản luật, quyết định phân bổ ngân sách cho Cơ quan cạnh tranh, nhưng không can thiệp vào các quyết định của cơ quan cạnh tranh. Chủ tịch Hội đồng là người quyết định mọi vấn đề thuộc thẩm quyền của Hội đồng.
Một số nhận xét về mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của các nước
Qua tìm hiểu mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của một số nước có nền kinh tế thị trường tiêu biểu trên thế giới như vừa nêu trên, có thể rút ra một số nhận xét như sau:
Thứ nhất, cơ quan quản lý cạnh tranh có vai trò quyết định trong việc bảo đảm thực thi Luật cạnh tranh. Có thể nói, luật cạnh tranh được thực thi nghiêm chỉnh đến đâu là phụ thuộc vào hiệu quả hoạt động của chính cơ quan này.
Thứ hai, nhìn chung, cơ quan quản lý cạnh tranh của các nước đều mang tính "lưỡng tính", tức nó vừa là cơ quan hành chính, lại, là cơ quạn tư pháp. Cơ quan quản lý cạnh tranh luôn là công cụ của các Chính phủ trong việc thực thi các chính sách, pháp luật về cạnh tranh, do đó nó có dáng dấp của cơ quan hành chính. Song hoạt động của nó lại mang tính tài phán tư pháp vì nó có quyền ra các quyết định để phán xử đúng sai và áp dụng các biện pháp chế tài đối với các bên có hành vi vi phạm pháp luật. Sự kết hợp hai đặc tính "hành chính", "tư pháp" là yếu tố đảm bảo cho cơ quan này thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình.
Thứ ba, dù được tổ chức theo mô hình cụ thể như thế nào thì nguyên tắc quan trọng hàng đầu đối với cơ quan này là bảo đảm tính độc lập cho nó, chính điều này đã gợi mỡ ra một tư duy mới, một cách tiếp cận mới vượt ra khỏi cách tiếp cận truyền thống về phương pháp tổ chức bộ máy nhà nước phải được chia theo lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cơ quan hành chính độc lập, cụm từ này không chỉ thể hiện tính chất "lưỡng tính" như vừa đề cập tới ở trên, mà nó gợi ra một vấn đề lớn hơn, đó là tổ chức, hoạt động của thiết chế điều tiết kinh tế này phải được thiết kế làm sao để bảo đảm không để can thiệp hoặc bị chi phối từ các cơ quan khác (lập pháp, hành pháp, tư pháp). Độc lập là yếu tố tiên quyết để có sự công bằng trong việc xử lý các vụ việc, điều mà các bên đương sự luôn chờ đợi ở cơ quan này.
Mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của VIệt Nam
Theo chúng tôi, đê xây dựng được mô hình quản lý cạnh tranh của Việt Nam vừa phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam vừa đảm bảo yêu cầu hội nhập điều kiện kinh tế quốc tế, điều quan trọng hàng đầu là có cách tiếp cận mới về thiết chế quản lý kinh tế trong bộ máy nhà nước.
Ở Việt Nam, theo tư duy truyền thống, khi mới thành lập một cơ quan Nhà nước nói chung, chúng ta cần phải xác định ngay rằng nó thuộc hệ thống cơ quan nào trong bộ máy nhà nước: hành pháp, lập pháp hay tư pháp. Vì vậy việc thiết kế một mô hình cơ quan mang cả thuộc tính hành chính lẫn tư pháp là một cách tiếp cận mới, không dễ dàng được chấp nhận ngay.
Tuy nhiên, lựa chọn mô hình kinh tế thị trường tức là chúng ta đã lựa chọn cơ chế mà theo đó, các quy luật kinh tế cần phải được tôn trọng. Các quyền và tự do của các doanh nghiệp phải được tôn trọng và bảo đảm; cạnh tranh phải được duy trì với tính chất là động lực phát triển của nền kinh tế. Trong cơ chế cạnh tranh muốn tồn tại và phát triển thì các doanh nghiệp buộc phải tự vươn lên. Đi liền với cạnh tranh là đào thải những doanh nghiệp "ốm yếu", tạo một môi trường kinh doanh lành mạnh với những tác nhân kinh tế "khỏe khoắn", thúc đẩy tiến bộ kinh tế. Chỉ khi nào hành vi cạnh tranh diễn ra một cách thái quá, làm biến dạng sự vận hành của quy luật cạnh tranh, gây tác động xấu đến thị trường thì lúc đó Nhà nước với ưu thế quyền lực công cộng mà xã hội trao cho mới cần phải xuất hiện để ngăn chặn, trừng phạt mà qua đó để uốn nắn những lệch lạc của quy luật cạnh tranh, bình ổn thị trường. Cơ quan quản lý cạnh tranh với tính chất là cơ quan điều tiết cạnh tranh phải được tổ chức và hoạt động theo một phương thức thích hợp nhằm thực hiện mục tiêu điều tiết cạnh tranh một cách hiệu quả nhất. Việc thiết kế môi trường thích hợp cho nó phải có những "vượt rào" nhất định, khi mà lý luận truyền thống về tổ chức bộ máy Nhà nước không đủ để giải quyết vấn đề một cách thấu dáo và hiệu quả.
Bản chất của cơ quan quản lý cạnh tranh
Xác định bản chất của cơ quan quản lý cạnh tranh là tìm câu trả lời cho câu hỏi: Cơ quan này thuộc loại nào, là hành chính hay tư pháp?
Nếu quan niệm cơ quan này là một cơ quan hành chính (một Bộ, Cơ quan ngang Bộ), hoặc một cơ quan thuộc các cơ quan này (như tổng, cục, vụ...)sẽ có những thuận lợi cơ bản là: (i) Chính phủ sẽ dễ dàng triển khai thực hiện các chính sách cạnh tranh thông qua cơ quan này; (ii) về cơ bản thủ tục ra phán quyết cũng khá nhanh gọn; (iii) sẽ không gặp nhiều khó khăn khi thiết kế mô hình tổ chức và hoạt động của nó vì đã có rất nhiều tiền lệ. Tuy nhiên nhược điểm lớn nhất của một cơ quan hành chính là ở khả năng bảo đảm tính độc lập. Một bộ, cơ quan ngang Bộ, hoặc một cơ quan thuộc các cơ quan này như Tổng cục, cục, vụ thật khó mà tránh khỏi sự can thiệp từ phía các cơ quan chủ quản đặc biệt trong điều kiện Việt Nam khi các Bộ đang nắm giữ nhiều doanh nghiệp Nhà nước quan trọng. Hiện nay quan điểm chủ đạo là nên thành lập một Tổng cục cạnh tranh thuộc Bộ thương mại. Đây là một ý kiến không phải là không có cơ sở. Tuy nhiên ý kiến này không làm phát sinh một số băn khoăn nhất định vì liệu đó có phải là phương án hay trong điều kiện ở nước ta hiện nay khi mà các doanh nghiệp nhà nước đang giữ hầu hết các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế? Chúng ta cũng không quên rằng bản thân Bộ thương mại cũng đang là Bộ chủ quản của không ít doanh nghiệp nhà nước quan trọng. Trong các vụ kiện ra cơ quan quản lý cạnh tranh, niềm tin vào sự công bằng của các doanh nghiệp dân doanh đến đâu trong thường hợp "phía bên kia" là một doanh nghiệp Nhà nước và là "người cầm cân nảy mực" lại là một đơn vị hành chính thuộc Bộ thương mại?
Qua những lý lẽ trên đây có thể thấy bản chất "lưỡng tính" (vừa là một cơ quan hành chính vừa là một cơ quan tư pháp) tỏ ra là một phương án có thể giải quyết được các bất cập như vừa nêu trên, phương án này có ưu thế là, một mặt vừa đảm bảo vai trò đều tiết của Chính Phủ đối với nền kinh tế, mặt khác sẽ tạo các điều kiện tối ưu để bảo đảm các quyền và tự do của các doanh nghiệp với tư cách là đối tượng áp dụng chủ yếu của Luật cạnh tranh. Vậy cơ quan này cần phải đựoc tổ chức và hoạt động như thế nào?
Đề xuất mô hình tổ chức
Hiện nay đang có ba mô hình đặt ra:
Thứ nhất, mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh như một Bộ. Đây là một phương án tối ưu vì cơ quan quản lý cạnh tranh này tránh được sự can thiệp của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực kinh tế. Song phương án này tỏ ra khó được chấp nhận trong bối cảnh nền kinh tế thị trường ở nước ta đang còn rất sơ khai. Mặt khác công cuộc cải cách hành chính ở nước ta đang được tiến hành một cách khẩn trương, nghiêm túc, do đó việc thành lập ngay một cơ quan cấp Bộ trong lĩnh vực quản lý cạnh tranh là chưa có cơ thực tiễn và lý luận vững chắc.
Thứ hai, mô hình cơ quan thuộc Bộ (ví dụ thuộc Bộ thương mại). Như đã phân tích ở trên, cơ quan này khó thể độc lập trong việc ra phán quyết và do đó, niềm tin của các doanh nghiệp vào sự công bằng của các cơ quan này cũng khó có thể được bảo đảm.
Thứ ba, thành lập một tòa án đặc biệt (ví dụ Tòa Cạnh tranh). Cơ quan này có nhược điểm lớn là chỉ thực hiện tốt chức năng xét xử mà không để đảm bảo chức năng điều tiết quy luật cạnh tranh trên thị trường vốn là chức năng chủ yếu của cơ quan hành pháp.
Để giải quyết đề về mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh một cách hợp lý, đòi hỏi phải có cách tiếp cận mới. Mặc dù trong Dự thảo 9 không đề cập cụ thể, song trong tờ trình Chính Phủ, Bộ thương mại xuất thành lập một Tổng cục cạnh tranh thuộc Bộ thương mại. Bên cạnh Tổng cục này Bộ trưởng Bộ thương mại còn có thẩm quyền thành lập các Hội đồng để xử lý các vụ việc về cạnh tranh cụ thể (kiểu ad-hoc). Cơ chế này có một nhược điểm lớn là không đảm bảo tính độc lập trong hoạt động giải quyết vụ việc cạnh tranh của Hội đồng. Khi điều tra viên do Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh bổ nhiệm hoặc chỉ định (Điều 54 dự thảo 9), sau đó chính Bộ trưởng Bộ thương mại lại chỉ định các thành viên của hội đồng xử lý vụ việc, thì làm sao có thể tránh khỏi ý kiến cho rằng Bộ trưởng Bộ thương mại "vừa đánh bóng vừa thổi còi"?
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của các nước và hoàn cảnh thực tiễn Việt Nam, chúng tôi cho rằng nên tách hai chức năng điều tra và xử lý của hai cơ quan quản lý cạnh tranh. Cụ thể có thể thành lập Tổng cục cạnh tranh thuộc Bộ thương mại, song Tổng cục này chỉ thực hiện chức năng điều tra, lập hồ sơ về vụ việc. Còn việc xử lý quyết định đó như thế nào cần trao cho một Hôị đồng cạnh tranh. Đây là một loại hình cơ quan đặc biệt, các thành viên của hội đồng này được lựa chọn từ cá chuyên gia giỏi về kinh tế và Luật Cạnh tranh từ các Bộ , ngành (Tài chính, công nghiệp, nông nghiệp và phát triển nông thôn, Kế hoạch và đầu tư, Xây dựng giao thông vận tải, Bưu chính viễn thông, tư pháp ...) và phải do Thủ tướng bổ nhiệm với nhiệm kỳ từ 5 năm, có thể được tái bổ nhiệm. Các thành viên phải làm việc theo chế độ chuyên trách không thực hiện kiêm nhiệm với bất kỳ một chức vụ nào khác. Chỉ có như vậy mới đảm bảo được tính độc lập cũng như tạo điều kiện cho Hộiđồng cạnh tranh có đủ thẩm quyền và đủ năng lực để hoàn thành nhiệm vụ của mình. Để tránh một bộ máy cồng kềnh tốn kém, trước mắt có thể sử dụng cơ sở vật chất và bộ máy giúp việc cho Hội đồng cạnh tranh tại Bộ Thương mại.
Về chức năng nhiệm vụ
Nói chung cơ quan quản lý cạnh tranh của nước nào cũng thực hiện hai chức năng chủ yếu là hành chính và tài phán (xét xử). Cơ quan quản lý cạnh trạnh của Việt Nam chắc cũng không phải là ngoại lệ. Về thẩm quyền hành chính, có thể trao cho Tổng cục cạnh tranh các thẩm quyền sau: (i) hướng dẫn thi hành Luật Cạnh tranh; tư vấn cho Quốc hội, Chính Phủ trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật điều tiết cạnh tranh; (ii) xem xét cho phép tiến hành tập trung kinh tế; (iii) tư vấn cho các hiệp hội ngành nghề, hiệp hội bảo vệ người tiêu dùng, các doanh nghiệp về các vấn đề pháp lý cạnh tranh liên quan đến lợi ích của họ; (iv) điều tra, khảo sát, lập báo cáo hàng năm về tình trạng cạnh tranh liên quan đến lợi ích của họ; (v) điều tra, khảo sát, lập báo cáo hàng năm về tình trạng cạnh tranh và độc quyền trong nền kinh tế. Về thẩm quyền tư pháp, Tổng cục cạnh tranh sẽ xử lý các vụ việc về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh. Riêng về cạnh tranh không lành mạnh, các nước đều xếp chế định này vào loại " các hành vi gây thiệt hại đến các đối thủ cạnh tranh".Các hành vi như giả mạo chỉ dẫn thưong mại, xâm phạm bí mật kinh doanh, gièm pha đối thủ cạnh tranh...chỉ gây thiệt hại cho các đối thủ cạnh tranh mà không gây tác động đáng kể đên sự vận hành của thị trưòng, vì vậy các hành vi này được xem là có bản chất thiên về dân sự hơn là kinh tế (thực chất đây là trường hợp cụ thể của chế định bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng ). Chính vì vậy, đa số các nước đều quy định thẩm quyền xử lý các hành vi này thuộc về Tòa án. Nếu Luật cạnh tranh mà trao đổi thẩm quyền này cho cơ quan quản lý cạnh tranh (khoản 4 điều 47 dự thảo 9) thì khi đi vào hoạt động, cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ có nguy cơ bị quá tải, không còn thời gian để thực hiện tót chức năng chủ yếu của mình và điều tiết quy luật cạnh tranh trên thị trường.
Về cơ chế hoạt động
Hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh chủ yếu được thể hiện trong hoạt động điều tra và xử lý việc cạnh tranh. Các hoạt động này có ý nghĩa pháp lý to lớn, đụng chạm đến lợi ích của nhiều tổ chức, cá nhân nên phải được thực hiện trong một khuôn khổ pháp lý cụ thể và chặt chẽ. Theo chúng tôi khi thiết kế tố tụng điều tra và tố tụng xử lý cho cơ quan này, có thể vận dụng một số quy định về tố tụng của cơ quan điều tra và của Tòa án. Tuy nhiên, vì hoạt động của cơ quan điều tra và của cơ quan quản lý cạnh tranh là có tính đặc thù không hoàn toàn giống như cơ chế điều tra hình sự và xét xử của Tòa án tư pháp, do đó bắt buộc phải có quy định riêng, đặc trưng của chúng. Các quy định này phải được ghi nhận trong Luật và theo hướng ngày càng cụ thể càng tốt.
Về cơ chế kháng cáo quyết định của Cơ quan quản lý cạnh tranh
Việc giải quyết các vụ việc cạnh tranh vốn là một lĩnh vực hoạt động phức tạp, đòi hỏi người thực hiện nó phải có chuyên môn sâu không chỉ về pháp lý mà còn phải am hiểu về các vấn đề kinh tế. Thực tế hiện nay cho thấy, không phải tòa án nào cũng có các thẩm phán giỏi để có thể xét lại các cơ quan quản lý cạnh tranh. Chính vì vậy các nước này đều trao thẩm quyền này cho một Tòa nhất định (Tòa phúc thẩm liên bang Mỹ, Tòa phúc thẩm Paris, Tòa phúc thẩm Tokyo, Tòa tối cao Bec-lin...). Ở Việt Nam theo chúng tôi, trước mắt nên trao thẩm quyền này cho Tòa Kinh Tế thuộc Tòa án Nhân dân thành phố Hà Nội và Tòa án Nhân dân thành phố Hồ Chí Minh. Nếu đương sự không đồng ý với phán quyết của hai Tòa này thì có thể tiếp tục kiếu nại lên tòa phúc thẩm tòa án Nhân dân tối cao, quyết định của Tòa này là chung thẩm.(tất nhiên vẫn có cơ chế giám đốc thẩm, tái thẩm)
Điều đáng lo ngại nhất, theo chúng tôi, chính là yếu tố con người. Chuyên gia về pháp luật cạnh tranh ở Việt Nam hiện nay không nhiều, đòi hỏi công tác đào tạo, bồi dưỡng phải thật sự quan tâm đúng mức thì mới có thể bảo đảm thực thi Luật Cạnh tranh một cách hiệu quả.
Mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh là một vấn đề không đơn giản. Trên đây chúng tôi chỉ nêu lên một số vấn đề cơ bản, rất mong được sự trao đổi của các tác giả xa gần quan tâm đến vấn đề này.