Góp ý của TS. Nguyễn Thành Sơn-Công ty than Sông Hồng

Góp ý kiến xây dựng các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Khoáng sản

1. Nhận xét chung

Nghị quyết số 13 NQ/TW ngày 01/3/1996 của BCH TW ĐCSVN về “Định hướng chiến lược tài nguyên khoáng sản và phát triển công nghiệp khai khoáng đến năm 2010” đã khẳng định TNKS là sở hữu toàn dân do nhà nước làm đại diện chủ sở hữu; và, cần tăng cường công tác điều tra cơ bản địa chất và khoáng sản, thăm dò khoáng sản.

Tuy nhiên, những bất cập mang tính vĩ mô trong việc thực hiện Nghị quyết 13 thời gian qua là:

(i) Trong quá trình thi hành Luật KS 1996-2010, thông qua 2 công cụ được luật định là “cấp phép” và “phân quyền” các cơ quan quản lý nhà nước về TNKS đã đóng vai trò rất quyết định trong việc chuyển đổi khối lượng lớn TNKS từ sở hữu toàn dân sang thành nguồn thu của những nhóm lợi ích (DN). VN đã và đang phải trả những giá đắt do thất thoát một nguồn lợi lớn TNKS của quốc gia.

(ii) Việc quản lý khai thác nhiều loại khoáng sản (như than đá, các kim loại mầu, đá trắng, titan v.v.) không xuất phát từ nhu cầu chung của nền kinh tế, chỉ đáp ứng nhu cầu riêng của từng doanh nghiệp (xuất khẩu thu lợi nhuận). Hậu quả, cơ sở vật chất (về TNKS) để phát triển kinh tế xã hội của VN đã bị giảm đi.

(iii) Trong suốt 15 năm qua các cơ quan quản lý nhà nước về TNKS chỉ thực thi quyền cấp các giấy phép hoạt động khai thác những khoáng sản hiện có từ thời bao cấp, bỏ qua nhiệm vụ điều tra tìm kiếm các nguồn TNKS mới. Nền kinh tế VN đang đứng trước nguy cơ phải nhập khẩu than với số lượng lớn hàng năm.

2. Các kẽ hở cần bịt

Luật Khoáng sản 2010 là một bước tiến vượt bậc trong lĩnh vực quản lý nhà nước về các hoạt động khoáng sản, đáp ứng được đầy đủ hơn các nhu cầu thực tế, có nhiều điểm tương đồng với các luật tương tự của các nước, đã “luật hoá” để “bịt” được nhiều kẽ hở của nghị định trước đây.

Tuy nhiên, luật Khoáng sản lần này khó có thể theo sát được thực tế vốn rất đa dạng và luôn biến động. Các kẽ hở để “lách” luật phải được “bịt” bằng các qui định trong nghị định (NĐ).

Thực tế cho thấy, NĐ thi hành Luật 2005 còn quá nhiều kẽ hở lớn nên công tác quản lý chỉ như “giữ ống”. Bây giờ, sau 15 năm, khi không còn “cười” được nữa, nhìn lại chúng ta mới thấy những mỏ khoáng sản “ngon ăn” thì đã được cấp hết, chẳng còn gì đáng kể để “đấu giá”.

Việc cấp phép theo kiểu xin-cho trước đây được thay bằng cấp phép theo kiểu đấu giá hiện nay. Nếu, không được hướng dẫn thi hành một cách khoa học và nghiêm túc, thì việc “đấu giá” khoáng sản sắp tới cũng dễ dẫn đến thất thoát tài sản quốc gia như hiện nay mà chẳng ai chịu trách nhiệm.

Luật và NĐ chỉ điều chỉnh việc lập qui hoạch và đấu giá theo qui hoạch, chưa đề cập đến trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong việc thực hiện qui hoạch. Điều này sẽ dẫn đến tình trạng tuỳ tiện: mỏ nào “ngon” thì đưa vào kế hoạch, có đủ “quân xanh quân đỏ” thì “đấu”, còn qui hoạch có được triển khai hay không? nền kinh tế có được đảm bảo đủ nguồn nguyên liệu khoáng sản hay không? thì chẳng có cơ quan nào chịu trách nhiệm.

Kẽ hở lớn nhất trong Luật KS lần này sẽ nằm trong khâu “đấu giá”. Nếu những qui định trong dự thảo nghị định không rõ ràng cụ thể, cũng giống như việc cấp phép (theo kiểu xin-cho) trước đây, việc “đấu giá” lần này sẽ tiếp tục làm cho nhà nước VN hoặc là “trắng tay” về TNKS (mất cả “chì” lẫn “chài” như ví dụ dưới đây), hoặc là bị đình trệ (tê liệt) trong các hoạt động khoáng sản.

Ví dụ: cách đây khoảng 20 năm, VN đã “bán” một mỏ than lộ thiên có trữ lượng khoảng 30 triệu tấn cho một đối tác nước ngoài Vietmindo với giá là 10% sản lượng hàng năm (cao hơn nhiều các mức giá trong dự thảo nghị định- 6%). Như vậy đến khi đối tác nước ngoài “rút quân” (sau 20-30 năm), tổng “lợi ích” phía VN nhận được là 3 triệu tấn than và một bãi thải đất đá có dung tích khoảng 210 triệu m³. Còn tổng thiệt hại mà VN phải chịu thì rất lớn (bao gồm: trữ lượng 30 tr.tấn than giao cho đối tác, trữ lượng khoảng 10 tr.tấn than mất đi do phải để lại trụ bảo vệ tầng khai thác hầm lò bên dưới, tổn hại về môi trường đất do bãi thải 210 triệu m³ và khai trường có diện tích hàng trăm ha gây ra, tổn hại về môi trường nước đầu nguồn, tổn hại về trênh lệch giá do sẽ phải nhập 27 triệu tấn than để bù v.v.). Tạm tính theo mức giá hiện nay, tổng lợi ích tối đa thu được khoảng 300 tr.U$, tổng thiệt hại ít nhất 875 tr.U$.

Trong đấu giá, việc tách quyền thăm dò với quyền khai thác là không khả thi. Doanh nghiệp sẽ không bỏ tiền ra thăm dò khi không chắc chắn sẽ được quyền khai thác. Ngược lại, có việc cần tách bạch thì trong Nghị định lại “gộp” vào một “dọ”, như việc gom cả khoáng sản chưa thăm dò, với khoáng sản đã thăm dò vào “đấu giá” như nhau.

Việc “lựa chọn tổ chức, cá nhân tham dự phiên đấu giá” (điều 16 NĐ) là rất quan trọng, nhưng lại rất mơ hồ, được dẫn chiếu đến các qui định tại điều 36 và 51 của Luật, trong khi điều 36 của Luật thì “giao” cho NĐ, còn điều 51 thì chẳng có “qui định” nào cả.

Công thức tính “tiền trúng đấu giá” tại điều 20 NĐ có đến 4/5 thừa số-hệ số là không cần thiết, trong khi đó hệ số cần thiết về cách trả tiền 1 lần hay nhiều lần để đảm bảo quyền lợi của nhà nước thì không có.

Ngoài ra, còn có những qui định có thể bị “lách” như: qui định về vốn tự có của tổ chức được cấp phép; qui định về điều kiện được chuyển nhượng giấy phép; qui định về điều kiện bổ nhiệm giám đốc điều hành mỏ v.v.

3. Những vấn đề cần khai thông

Trong Nghị định không phải chỉ cần “bịt” những kẽ hở để chống “lách” luật, mà cũng cần phải “khai thông” những điểm sẽ bị “tắc” khi triển khai thực hiện. Ví dụ:

(i) Qui định tổ chức thăm dò được hưởng quyền ưu tiên cấp phép khai thác trong thời hạn chỉ có 6 tháng là không khả thi (kết quả thăm dò chưa được duyệt thì không lập được dự án, chưa có dự án thì không xin được phép khai thác).

(ii) Trường hợp đấu giá khai thác ở những khu vực chưa thăm dò (điều 7 NĐ), túc là chưa có “trữ lượng khoáng sản đã được phê duyệt” thì xác định “tiền trúng đấu giá” (điều 20 NĐ) trên cơ sở nào?

(iii) Thời hạn của phần lớn giấy phép chắc chắn sẽ lớn hơn 5 năm, nếu doanh nghiệp được phép nộp hàng năm thì nhà nước sẽ “nắm đằng lưỡi” khi DN “bỏ của chạy lấy người” và khi doanh nghiệp còn đang thăm dò thì nhà nước thu tiền trên cơ sở nào?.

(iv) Nhiều khoáng sàng, doanh nghiệp có thể vừa thăm dò, vừa khai thác có hiệu quả hơn (đối với cả doanh nghiệp và cho cả nhà nước). Nhưng luật lại qui định phải thăm dò xong mới được cấp giấy phép khai thác.

(v) Trường hợp doanh nghiệp đã thăm dò xong, có xin, nhưng không được nhà nước cấp phép khai thác mà lỗi không phải do doanh nghiệp thì chi phí thăm dò mà doanh nghiệp đã bỏ ra xử lý thế nào.

(vi) Trường hợp tổ chức cá nhân được cấp giấy phép khai thác khoáng sản (điều 45, khoản 2) không sử dụng (không cần) hoặc không sử dụng được (vì không đạt chất lượng) kết quả thăm dò của tổ chức cá nhân đã thăm dò thì có phải “trả chi phí thăm dò đối với trữ lượng được cấp phép”?

(vii) Khi gia hạn của giấy phép thăm dò, doanh nghiệp phải trả lại 30% diện tích (khoản 2, điều 41). Vậy 30% diện tích thu hồi này nhà nước có cấp giấy phép thăm dò cho doanh nghiệp khác không? nếu không cấp thì làm sao phê duyệt được kết quả thăm dò? làm sao thực hiện được qui hoạch thăm dò nếu phải chờ hết 8 năm? Nếu trong 30% diện tích bị thu hồi đã có các công trình thăm dò thì xử lý thế nào?

(viii) Nếu một khoáng sàng lớn (theo cấu trúc địa chất), nhưng doanh nghiệp chỉ xin thăm dò một phần thì có được cấp phép không?

(ix) Khi giấy phép khai thác tận thu khoáng sản bị thu hồi (khoản 3, điều 72) thì tổ chức cá nhân khai thác tận thu khoáng sản được bồi thường thiệt hại theo qui định của pháp luật. Nhưng trong điều 58, với cùng lý do bị thu hồi (điểm d, khoản 1) lại không qui định là tổ chức cá nhân khai thác khoáng sản được bồi thường.

4. Những vấn đề cần là rõ

(i) Thông tin về khoáng sản thuộc bí mật nhà nước (khoản 5 điều 8) cụ thể là gì? Thực tế, các nước trên thế giới chỉ giữ bí mật các thông tin về các loại khoáng sản mang tính chiến lược như: vàng, đất hiếm, uranium. “Bí mật” các thông tin về khoáng sản chỉ là cách công bố chứ không phải là không công bố. Nếu không tiệm cận thực chất của vấn đề, vô tình chúng ta sẽ làm giảm chất lượng của việc sử dụng các “thông tin về khoáng sản thuộc bí mật nhà nước” nếu thực chất đó là những thông tin không cần giữ bí mật. Trong quá khứ, nhiều luận văn tiến sỹ địa chất bảo vệ ở nước ngoài chỉ dựa trên thiết đồ của 1 lỗ khoan!.

(ii) Điều kiện của tổ chức hành nghề khoáng sản (điều 35): Cần làm rõ khái niệm “có” (có người phụ trách…, có đội ngũ công nhân…, có thiết bị…) là sở hữu trực tiếp hay đi thuê. Nếu hiểu “có” là đi thuê thì không cần phải đưa thành điều kiện “đủ”; Riêng “có người phụ trách kỹ thuật” (mục b, khoản 1) phải làm rõ là “giám đốc điều hành” hay người chịu trách nhiệm trước pháp luật của tổ chức đó phải “tốt nghiệp đại học chuyên ngành địa chất thăm dò”. Tránh trường hợp lách luật, trong tổ chức có “người phụ trách kỹ thuật” nhưng người đó lại không điều hành, không có quyền hành gì trong tổ chức hay không thể đại diện cho tổ chức đó để chịu trách nhiệm gì trước pháp luật.

(iii) Diện tích khu vực thăm dò (điều 38, khoản 3): cần làm rõ là “đề án thăm dò phải bảo đảm…” vì đã là “khu vực thăm dò” (như được định nghĩa ở khoản 1 điều này) thì không thể “khống chế” được hết “các cấu trức địa chất có triển vọng đối với loại khoáng sản dự kiến thăm dò”.

(iv) Nguyên tắc và điều kiện cấp Giấy phép thăm dò khoáng sản (điều 40, điểm a, khoản 1) cần làm rõ cụm từ “không có tổ chức, cá nhân đang đang thăm dò hoặc khai thác khoáng sản hợp pháp…” để hiểu thành “không có tổ chức, cá nhân đang thăm dò hoặc khai thác hợp pháp CÙNG LOẠI khoáng sản”. Ví dụ trong các khu vực đang khai thác than có thể cấp giấy phép thăm dò đá vôi, hay nước khoáng. Điểm c, khoản 1 cần làm rõ cụm từ “tổng vốn đầu tư thực hiện đề án thăm dò” để hiểu thành “tổng vốn đầu tư thực hiện CÁC đề án thăm dò” (vì nếu tổ chức cá nhân đó được cấp nhiều giấy phép thăm dò- tới 5 cái như qui định trong Luật, thì vốn chủ sở hữu phải không nhỏ hơn 50% tổng vốn của cả 5 đề án thăm dò); Điểm c khoản 2 cần làm rõ trong trường hợp khi thay đổi phương pháp thăm dò và khối lượng thăm dò làm cho chi phí thăm dò giảm đi (kể cả ít hơn hay lớn hơn 10% so với dự toán) thì không phải báo cáo. Trường hợp chi phí biến động do các nguyên nhân khác (ngoài 2 nguyên nhân là phương pháp và khối lượng) thì cũng không cần phải báo cáo.

(v) Nguyên tắc và điều kiện cấp Giấy phép khai thác khoáng sản: Điều 52, điểm a, khoản 1 cần làm rõ là “khoáng sản CÙNG LOẠI”; Điểm b, Khoản 1 cần làm rõ là không cấp Giấy phép khai thác khoáng sản lớn cho nhiều tổ chức làm qui mô nhỏ và cũng không cấp Giấy phép cho 1 tổ chức nếu tổ chức đó cũng chỉ làm qui mô nhỏ; Điểm c, khoản 2 cũng cần làm rõ là vốn chủ sở hữu ít nhất bằng 30% tổng vốn đầu tư của CÁC dự án đầu tư (trong đó có CÁC dự án đầu tư khai thác khoáng sản). Nếu không làm rõ như vậy thì việc qui định vốn chủ sở hữu lớn hơn 30% vốn đầu tư chỉ của riêng 1 dự án khai thác khoáng sản là vô nghĩa.

(vi) Thiết kế mỏ (điều 61): Cái gọi là “thiết kế kỹ thuật” và “thiết kế bản vẽ thi công” thực ra chỉ là khái niệm về các bước thiết kế nói chung của một công trình xây dựng nói chung, không phải là “thiết kế mỏ”. Trong nghị định cần qui định rõ thiết kế mỏ phải bao gồm: thiết kế mở mỏ, thiết kế khai thác (chuẩn bị ruộng mỏ, đào lò, bốc đất v.v.), thiết kế các công nghệ chính như thông gió (kể cả đối với mỏ lộ thiên), vận tải, thoát nước, cấp điện, cấp hơi v.v. trước khi giao Bộ Công thương “qui định nội dung thiết kế mỏ”.

(vii) Giám đốc điều hành mỏ (điều 62): (a) Khoản 1 qui định khi khai thác tận thu khoáng sản thì không cần giám đốc điều hành mỏ cần phải cụ thể, vì không phải khai thác tận thu ở bãi thải nào cũng an toàn và đơn giản. Thực tế, việc khai thác tận thu tại các bãi thải của các mỏ lộ thiên đã đóng cửa cũng rất nguy hiểm, đòi hỏi phải có người điều hành am hiểu về mỏ vì kể cả sau khi đóng cửa mỏ, các bãi thải cũng cần được đảm bảo về an toàn (chống tụt lở, chống trôi lấp, chống gây ô nhiễm). Ở Việt Nam đã từng xẩy ra tai nạn lao động chết người hàng loạt do khai thác tận thu tại các bãi thải của mỏ đã đóng cửa (thời bao cấp). Ngoài ra, cần cân nhắc trường hợp thường xẩy ra là một mỏ sử dụng nhiều bãi thải, khi đó sẽ có mỏ chưa có quyết định đóng cửa nhưng có bãi thải đã đóng cửa (mỏ không còn quản lý nữa, có thể cho khai thác tận thu), và trường hợp “bãi thải của mỏ” (thường là bãi thải đất đá) và “bãi thải của nhà máy tuyển” (thường là bãi thải quặng đuôi) có khả năng “tận thu” lớn hơn và hiệu quả hơn nhiều, nhưng cũng nguy hiểm hơn nhiều (như các hồ bùn đỏ của các dự án alumina); (b) Điểm d, khoản 2 qui định “giám đốc mỏ hầm lò phải là kỹ sư khai thác hoặc kỹ sư xây dựng mỏ” là chưa đủ, phải nhấn mạnh thêm là “hầm lò” vì kỹ sư khai thác mỏ hầm lò khác xa với lộ thiên. Không nên chỉ qui định “phải là kỹ sư”. Nên làm rõ trong nghị định là “phải có trình độ đại học” (để tránh bằng thật, nhưng học “giả”). Riêng khoản này, luật đang đi sau thực tế 30 năm (từ những năm 80 của thế kỷ trước, trong ngành than đã tổ chức thi giám đốc cho mỏ Núi Hồng). Trong trường hợp bằng chỉ ghi chung chung là “khai thác mỏ” (cả lộ thiên và hầm lò, không phân biệt như hiện nay), thì giám đốc điều hành mỏ hầm lò trước khi đề bạt cũng cần phải được đào tạo bổ sung chuyên về hầm lò; (c) Điểm đ, khoản 2 nên bổ sung trường hợp “là kỹ sư cơ điện mỏ” cũng có thể làm giám đốc điều hành mỏ lộ thiên như (có khi còn phù hợp hơn) kỹ sư địa chất thăm dò.

5. Những vấn đề cần phải đề cập

(i) Trong Luật mới chỉ đề cập đến “cấp”, “gia hạn” và “trả lại” các loại giấy phép (thăm dò, khai thác khoáng sản), trong đó ghi rõ tên tổ chức, cán nhân (các điều 41, 54), nhưng chưa đề cập đến việc “thay đổi” nội dung Giấy phép. Trên thực tế, có khả năng tổ chức cá nhân đang trong thời hạn có hiệu lực của Giấy phép nhưng phải thay đổi chủ sở hữu (sáp nhập, mua, bán, đổi tên, cơ cấu lại v.v.). Nếu không qui định rõ thì việc lách Luật để “chuyển nhượng quyền thăm dò” (điểm e, khoản 1 điều 42) hay chuyển nhượng quyền khai thác (điểm e, khoảng 1, điều 55) mà thực chất là mua-bán giấy phép trước khi có đủ điều kiện thăm dò hơn 50% dự toán (theo khoản 3 điều 43), hay trước khi hoàn thành công tác xây dựng cơ bản (theo khoản 1 điều 66) sẽ dễ xẩy ra mà nhà nước không quản được. Liên quan đến vấn đề này, tại các điều 42 và 55 nên làm rõ trong các điểm “quyền khác theo qui định của pháp luật” là quyền được dùng Giấy phép thăm dò hay Giấy phép khai thác để góp vốn.

(ii) Bảo vệ khoáng sản chưa khai thác (các điều 16-20, và điều 65): Còn thiếu nội dung rất quan trọng quy định trách nhiệm của tổ chức cá nhân liên quan đến bảo vệ khoáng sản chưa khai thác trong các trường hợp sau: (a) Đối với những khu vực chưa có điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản: tổ chức cá nhân xây dựng các công trình trên mặt đất có diện tích chiếm đất lớn phải thực hiện các công tác điều tra đánh giá về khoáng sản dưới lòng đất. Ví dụ, khi xây dựng các hồ chứa nước (thuỷ điện hay thuỷ lợi) chúng ta đã vô tình loại bỏ tiềm năng về khoáng sản rất lớn dưới các lòng hồ (vì sẽ không thể khai thác được sau khi công trình đi vào vận hành); (b) Đối với những khu vực đã có điều ra cơ bản địa chất về khoáng sản, khi biết rõ tiềm năng khoáng sản dưới lòng đất trong khu vực xây dựng công trình cần có chế tài xử lý hài hoà quyền lợi của toàn dân với quyền lợi của chủ đầu tư (di chuyển công trình đi nơi khác hoặc tổ chức thăm dò khai thác trước khi xây dựng công trình, hoặc đền bù thiệt hại về khoáng sản cho ngân sách, hoặc chấp nhận sẽ không được đền bù nếu nhà nước tổ chức khai thác khoáng sản v.v); (c) Đối với những khu vực đã có thăm dò địa chất và đã chắc chắn có trữ lượng cụ thể khoáng sản hoặc trữ lượng khoáng sản đã được đưa vào quy hoạch: Những tổ chức hay cá nhân sẽ xây dựng các công trình trên mặt đất cần phải tính đến khả năng bị thu hồi đất để khai thác khoáng sản; (d) Đối với các mỏ đang hoạt động, cần qui định “cấm không được tổ chức đổ thải đất đá lên những khu vực có trữ lượng khoáng sản có thể sẽ được khai thác” để bảo vệ các trữ lượng khoáng sản nằm ngoài khu vực được cấp phép khai thác của mỏ, nhưng vẫn có khả năng SẼ được khai thác.

(iii) Việc “đấu giá quyền khai thác khoáng sản ở khu vực chưa thăm dò khoáng sản (điều 79) có nhiều rủi ro cho cả nhà nước và cho DN. Liên quan đến điểm b, khoản 1, ngoài việc “đấu giá” cần đề cập đến việc còn có thể áp dụng “đấu thầu”. Việc “đấu giá” chỉ nên giới hạn ở giai đoạn thăm dò, còn đối với giai đoạn khai thác nên đấu thầu.

6. Những kiến nghị

(i) Sau khi ban hành Nghị định, cần tiếp tục hoàn thiện công tác quản lý kỹ thuật: rà soát lại các văn bản qui phạm kỹ thuật thăm dò, qui phạm kỹ thuật khai thác mỏ hầm lò, qui phạm kỹ thuật khai thác mỏ lộ thiên, qui phạm an toàn, qui phạm khoan nổ mìn v.v. Trong đó, cần tính đến việc cập nhật và điều chỉnh các qui phạm cho phù hợp với các tiến bộ kỹ thuật và công nghệ mới hiện nay (đặc biệt là trong công tác thăm dò và khoan nổ mìn).

(ii) Để giúp các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực khoáng sản, ngoài Hội đồng tư vấn quốc gia về đánh giá trữ lượng (do Bộ TNMT chủ trì), đề nghị Thủ tướng xem xét thành lập một Hội đồng tư vấn quốc gia về khai thác khoáng sản (do Bộ CT chủ trì).

(iii) Để phù hợp với những yêu cầu của Luật doanh nghiệp, Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư, Bộ CT nên xem xét tổ chức lại các cơ quan tư vấn, thiết kế về khai thác- chế biến khoáng sản. Các cơ quan tư vấn nghiên cứu thiết kế này phải độc lập với các doanh nghiệp khai thác chế biến khoáng sản. Tránh tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”, thủ tiêu tính khách quan và tính cạnh tranh của công tác tư vấn dễ dẫn đến vi phạm luật (như việc giao nhiệm vụ tư vấn thông qua “kế hoạch phối hợp kinh doanh” của Vinacomin hiện nay).

(iv) Vinacomin đang “giao thầu” khai thác cho các mỏ nhưng chưa hiệu quả, chỉ mang tính chất “xin-cho”. Cần áp dụng việc đấu thầu khai thác cho cả các mỏ hiện có để nâng cao hiệu quả và tạo sự cạnh tranh bình đẳng.

Người góp ý

TS. Nguyễn Thành Sơn