Chúng ta chưa thể có Luật Đất đai phù hợp với kinh tế thị trường!

CHÚNG TA CHƯA THỂ CÓ LUẬT ĐẤT ĐAI PHÙ HỢP VỚI KINH TẾ THỊ TRƯỜNG !
                                  ------------------------------
 
Luật gia Vũ Xuân Tiền
Tổng giám đốc
Công ty cổ phần tư vấn quản lý và đào tạo
VFAM Việt Nam
 

  
               I-  BÌNH LUẬN CHUNG

         Điểm đáng hoan nghênh khi đưa Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ra lấy ý kiến của nhân dân, cộng đồng doanh nghiệp, các chuyên gia, các nhà quản lý...  có kèm theo một “Báo cáo về tình hình thi hành Luật Đất đai” của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Báo cáo dài 17 trang, với ba phần là I, III và IV, (không có II) đề cập khá đầy đủ đến các vấn đề liên quan đến tình hình thực hiện Luật Đất đai. Báo cáo này có vị trí đặc biệt quan trọng để nhận biết chúng ta phải sửa đổi những gì và sửa đổi như thế nào đối với Luật Đất đai năm 2003. Báo cáo này cho thấy sự thực sự cầu thị của Bộ chủ quản, cũng là đơn vị chủ trì trong việc soạn thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Nghiên cứu Báo cáo trên, xin được nêu một vài bình luận trước khi góp ý vào những nội dung cụ thể của DT Luật như sau: 

         1.  Đoạn mở đầu của Báo cáo có một nhận định Luật Đất đai năm 2003 cùng với những văn bản hướng dẫn thi hành là “ một hệ thống quy phạm khá hoàn chỉnh, chi tiết, cụ thể, rõ ràng, đề cập mọi quan hệ đất đai phù hơp với thực tế, đặc biệt là đã thể hiện những quan điểm đổi mới phù hợp với cơ chế thị trường và tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”. 

         Phải chăng là chúng ta đã quá lạc quan khi đưa ra nhận xét trên? Nếu Luật Đất đai năm 2003 đã “tuyệt vời” như thế thì lý do gì phải sửa đổi, bổ sung vào thời gian tới? Hơn nữa, những phần sau của Báo cáo lại đưa ra những bằng chứng chứng minh ngược lại với nhân định nêu trên. Chẳng hạn, mục 7 phần I về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai có nhận định: “Tình hình tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai từ sau khi Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành vẫn diễn ra gay gắt và có xu hướng gia tăng. Có lúc, có nơi tạo thành những điểm nóng về khiếu kiện đông người, diễn biến phức tạp...Tình trạng khiếu kiện vượt cấp lên các cơ quan Trung ương trong lĩnh vực đất đai vẫn tiếp diễn, diễn biến phức tạp...”. Rõ ràng, nếu Luật Đất đai 2003 đã là “một hệ thống quy phạm khá hoàn chỉnh, chi tiết, cụ thể, rõ ràng...” thì tình trạng khiếu kiện về đất đai như trên nói nên điều gì? Đó mới chỉ là một ví dụ. Trong phần I và III của Báo cáo, còn có thể nêu rất nhiều ví dụ tương tự. 

         2. Phần IV của Báo cáo nêu ra ba nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế, vướng mắc trong việc thi hành Luật Đất đai 2003, cụ thể là: Việc triển khai thi hành pháp luật về đất đai ở các địa phương còn chậm; Hệ thống pháp luật vè đất đai còn những điểm bất cập, vướng mắc và các điều kiện bảo đảm thi hành Luật. Chúng tôi cho rằng, nhận rõ ba nguyên nhân nêu trên là đúng nhưng chưa đủ. Cần bổ sung ít nhất hai nguyên nhân rất quan trọng nữa, đó là: 

         Thứ nhất,   chúng ta chưa có hệ thống pháp luật đầy đủ và nhất quán về đất đai, trong đó, quan trọng nhất là vấn đề sở hữu về đất đai. Hiến pháp năm 1946, Điều 12 khẳng định:“Quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”. Luật cải cách ruộng đất 1953, tại điều 1 quy định: “Thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và của đế quốc xâm lược khác ở Việt Nam, xoá bỏ chế độ phong kiến chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ; để thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân”. Như vậy tại thời điểm này, Nhà nước bảo hộ chế độ sở hữu ruộng đất của nhân dân, quyền ấy được bảo vệ bằng hiến pháp và pháp luật. Hiến pháp 1959, hình thành khái niệm sở hữu toàn dân và lần đầu tiên khẳng định “Các hầm mỏ, sông ngòi, và những rừng cây, đất hoang, tài nguyên khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc quyền sở hữu của toàn dân”. Tại Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980, nhà nước được coi là nhà quản lý tầm vĩ mô “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm” .Luật đất đai 1987 khẳng định “đất đai thuộc sở hữu toàn dân”; tư tưởng ấy được tiếp tục khẳng định tại Hiến pháp 1992. Điều 5 Luật Đất đai năm 1993 quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Pháp luật quy định như vậy và không một ai có quyền sở hữu cá nhân về đất đai. Nhà nước chỉ công nhận và bảo vệ quyền sử dụng đất của người sử dụng hợp pháp và được cấp hợp pháp. Vấn đề là ở chỗ, thế nào là sở hữu toàn dân? Sở hữu toàn dân có nghĩa là ở bất kỳ 1m2 đất nào trên lãnh thổ Việt Nam cũng là của chung, của hơn 80 triệu người Việt Nam? Sở hữu toàn dân cũng có nghĩa là sở hữu của một bộ phận người có quyền “cho” trong lĩnh vực đất đai. Vì người dân không có quyền sở hữu đối với đất đai, có cái nhà nhưng không có móng và nền, cho nên họ có thể bị lấy mất bất cứ lúc nào. Khi chủ sở hữu về đất đai còn là vấn đề chỉ định tính, không rõ ràng trong cuộc sống thì không có thị trường về đất đai hay nói cách khác là, chưa thể xoá được cơ chế “xin- cho” trong lĩnh vực này. Đó là nguyên nhân của mọi nguyên nhân dẫn đến Luật Đất đai chưa đi vào cuộc sống. Tuy nhiên, đây là nguyên nhân bất khả kháng đối với việc xây dựng Luật Đất đai. 

         Thứ hai,  tình trạng thiếu nghiêm minh trong việc chấp hành pháp luật về đất đai. Tình trạng thiếu nghiêm minh trong việc chấp hành pháp luật đất đai có cả ở nhân dân và đội ngũ công chức, quan chức Nhà nước. Với nhân dân, có thể giải thích là do chưa nắm chắc các quy định của pháp luật. Nhưng với các công chức, quan chức thì không thể giải thích như vậy được. Đằng sau những vi phạm trong quản lý đất đai của các công chức, quan chức là những khoản “lợi nhuận” khổng lồ thu được từ quyền “cho” đất. Những vụ án về “các quan ăn đất” đã được đưa ra xét xử trong những năm qua đã chứng minh điều đó. Đây là nguyên nhân chủ quan thuộc bộ máy quản lý. Nếu không khắc phục được nguyên nhân này thì việc nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai dù được thực hiện đến hàng trăm lần tình hình vẫn không khả quan hơn. 

         Vài bình luận nêu trên cho thấy, chúng ta chưa thể có được một Luật Đất đai “phù hợp với cơ chế thị trường và tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”. Bởi lẽ, còn những rào cản quá lớn, vượt quá phạm vi giải quyết của một văn bản Luật. Vì vậy, không thể cải cách triệt để đối với Luật Đất đai. Cho nên, “thà có còn hơn không”, phải quay về với Luật Đất đai năm 2003 với những dự kiến sẽ bổ sung, sửa đổi.

         II-  NHỮNG GÓP Ý CỤ THỂ CHO DỰ THẢO

          Khi chưa thể xoá bỏ cơ chế “xin – cho” trong lĩnh vực đất đai, quy định của pháp luật càng cụ thể, chi tiết sẽ  bảo đảm cho sự minh bạch càng cao, góp phần tích cực hơn vào việc chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai. Vì vậy, căn cứ tài liệu “Dự kiến một số nội dung sửa đổi, bổ sung luật đất đai năm 2003” đã được cung cấp, xin có một số ý kiến góp ý cụ thể sau đây: 

         1. Điều 20 về bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất, DT dự kiến bỏ phần “ Bản đồ quy hoạch sử dụng đất của xã, phường, thị trấn được lập trên bản đồ địa chính gọi là bản đồ quy hoạch sử dụng đất chi tiết”. Xin đề nghị không bỏ đoạn này vì việc quản lý đất đai càng chi tiết càng tốt. Nếu bỏ đi như dự kiến, chắc chắn sẽ phát sinh nhiều tiêu cực hơn nữa ở cấp xã, phường, thị trấn và vì vậy, đó là một “cải lùi” so với Luật 2003. 

         2. Điều 21, dự kiến bỏ khoản 8 với nội dung “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của mỗi kỳ phải được quyết định, xét duyệt trong năm cuối của kỳ trước đó”. Lý do để bỏ là không khả thi. Chúng tôi cho rằng, không thể chấp nhận lý do đó vì chúng ta có cả một hệ thống với rất nhiều cán bộ quản lý đất đai từ Trung ương đến địa phương. Có thể đó là việc không muốn làm vì những lý do tế nhị nhưng không phải là không khả thi. Vì vậy, đề nghị không bỏ khoản này. 

         3. Khoản 3 Điều 23 (a) đưa ra 2 phương án, đề nghị sử dụng phương án 2. 

         4. Khoản 3 Điều 23 (b) đưa ra 2 phương án, đề nghị sử dụng phương án 2. 

         5. Điều 23 (c) đưa ra 2 phương án, đề nghị sử dụng phương án 2 – Quy định chi tiết cho từng cấp, trong đó, tiết c, khoản 1, đưa ra 2 phương án, đề nghị sử dụng phương án 2. 

         6. Điều 23 (đ) quy định về nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của xã, phường, thị trấn. Về nội dung là hợp lý, song nếu giao việc lập quy hoạch, kế hoạch này cho UBND xã, phường, thị trấn là không khả thi. 

         7. Điều 24 về kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Dự kiến rút từ 10 năm xuống 5 năm đối với kỳ quy hoạch và từ 5 năm xuống còn 01 năm đối với kỳ kế hoạch. Chúng tôi cho rằng, dự kiến như trên là một bước lùi vì quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần đáp ứng yêu cầu ổn định trong một thời gian dài. Hơn nữa, đề nghị bổ sung thêm một Khoản hoặc một Điều khoản quy định: Quy hoạch, kế hoạch của kỳ sau không được phá vỡ quy hoạch, kế hoạch của kỳ trước trên cùng một thửa đất nhằm ngăn chặn tình trạng lợi dụng sự thay đổi của quy hoạch, kế hoạch để thôn tính đất đai của nhau, đặc biệt là ở những vị trí đắc địa. 

         8. Điều 31 về căn cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, dự thảo đưa ra 2 phương án, đề nghị sử dụng phương án 2 và bỏ đoạn “ Trường hợp chưa có quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết thì căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hoặc quy hoạch xây dựng đô thị hoặc quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt”. Bởi lẽ, quy định như vậy là “vẽ đường cho hươu chạy”, bật đèn xanh cho những việc làm tuỳ tiện trong việc giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất. 

         9. Điều 39 về nguyên tắc thực hiện việc thu hồi đất, dự thảo đưa ra hai phương án, đề nghị sử dụng phương án 2 và không điều chỉnh thời hạn thông báo từ 90 ngày xuống còn 30 ngày với đất nông nghiệp, từ 180 ngày xuống còn 60 ngày đối với đất phi nông nghiệp. Bởi lẽ, thời hạn như vậy là quá ngắn, người bị thu hồi đất sẽ “trở tay không kịp” và tình trạng khiếu kiện sẽ tăng lên nhiều hơn. 

         10. Điều 40 về thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế. Dự thảo đưa ra 2 phương án, đề nghị sử dụng phương án 1, trong đó, khoản 3 đề nghị sửa đoạn “Trường hợp nhà đầu tư không thoả thuận được với người đang sử dụng đất thông qua việc nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất thì Nhà nước thực hiện thủ tục thu hồi đất”  thành : “Trường hợp nhà đầu tư có nhu cầu thoả thuận với người đang sử dụng đất thông qua việc nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất thì Nhà nước không thực hiện thủ tục thu hồi đất”. Quy định như vậy để bảo đảm quyền lợi cho người đang sử dụng đất và ngăn chặn những “liên minh ma quỷ” nhằm thu hồi đất để thu lợi bất chính. 

         11. Điều 56 về Giá đất do Nhà nước quy định. Khoản 2 có 2 phương án đề nghị sử dụng phương án 1. Song, đề nghị nghiên cứu lại : Bộ Tài nguyên – Môi trường có trách nhiệm xây dựng khung giá các loại đất hay Bộ Tài chính? Trong Bộ Tài chính, có một cơ quan chuyên môn là Cục quản lý giá. Vì sao không giao việc xây dựng khung giá các loại đất cho cơ quan này? Khoản 3 cũng có 2 phương án, đề nghị sử dụng phương án 1. Khoản 4 đề nghị giữ lại như quy định trong Luật Đất đai năm 2003. 

         12. Điều 56 (a), tại khoản 1, đề nghị sử dụng phương án 1, tại khoản 3 đề nghị sử dụng phương án 1 và đề nghị có nên giao việc xây dựng phương án điều chỉnh giá đất cho Bộ Tài chính hay không? 

         13. Khoản 3 Điều 59 đề nghị sửa lại như sau” 

         “ Khi cổ phần hoá DNNN, nếu DNNN được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất thì phải chuyển sang hình thức thuê đất và xác định giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp khi cổ phần hoá”. 

         14. Các Điều 63 và Điều 63 (a) đề nghị xem lại có trùng với Luật Kinh doanh bất động sản không? 

         15. Điều 87: Xác định diện tích đất ở đối với trường hợp có vườn, ao đang sử dụng vào mục đích nông nghiệp, tại khoản 2 có hai phương án, đề nghị sử dụng phương án 1. Tại khoản 5, đề nghị bỏ tiết a . 

         16. Tại các Điều 138 (d) và 138 (đ) về trình tự giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp huyện và cấp tỉnh đều quy định theo ba bước: 

         a)     Bước 1. Khiếu nại quyết định của cấp nào thì gửi đơn đến cấp đó; 

         b)    Bước 2: Nếu bước 1 không giải quyết được thì gửi đơn lên cấp trên trực tiếp; 

         c)     Bước ba, kiện ra Toà án Nhân dân. 

         Đây chính là nguyên nhân làm cho các vụ kiện kéo dài, không thể xử lý dứt điểm. Đề nghị nghiên cứu bỏ bước 1, bởi vì, gửi đơn khiếu nại đến chính người làm sai để mong người đó giải quyết, sửa sai (nếu có) sẽ là điều không tưởng trong điều kiện ở nước ta hiện nay. 
  
         Trên đây là một số ý kiến trong bước đầu nghiên cứu. Xin gửi để Ban soạn thảo Luật tham khảo.
                     --------------------------------------------------------