Góp ý về Dự thảo Nghị định về phát triển thương mại miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc

1.  Sự cần thiết
Căn cứ vào các điều kiện địa lý, điều kiện giao thông và cơ sở hạ tầng, trình độ phát triển kinh tế - xã hội, Uỷ Ban dân tộc (trước đây là Uỷ ban dân tộc và miền núi) đã phân loại miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc thành 3 khu vực theo mức độ khó khăn: khu vực I, II và III. Trong đó, khu vực III là địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn.
Trong điều kiện tiến tới hội nhập WTO với các yêu cầu khắt khe về hội nhập, cùng với việc Luật Thương mại  (1997) đã hết hiệu lực vào 1-1-2006 kéo theo sự hết hiệu lực của các Nghị định 20/1998/NĐ và Nghị định 02/2002/NĐ-CP cùng các văn bản dưới luật khác hướng dẫn thi hành các Nghị định trên, dẫn tới việc cần thiết phải xây dựng một Nghị định độc lập về phát triển thương mại miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc, nhằm hỗ trợ các vùng có điều kiện kinh tế đặc khó khăn này phát triển, hỗ trợ cho nhân dân trong vùng được sử dụng các loại hàng hoá, dịch vụ cần thiết cho đời sống, giảm dần sự cách biệt về điều kiện sống giữa các vùng.
Như vậy, sự ra đời của Nghị định là cần thiết.

2. Cơ sở pháp lý
Nghị định mới ra đời trong điều kiện Luật Thương mại 2005 có hiệu lực từ ngày 1-1-2006 không có một điều khoản nào quy định về việc hỗ trợ phát triển thương mại đối với việc phát triển thương mại miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc (điều 14 Luật Thương mại 1997 có quy định về vấn đề này). Trong khi đó, tiến trình gia nhập WTO đòi hỏi phải đáp ứng các yêu cầu của nền kinh tế thị trường, đảm bảo các quy định về không phân biệt đối xử, dỡ bỏ các trợ cấp không phù hợp.
Vì vậy, đây là một Nghị định độc lập được xây dựng trên cơ sở đồng ý của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (Công văn 478/UBTVQH11 ngày 28-2-2006), với 2 nguyên tắc:

(1) Không được trái với các quy định của Luật Thương mại hiện hành;
(2) Tuân thủ các quy định về đối xử bình đẳng, cắt giảm các khoản trợ cấp không phù hợp và các quy định thương mại khác gây bất lợi cho Việt Nam trong quá trình đàm phán gia nhập, cũng như thực hiện các cam kết với tổ chức Thương mại thế giới (WTO).
Đây là một yêu cầu khó khăn, đòi hỏi Nghị định phải có phương pháp điều chỉnh thích hợp và kỹ thuật lập pháp cao mới đáp ứng được.

3. Phân tích nội dung Nghị định dự thảo lần 3:
Bản dự thảo lần 3 của Nghị định đề cập đến các nội dung chính sau:

- Chính sách đối với thương nhân hoạt động thương mại tại địa bàn miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc (điều 1 Nghị định); theo đó hỗ trợ 50% thuế giá trị gia tăng thực nộp đối với các doanh nghiệp hoạt động ở khu vực II và III; đồng thời hỗ trợ về đào tạo cán bộ thương mại; nguồn ngân sách hỗ trợ.
- Chính sách trợ giá một số mặt hàng thiết yếu bán tại địa bàn miền núi, hải đảo và vùng đồng bào dân tộc và chính sách hỗ trợ tiêu thụ một số sản phẩm nông nghiệp được sản xuất tại miền núi, hải đảo và vùng đồng bào dân tộc (điều 1 Nghị định); theo đó việc các thương nhân tham gia sẽ được chọn theo hình thức bỏ thầu hoặc chỉ định, UBND tỉnh quyết định địa bàn được hưởng hỗ trợ giá, nhóm mặt hàng được hỗ trợ giá, thẩm định giá hỗ trợ, nguồn ngân sách hỗ trợ giá…
- Địa bàn miền núi, hải đảo và vùng đồng bào dân tộc được xác định theo quy định của Ủy ban Dân tộc (điều 2 Nghị định); theo đó sẽ được phân thành khu vực I, II, III theo trình độ phát triển, trong đó khu vực II, III là khu vực có điều kiện khó khăn hơn về giao thông, điều kiện địa lý và trình độ phát triển và được điều chỉnh thường xuyên.

3.1. Về chính sách hỗ trợ thương nhân theo kết quả nộp thuế VAT tại khu vực II và III.
- Chủ thể: Nghị định cho phép mọi thành phần kinh tế (mọi thương nhân) được hưởng chính sách hỗ trợ 50% thuế VAT thực nộp.
- Điều kiện áp dụng: Giá trị hỗ trợ 50% thuế VAT thực nộp chỉ áp dụng đối với phần hàng hoá được bán ra và số nông sản mua vào tại khu vực II, III vùng miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc.

Như vậy, mọi thương nhân (không phụ thuộc thành phần kinh tế, không phụ thuộc vào nơi đăng ký kinh doanh và đặt trụ sở, không phụ thuộc là thương nhân Việt Nam hay thương nhân nước ngoài) đều được hưởng hỗ trợ 50% thuế giá trị gia tăng thực nộp tính trên: (1) giá trị phần hàng hoá (không phân biệt loại hàng hoá, nguồn gốc trong nước hay nhập khẩu) bán ra tại khu vực II và III; (2) giá trị phần nông sản (không nói rõ là được sản xuất tại khu vực này) thu mua tại khu vực II, III đã tiêu thụ.

Từ đó cho thấy:
- Giá trị gia tăng đối với nhóm dịch vụ thực hiện trên khu vực II, III này sẽ không được hỗ trợ thuế VAT. Điều đó dẫn đến việc cung ứng các dịch vụ (chẳng hạn bưu chính viễn thông, internet, dịch vụ pháp lý, nghiên cứu phát triển, đào tạo, bảo hiểm, tài chính ….) tại các khu vực này sẽ không được hưởng hỗ trợ thuế VAT, làm cho chi phí trung gian do việc sử dụng các dịch vụ đối với các thương nhân tại khu vực vẫn cao và không tiếp cận được các nguồn tài nguyên trí tuệ, vốn để phát triển thương mại.
- Đối với hoạt động mua để tiêu thụ, chỉ áp dụng hỗ trợ VAT đối với hàng nông sản, xong không nêu rõ sản phẩm nông sản qua chế biến có thuộc diện được hỗ trợ VAT không.
- Trong qui trình bán, có thể có các trường hợp sau:
(1) Thương nhân - người tiêu dùng.
(2) Thương nhân –….-  thương nhân - người tiêu dùng.

Căn cứ vào nội dung của Nghị định, có thể khẳng định cả 2 trường hợp trên đều được hưởng hỗ trợ 50% thuế VAT thực nộp đối với hàng hoá bán ra tại khu vực II, III. Tuy nhiên, vấn đề chính là, căn cứ để hưởng hỗ trợ VAT là địa điểm giao hàng tại khu vực II, III hay chỉ cần xác định mục đích bán ra cho khu vực II, III? Đây là điều chưa rõ ràng trong Nghị định.
- Trong qui trình mua, có thể có các trường hợp sau:
(1) Nông dân – thương nhân
(2) Nông dân – thương nhân -…– thương nhân.

Tương tự đối với qui trình mua, căn cứ để xác định hưởng hỗ trợ VAT là địa điểm nhận hàng (mua hàng) hay chỉ cần xác định nguồn gốc hàng mua để tiêu thụ là tại khu vực II, III?

3.2. Về chính sách hỗ trợ giá bán, giá tiêu thụ
- Chủ thể được hỗ trợ: mọi thương nhân (không phân biệt thành phần kinh tế, nơi đăng ký kinh doanh và đặt trụ sở, thương nhân Việt Nam hay thương nhân nước ngoài) đều có quyền được tham gia hỗ trợ giá bán, hỗ trợ giá tiêu thụ.

- Điều kiện tham gia: đấu thầu hoặc chỉ định thương nhân. Như vậy, về hình thức, việc tham gia của các thương nhân đều bình đẳng, song trong quá trình áp dụng thực tế, địa phương có thể lạm dụng việc áp dụng chỉ định thương nhân. Điều này có thể gây nên sự đối xử bất bình đẳng trong thương mại, vi phạm nguyên tắc gia nhập WTO. Vì vậy cần qui định rõ phương thức tham gia là đấu thầu, trong trường hợp không có thương nhân tham gia đấu thầu thì được phép chỉ định.

- Nhóm mặt hàng chính sách xã hội được hỗ trợ giá bán: (do UBND Tỉnh xác định)
(1) Một số mặt hàng tiêu dùng thiết yếu đối với đời sống của nhân dân
(2) Một số mặt hàng vật tư phục vụ sản xuất quan trọng nhất, có tác động quyết định đối với việc chuyển đổi cơ cấu sản phẩm của địa phương, chuyển đổi cơ cấu kinh tế địa phương theo hướng sản xuất hàng hóa, cải thiện đời sống của nhân dân
Theo Nghị định, đối với cả hai nhóm mặt hàng trên, đối tượng được hưởng là người dân ở địa bàn được trợ giá. Tuy nhiên, đối với nhóm (2), ngoài người dân, cần phải qui định rõ thêm nhóm thương nhân tại địa bàn đó được hỗ trợ giá để hỗ trợ các thương nhân này phát triển với vai trò là hạt nhân.

- Nhóm mặt hàng nông sản được hỗ trợ giá mua, tiêu thụ: (do UBND tỉnh xác định).
(1) Sản phẩm mà việc tiêu thụ có tác động quan trọng đến việc ổn định đời sống, khuyến khích phát triển sản xuất của nhân dân trong vùng.
(2) Sản phẩm mới được hình thành do thực hiện quy hoạch sản xuất để chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng sản xuất hàng hóa.
(3) Sản phẩm sản xuất ra để thay thế cho các sản phẩm bị cấm sản xuất hoặc không khuyến khích sản xuất.
Theo Nghị định, ba nhóm nông sản trên chỉ áp dụng cho người dân trên địa bàn có trợ giá. Thực tế cho thấy, cần qui định rõ thêm là hàng nông sản và nông sản chế biến tại khu vực, và cho phép thương nhân tham gia sản xuất, chế biến nhóm hàng nông sản tại địa bàn đó được phép hưởng hỗ trợ giá mua, tiêu thụ.

- Phương thức tính giá hỗ trợ:
(1) Khoản trợ giá bán = giá đảm bảo kinh doanh của thương nhân - giá bán lẻ cho người tiêu dùng tại điểm bán lẻ.
UBND tỉnh quyết định giá bán lẻ mặt hàng trợ giá bán, thẩm định và phê duyệt giá bán bảo đảm kinh doanh của thương nhân để quyết định khoản trợ giá bán các mặt hàng chính sách xã hội trên địa bàn tỉnh.
(2) Khoản trợ giá mua, tiêu thụ = khoản chi phí tăng thêm của thương nhân khi thực hiện việc mua, tiêu thụ nông sản ở vùng sâu so với các vùng khác.
UBND tỉnh quyết định giá sàn hoặc nguyên tắc giá mua nông sản, quyết định khoản trợ giá mua, tiêu thụ nông sản trên địa bàn tỉnh.
Thực tế, giá đảm bảo kinh doanh của thương nhân luôn biến động theo cơ chế thị trường, trong khi giá bán lẻ cho người tiêu dùng và giá sàn do UBND tỉnh qui định có tính ổn định cao. Do vậy, cần có cơ chế thẩm định biến động giá thường xuyên hoặc chi phí tăng thêm theo một địa bàn chuẩn vùng lân cận. Về lý thuyết, do mức thu nhập khác nhau trong bản thân từng địa bàn được hưởng trợ giá, nên cần cân nhắc có nên qui định giá bán lẻ và giá sàn theo điều kiện thực tế từng địa bàn hay lấy giá bình quân áp dụng chung cho các địa bàn được hưởng chính sách thuộc tỉnh. Nếu áp dụng giá chung có thể xảy ra việc, thương nhân chỉ chọn địa bàn có thuận lợi nhất thuộc khu vực được hỗ trợ giá để phục vụ. Nếu áp dụng giá khác nhau sẽ dẫn đến cơ chế quản lý khoản trợ giá phức tạp.

- Địa bàn được hỗ trợ giá bán, giá mua, tiêu thụ: do UBND tỉnh quyết định. Về mặt lý thuyết, địa bàn được hỗ trợ giá (theo dự thảo Nghị định không qui định trong khu vực II, III) có thể rộng hoặc hẹp hơn khu vực II, III (nghĩa là có thể có cả khu vực I). Tuy nhiên, với qui định điều kiện trợ gía là địa bàn thuộc vùng sâu, vùng xa ở miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc, thì hầu như thực tế địa bàn được trợ giá thuộc khu vực II,III. Do đó, khu vực I của vùng miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc thực tế không được hưởng chính sách của Nghị định này.
Điều cần chú ý là, việc phân chia khu vực I, II, III vùng miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc theo các quyết định phân chia của Uỷ ban Dân tộc và Miền núi (nay là Uỷ ban Dân tộc) và đến nay vẫn còn hiệu lực, phân biệt đến địa bàn hành chính nhỏ hơn trong xã, đó là thôn. Đây là một vấn đề gây khó khăn trong quản lý địa bàn được trợ giá.

4. Kết luận
Nghị định dự thảo đã đáp ứng được các yêu cầu về điều kiện gia nhập WTO, đó là:
-   Không phân biệt đối xử giữa các thành phần kinh tế, mọi thương nhân không phân biệt thành phần kinh tế, hình thức kinh doanh, nơi đăng ký kinh doanh, thương nhân Việt Nam hay nước ngoài đều được phép tham gia thực hiện, hưởng các ưu đãi của chính sách. (Tham khảo khái niệm thương nhân trong Luật Thương mại 2005).
-   Không áp đặt cơ chế hành chính trong thực hiện chính sách. Mọi thương nhân đều được hưởng chính sách đối với việc hỗ trợ 50% thuế giá trị gia tăng thực nộp đối với hàng hoá bán ra tại khu vực II, III; mua nông sản tại khu vực II, III. Cơ chế đấu thầu hoặc chỉ định thương nhân tạo cơ hội cho mọi thương nhân tham gia.
-   Nguồn ngân sách hỗ trợ từ ngân sách địa phương và ngân sách tỉnh nhằm hỗ trợ cho nhân dân miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc được hưởng giá mua, bán phù hợp với thu nhập và điều kiện kinh tế khó khăn do điều kiện địa lý, cơ sở hạ tầng, giao thông, điều kiện kinh tế - xã hội, thông qua bù đắp các khoản chi phí tăng thêm cho mọi thương nhân tham gia chương trình, không gây đối xử bất bình đẳng hay tạo ra sự trợ cấp không phù hợp. Điều này tuân thủ yêu cầu của WTO.
Nghị định cũng phù hợp với các qui định của Luật Thương mại 2005 về các nguyên tắc thương mại.
Tuy nhiên, cần phải xem xét các vấn đề sau:

Về chính sách hỗ trợ thương nhân hoạt động tại khu vực II, III:
- Cần đưa nhóm dịch vụ thực hiện tại khu vực II, III vào đối tượng được hưởng hỗ trợ 50% VAT. Điều này giúp cho người dân và thương nhân tại khu vực II, III được hưởng các dịch vụ cần thiết, hỗ trợ phát triển, tăng hàm lượng tri thức trong sản phẩm, đẩy nhanh quá trình tiếp cận với trình độ phát triển chung.
- Cần qui định rõ việc áp dụng hỗ trợ 50% VAT đối với hàng nông sản và nông sản qua chế biến mua tại vùng II, III.
- Làm rõ khái niệm bán ra tại khu vực II, III; mua tại khu vực II, III theo hướng căn cứ vào địa điểm hay mục đích thương mại? Theo thiển ý chủ quan, nên lấy căn cứ là mục đích hoạt động thương mại trực tiếp và kết quả thực tế của hành vi thương mại đó vì sẽ có tác dụng lớn hơn trong việc phát triển thương mại miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc thiểu số.

Về chính sách trợ giá:
- Phương thức chọn thương nhân tham gia nên là đấu thầu, trường hợp không có thương nhân tham gia mới tiến hành chỉ định. Hơn nữa, cần qui định rõ  định kỳ đăng ký và tham gia xét thầu là 1 năm, bởi sự biến động thường xuyên.
Một ý kiến khác là, nhiều thương nhân thực tế sẽ tham gia vào quá trình thương mại này, nên cần có cơ chế hợp lý để các thương nhân này tham gia chương trình, tạo sự cạnh tranh lành mạnh. Do đó, cần xem xét khả năng chỉ cần thương nhân đăng ký với cơ quan thương mại địa phương kinh doanh nhóm hàng được trợ giá (mà không cần đấu thầu) và cơ quan thương mại địa phương sẽ giám sát kết quả thương mại thực tế mà thương nhân đó thực hiện. Điều này tạo sự bình đẳng hơn cho các thương nhân cùng hưởng chính sách, song khó quản lý hơn.
- Khẳng định rõ quan hệ thương nhân – thương nhân tại địa bàn được trợ giá có được hưởng chính sách trợ giá không? Thực tế là cần thiết để hỗ trợ thương nhân tại địa phương phát triển, song sẽ tạo ra nhiều nấc thang trợ giá, gây khó khăn trong quản lý và thẩm định.
Về việc giao quyền cho Tỉnh trong việc quản lý ngân sách hỗ trợ, định giá, xác định địa  bàn hưởng trợ giá, quản lý trực tiếp việc thi hành Nghị định này là việc làm phù hợp và cần thiết trong nỗ lực cải cách hành chính, phân cấp và trách nhiệm rõ ràng. Nguồn ngân sách Trung ương hỗ trợ theo Nghị định này nên thống nhất theo hình thức ngân sách Trung ương hỗ trợ có mục tiêu cấp cho tỉnh.
Các qui định chi tiết thực hiện Nghị định cần có các văn bản hướng dẫn dưới Nghị định, trong đó đặc biệt chú ý đến vấn đề thẩm định giá, tiêu chí xác định phân loại khu vực, địa bàn hỗ trợ giá…
Tóm lại, Nghị định phù hợp với các cam kết gia nhập WTO, phù hợp với Luật thương mại. Khi triển khai thực tiễn, Nghị định sẽ có vai trò quan trọng trong việc phát triển kinh tế - xã hội miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc, góp phần giải quyết khó khăn cho nhân dân tại các vùng trên. Đây là một chủ trương đúng đắn, cần triển khai.
 
Vũ Trường Giang