Bình luận báo cáo rà soát Luật bảo vệ môi trường – TS Nguyễn Văn Cương, Viện Khoa học Pháp lý

BÌNH LUẬN

DỰ THẢO BÁO CÁO RÀ SOÁT LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NĂM 2005

TS. Nguyễn Văn Cương

Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp

Nghiên cứu kỹ báo cáo 43 trang rà soát các quy định của pháp luật bảo vệ môi trường ở nước ta hiện nay, tôi cho rằng, đây là một báo cáo kháthành công.

Báo cáo đã bám sát theo 4 tiêu chí rà soát mà phía VCCI đặt ra, đó là: tính minh bạch, tính thống nhất, tính hợp lý và tính khả thi của các quy phạm và các chế định về bảo vệ môi trường ở nước ta hiện nay.Cách tiếp cận của Báo cáo là hợp lý khi tập trung rà soát nội dung của Luật bảo vệ môi trường và khoảng 30 văn bản hướng dẫn thi hành hoặc các văn bản có liên quan trực tiếp để rà soát.Tất nhiên, chúng ta cũng cần lưu ý rằng, nếu có nguồn lực tốt hơn và rà soát hết các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hệ thống pháp luật hiện hành, con số chắc chắn không dừng ở 30, mà có thể sẽ nhiều lần hơn như vậy.

1. Về các đánh giá chung trong báo cáo rà soát

Báo cáo rà soát hoàn toàn có lý khi chỉ ra 4 điểm bất cập có tính then chốt trong nội dung của pháp luật bảo vệ môi trường ở nước ta:

Thứ nhất, pháp luật bảo vệ môi trường ở nước ta chưa được thiết lập trên nền tảng một mô hình phát triển bền vững có tính cân đối và toàn diện.

Thứ hai, các chính sách bảo vệ môi trường thể hiện trong Luật còn chưa cụ thể.

Thứ ba, các quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường thời gian qua còn thiếu ổn định.

Thứ tư, các quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường còn có sự mâu thuẫn, chồng chéo.

Với 4 khiếm khuyết này, có thể khẳng định rằng, hệ thống các quy phạm pháp luật hiện tại về bảo vệ môi trường mà trong đó Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 là hạt nhân, chưa thực sự đáp ứng các yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta theo đó, đạo luật ban hành phải có chính sách rõ ràng, minh bạch và nhất quán trong từng quy phạm, thân thiện với đối tượng áp dụng và có tính hợp lý và khả thi.

Nhìn rộng ra cả hệ thống pháp luật nước ta, chúng ta cũng có thể thấy rằng, 4 khiếm khuyết đó không phải là hiện tượng cá biệt của riêng lĩnh vực pháp luật bảo vệ môi trường.Nhiều lĩnh vực pháp luật khác cũng mắc những lỗi này. Những người tham gia vào việc soạn thảo và theo dõi kỹ việc thực thi các đạo luật của nước ta thời gian qua đều thấy rằng, nhiều luật được xây dựng chưa dựa trên những nghiên cứu thật thấu đáo và bài bản về thực tiễn, kết cục là, chính sách trong mỗi đạo luật thường không rõ ràng và nhất quán, luật ban hành xong phải thường xuyên sửa đổi hoặc phải dựa quá nhiều vào sự hướng dẫn của Chính phủ, các Bộ, ngành và các địa phương.

Ngoài 4 khiếm khuyết kể trên của pháp luật bảo vệ môi trường, chúng tôi xin bổ sung thêm một ý quan trọng mặc dù báo cáo đã đề cập ở chiều cạnh này hay chiều cạnh khác: đó là hiệu lực thi hành trong thực tế của pháp luật bảo vệ môi trường còn rất hạn chế. Tất nhiên, tiêu chí nào để xác định hiệu lực thi hành trong thực tế của một đạo luật vẫn là điều còn cần bàn thêm, tuy nhiên, sự tồn tại của các dòng sông chết, sự xuống cấp của môi trường cả ở đô thị và nông thôn ở nước ta là bằng chứng khó phủ nhận của thực tế rằng, kết quả thực thi pháp luật bảo vệ môi trường chưa mang lại sự kỳ vọng của người dân,[1] chưa đảm bảo cho người dân quyền sống trong môi trường trong lành. Mặc dù vậy, nguyên nhân của thực trạng này ở đâu, liệu có phải chỉ thuần túy do ý thức chủ quan còn hạn chế của không ít doanh nghiệp, doanh nhân,[2] hay còn có những lý do khác, chẳng hạn, lý do thuộc về sự thiếu hiệu năng của bộ máy chính quyền, mức độ chưa hợp lý của quyết tâm chính trị, hay còn do lý do nào khác. Đó là những điều cần được tiếp tục làm rõ.

2. Về các nội dung rà soát cụ thể

Báo cáo đề cập tới 17 bất cập cụ thể trong các quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành. 17 bất cập này được chia thành 6 nhóm vấn đề:

1. Về quy chuẩn kỹ thuật môi trường

2. Bảo vệ môi trường trong hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu

3. Đánh giá tác động môi trường

4. Thẩm quyền quản lý của các cơ quan nhà nước

5. Bảo vệ môi trường trong hoạt động sản xuất và quản lý chất thải

6. Xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường

Trong hầu hết các vấn đề này, các tác giả của bản báo cáo đã chỉ ra những điểm chưa rõ ràng của các quy định trong pháp luật bảo vệ môi trường hiện hành (chẳng hạn các quy định về quy chuẩn môi trường), các quy định có mâu thuẫn, chồng chéo (các quy định về lập, thẩm định và thông qua báo cáo đánh giá tác động môi trường), và các quy định chưa thực sự hợp lý (các quy định về quy trình đánh giá tác động môi trường, các quy định về buộc lao động môi trường tại nơi công cộng v.v.).

Có thể nói, trong tổng số 135 điều của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, báo cáo đã đề cập và chỉ ra những điểm thiếu sót cụ thể của 25 điều (các Điều: 3, 7, 10, 18, 19, 24, 36, 37, 41, 42, 43, 44, 49, 52, 65, 67, 74, 75, 79, 83, 84, 86, 113, 121, 126).Tuy đây chưa phải là số lượng quá lớn, nhưng cũng rất đáng kể. Những điểm bất cập trong 25 điều luật này rất đáng được sớm sửa đổi, bổ sung cho hợp lý hơn.

Sự phân tích về những bất cập trong các điều luật kể trên khi đối chiếu với thực tiễn áp dụng cũng như đối chiếu với các văn bản hướng dẫn thi hành đã được các tác giả trình bày rất chi tiết.

Báo cáo cũng nêu ra khoảng 30 kiến nghị nhằm hoàn thiện các bất cập đã đề cập.Lập luận cho các phương án sửa đổi, bổ sung có tính thuyết phục cao, vì thế, tôi xin không cần nhắc lại.

Tuy nhiên, tôi xin nhấn mạnh thêm một điểm quan trọng về mô hình quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường (hay các quốc gia thường gọi là mô hình quản trị môi trường): Báo cáo hoàn toàn có lý khi nêu ra rằng, Luật bảo vệ môi trường năm 2005 (mà thực chất logic này đã được ghi nhận từ Luật Bảo vệ môi trường năm 1993)quy định có quá nhiều bộ chủ quản chuyên ngành thực hiện hoặc phối hợp thực hiện hướng dẫn việc thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường, dẫn tới tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn về chức năng, nhiệm vụ, thậm chí có thể dẫn tới tình trạng “tranh công, đổ lỗi” trong việc đưa pháp luật bảo vệ môi trường vào đời sống. Nhìn lại lịch sử, chúng ta có thể thấy rằng, tuy lĩnh vực pháp luật bảo vệ môi trường là lĩnh vực được hình thành cùng với quá trình đổi mới ở nước ta, tuy nhiên, nhiều điểm trong mô hình quản lý này chưa tiệm cận được với mô hình quản trị môi trường tiên tiến. Thực tế, đây vẫn là mô hình quản lý nhà nước khá truyền thống, trong đó, gánh nặng về thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường vẫn đặt nặng lên vai nhà nước trên cơ sở hệ thống bộ máy hành chính quan liêu. Theo mô hình quản lý nhà nước truyền thống của ta, một Bộ được coi đóng vai trò chủ chốt trong việc quản lý lĩnh vực chuyên môn, đồng thời có sự chia mảnh, phối kết hợp với các Bộ, quản lý ngành khác.Logic ấy được tiếp tục mô phỏng cho cấp địa phương, cụ thể là cấp tỉnh và cấp huyện.Sự mâu thuẫn, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, cộng với sự thiếu phối hợp luôn là thách thức đối với mô hình này.Ngoài ra, việc đảm bảo tính thống nhất trong việc áp dụng pháp luật bảo vệ môi trường giữa các ngành, các lĩnh vực và giữa các địa phương trong toàn quốc khi thực hiện mô hình này cũng là thách thức không dễ khắc phục.Thêm vào đó, tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, sự tham gia của dân chúng vào hoạt động của các cơ quan này còn nhiều điểm cần phải hoàn thiện thêm. Vai trò của các yếu tố tự quản và của khu vực xã hội dân sự trong việc bảo đảm mục tiêu quản trị chung còn khá mờ nhạt.

Có lẽ, mô hình truyền thống này, nếu không có sự chỉnh sửa phù hợp, thì tiếp tục sẽ là một trong các nguyên nhân làm giảm hiệu lực điều chỉnh trực tiếp của pháp luật về bảo vệ môi trường. Kinh nghiệm quốc tế chỉ ra rằng, muốn giải quyết tốt các vấn đề môi trường, chỉ sức mạnh của nhà nước thôi là không đủ, mà phải dựa vào sức mạnh tổng thể của cả xã hội, đặc biệt là 3 trụ cột chính: nhà nước, thị trường và xã hội dân sự (bao gồm các tổ chức xã hội dân sự và cộng đồng dân cư). Tuy vậy, để phát huy được sức mạnh tổng hợp của cả 3 trụ cột này, nhiều vấn đề về pháp luật và biện pháp thực thi cần tiếp tục hoàn thiện. Chẳng hạn, chúng ta phải thay đổi cơ chế để cộng đồng dân cư và các tổ chức xã hội dân sự có thể giám sát việc chấp hành pháp luật bảo vệ môi trường của doanh nghiệp tốt hơn, có thể tiến hành khởi kiện buộc doanh nghiệp vi phạm chấm dứt hành vi vi phạm và bồi thường các thiệt hại đã gây ra.Chúng ta cũng cần thay đổi cơ chế để các thông tin về tình hình chấp hành pháp luật (nhất là tình hình vi phạm pháp luật môi trường của doanh nghiệp) được minh bạch hơn. Có lẽ, giải pháp hợp lý ở đây là Bộ Tài nguyên và Môi trường, các Sở Tài nguyên và Môi trường và các đơn vị hữu quan cần xây dựng được các cơ sở dữ liệu về tình hình chấp hành pháp luật bảo vệ môi trường của các doanh nghiệp. Cơ sở dữ liệu ấy cần được công bố công khai và có sự kết nối trong toàn quốc để công chúng dễ dàng cập nhật, theo dõi, đánh giá.

Gần đây tôi thấy rất nhiều hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề ra đời, nhưng vẫn chỉ tập trung vào việc bảo vệ lợi ích của doanh nghiệp thành viên theo nghĩa hẹp của từ này. Trong khi đó, sự mức độ quan tâm, đầu tư để khuếch trương các giá trị cao hơn chẳng hạn như uy tín nghề kinh doanh, tính văn minh trong hoạt động kinh doanh lành mạnh lại chưa được nhấn mạnh một cách hợp lý.Liên quan tới lĩnh vực bảo vệ môi trường, chúng ta đều biết, trách nhiệm bảo vệ môi trường là một trong những nội dung quan trọng trong đạo đức kinh doanh cũng như trong khái niệm về trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp. Chính vì thế, theo tôi, các hiệp hội doanh nghiệp và hiệp hội ngành nghề cũng nên đưa trách nhiệm bảo vệ môi trường, trách nhiệm tuân thủ luật bảo vệ môi trường trong từng khâu, từng công đoạn sản xuất, cung ứng dịch vụ là một trong những nội dung trong các chương trình hoạt động của mình.

Về phía cơ quan nhà nước, cũng đã tới lúc phải tính tới việc thực thi Luật Bảo vệ môi trường bằng những chương trình cụ thể, đi từ cơ sở, thay cho việc chỉ tiếp cận theo chiều hướng từ trên xuống. Nói cách khác, cơ chế thực thi pháp luật bảo vệ môi trường nên dựa nhiều hơn vào sự cam kết tự nguyện của doanh nghiệp nhưng với điều kiện các cam kết đó phải được công bố công khai để cơ quan nhà nước, cộng đồng và công luận cùng giám sát.

Ngoài ra, báo cáo có đề cập tới nguyên nhân cho rằng sự phân mảnh trong quản lý môi trường là nguyên nhân dẫn tới tình trạng các ngành thường ban hành hoặc tham mưu ban hành những văn bản “đá” nhau. Tôi chia sẻ phần nhiều với quan điểm này. Mặc dù vậy,tôi cũng xin bổ sung vào báo cáo một nội dung rằng, không hẳn chỉ sự phân mảnh trong quản lý nhà nước dẫn tới việc ban hành các văn bản “đá” nhau, mà đôi khi, ngay chính giữa các văn bản của cùng một bộ, ngành cũng có thể “đá” nhau. Cụ thể,chính trong văn bản của Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì soạn thảo, cũng có lúc có sự mâu thuẫn, chồng chéo do rà soát không hết.Ví dụ: Điều 10 Khoản 2 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 về xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai quy định mức phạt tiền cho hành vi gây ô nhiễm đất sẽ ở trong khung từ 2 triệu tới 500 triệu tùy theo mức độ gây tổn hại tới đất, còn Điều 14 Nghị định số 117/2009/NĐ-CP ngày 31/12/2009 lại quy định hành vi gây ô nhiễm đất bị phạt tối thiểu là 10 triệu đồng và mức phạt tối đa là 500 triệu đồng nhưng được tính theo mức độ vượt quy chuẩn môi trường. Chắc chắn, khi đi vào áp dụng trong thực tiễn, sự mâu thuẫn và chồng chéo này sẽ gây nhiều khó khăn cho cả cơ quan có thẩm quyền và doanh nghiệp bị áp dụng.

Tóm lại, vẫn còn nhiều khoảng trống trong lĩnh vực pháp luật bảo vệ môi trườngcần hoàn thiện, trong đó, chỉ các sáng kiến từ phía nhà nước thôi là không đủ, mà cần sự nỗ lực, hợp tác của cộng đồng doanh nghiệpvà sự thức tỉnh trong ý thức công dân của dân chúng. Hướng tới mô hình quản trị môi trường tốt (good environmental governance) trong đó lợi ích của các bộ phận dân chúng trong các quyết định có liên quan tới môi trường cần được tôn trọng và bảo đảm có lẽ là hướng đi đúng.Báo cáo rà soát, khi bước vào giai đoạn hoàn thiện hơn, cũng cần tính thêm những vấn đề như vậy.