Bài góp ý dự thảo báo cáo rà soát Luật Đầu tư – TS. Nguyễn Thị Yến, Khoa Pháp luật Kinh tế – Đại học Luật Hà Nội

BÀI GÓP Ý DỰ THẢO BÁO CÁO RÀ SOÁT LUẬT ĐẦU TƯ

 

TS. Nguyễn Thị Yến

Khoa Pháp luật Kinh tế - Đại học Luật Hà Nội

 

Cùng với Luật Doanh nghiệp (2005), Luật Đầu tư (2005) là văn bản pháp lý quan trọng, tạo môi trường đầu tư thống nhất, thông thoáng cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Tuy nhiên, trong quá trình áp dụng vào thực tiễn, Luật Đầu tư cũng bộc lộ một số điểm hạn chế mà nếu khắc phục được, sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn nữa cho các nhà đầu tư. Vì lẽ đó, việc rà soát để sửa đổi Luật Đầu tư là cần thiết và có ý nghĩa.

Trong khuôn khổ một bài viết tham gia Hội thảo góp ý cho Dự thảo Báo cáo rà soát Luật đầu tư, tôi không có tham vọng đóng góp cho tất cả các vấn đề của Dự thảo. Các ý kiến của tôi tập trung vào một vài vấn đề sau:

Một là: Không rõ ràng về cách tiếp cận và phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư (Mục 1 Báo cáo)

Đây có thể nói là vấn đề cốt lõi mà Báo cáo rà soát phải xác định, bởi tôi đồng ý với Báo cáo là vấn đề này Luật Đầu tư quy định khá chung. Khi quy định phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư là “hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh”, cần phải xác định rõ nội hàm của khái niệm này. Về cơ bản, tôi nhất trí với phần khuyến nghị của Báo cáo. Tôi chỉ băn khoăn ở khuyến nghị thứ nhất: Phạm vi điều chỉnh của Luật đầu tư chỉ nên áp dụng đối với các hoạt động sau: (1) Hoạt động góp vốn, mua cổ phần của tổ chức, cá nhân nước ngoài vào doanh nghiệp ở Việt Nam, bao gồm góp vốn thành lập doanh nghiệp mới và góp vốn vào doanh nghiệp đã thành lập)... Nếu không cẩn thận, phạm vi điều chỉnh này của Luật Đầu tư sẽ bị trùng lặp với phạm vi điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp và Luật Chứng khoán. Vậy cần bàn thêm: khi Luật Đầu tư điều chỉnh hoạt động góp vốn, mua cổ phần thì sẽ điều chỉnh như thế nào? Cần chỉ ra điểm riêng gì để thấy quan hệ này thực sự cần được điều chỉnh bởi Luật Đầu tư, bên cạnh các luật khác? Theo tôi, cần nhìn nhận hoạt động góp vốn, mua cổ phần là các hình thức đầu tư. Khi đó, các hình thức đầu tư này sẽ chịu sự điều chỉnh của Luật Đầu tư; còn việc triển khai cụ thể hình thức đầu tư này như thế nào sẽ theo quy định của pháp luật chuyên ngành.

Hai là: Các khái niệm về nhà đầu tư và nhà đầu tư nước ngoài chưa đầy đủ, chính xác và rõ ràng (Mục 2 Báo cáo)

Tôi đồng ý với Báo cáo về việc nhận định các khái niệm này chưa được quy định rõ ràng trong Luật. Những phân tích của Báo cáo về chủ đầu tư là hợp lý, và khuyến nghị bổ sung đối tượng chủ đầu tư bên cạnh khái niệm nhà đầu tư là có cơ sở. Tuy nhiên, ở khuyến nghị thứ ba, tôi khá băn khoăn khi Báo cáo xếp doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được thành lập ở Việt Nam với tỷ lệ vốn của bên nước ngoài cao hơn 49% là nhà đầu tư nước ngoài. Ở đây, Báo cáo căn cứ vào Quyết định 55 áp dụng đối với các nhà đầu tư trên thị trường chứng khoán, nhưng sửa một Luật để phù hợp với một Quyết định thì có vẻ không hợp lý. Theo quy định của Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam trước đây, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài là pháp nhân Việt Nam, hoạt động theo pháp luật Việt Nam; do vậy, kể cả doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài vẫn là pháp nhân Việt Nam, hay nói cách khác là nhà đầu tư Việt Nam. Hơn nữa, tỷ lệ vốn của nhà đầu tư nước ngoài nói riêng và các nhà đầu tư trong doanh nghiệp nói chung thường xuyên thay đổi. Nếu tỷ lệ này giảm xuống, doanh nghiệp này có được xếp là nhà đầu tư nước ngoài nữa không? Ai giám sát vấn đề này? Thủ tục doanh nghiệp cần thực hiện lúc đó là gì?...  Vì thế, vấn đề này theo tôi cần được bàn thêm.

Ba là: Khái niệm Dự án đầu tư không rõ ràng, dẫn đến phạm vi áp dụng của Luật Đầu tư không rõ ràng (Mục 3 Báo cáo)

Tôi đồng ý với Báo cáo về việc không cần thiết phải phân biệt dự án đầu tư trong nước và dự án đầu tư nước ngoài, do tiêu chí dùng để phân biệt 2 loại dự án này không rõ ràng. Nếu dựa vào tiêu chí nguồn vốn đầu tư thì đúng là rất khó xác định, vì các nhà đầu tư bỏ vốn để thực hiện dự án đầu tư, và doanh nghiệp (do các nhà đầu tư thành lập) sẽ dùng vốn này để thực hiện dự án. Vì thế, phân biệt dự án đầu tư theo tiêu chí này là không thể. Nếu dựa vào tiêu chí chủ đầu tư, cần phân biệt rõ khái niệm “nhà đầu tư trong nước”, “nhà đầu tư nước ngoài” (như đã trình bày ở trên). Và cũng xảy ra trường hợp khi tỷ lệ vốn của một trong hai bên thay đổi thì rất khó xử lý. Hơn nữa, việc phân biệt dự án đầu tư trong nước, dự án đầu tư nước ngoài không mang nhiều ý nghĩa. Do vậy, tôi đồng ý với khuyến nghị mà Báo cáo đưa ra về việc xoá bỏ phân biệt dự án đầu tư trong nước và nước ngoài, nhà đầu tư trong nước và nước ngoài khi thực hiện  thủ tục đầu tư.

Bốn là: Quy định về khái niệm “đầu tư trực tiếp” và “đầu tư gián tiếp” không rõ ràng dẫn đến khó phân định rõ hai loại đầu tư này, ảnh hưởng đến các thủ tục đầu tư và các thủ tục khác liên quan (Mục 4 Báo cáo)

Tôi đồng ý với Báo cáo cho rằng tiêu chí xác định đầu tư trực tiếp, đầu tư gián tiếp không rõ ràng. Tiêu chí mà Luật Đầu tư đưa ra để phân biệt giữa hai hình thức đầu tư này là tiêu chí nhà đầu tư trực tiếp hay gián tiếp quản lý hoạt động đầu tư. Điều này đúng với đầu tư trực tiếp, khi nhà đầu tư có quyền quản lý hoạt động của doanh nghiệp mà mình góp vốn hay thành lập thông qua việc tham gia vào cơ quan quản lý cao nhất của doanh nghiệp (Đại hội đồng cổ đông, Hội đồng thành viên...) hay trực tiếp hoặc thuê người quản lý điều hành. Tuy nhiên, tiêu chí này tỏ ra không chuẩn xác đối với đầu tư vào thị trường chứng khoán, bởi vì hình thức đầu tư này là đầu tư trực tiếp hay đầu tư gián tiếp phụ thuộc vào mục đích của nhà đầu tư:

- Nếu mục đích tham gia vào thị trường của nhà đầu tư chỉ là đầu cơ để hưởng chênh lệch giá mà không tham gia vào hoạt động của công ty, đây có thể coi là hoạt động đầu tư gián tiếp. Nhưng như vậy không có nghĩa là nhà đầu tư không có quyền quản lý, không có quyền được hưởng các quyền và phải chịu các nghĩa vụ như những cổ đông thông thường. Họ vẫn có đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của cổ đông, chỉ có điều tự họ không thực hiện hết những quyền và nghĩa vụ đó mà thôi. Như thế có nghĩa là, ở trường hợp này, tiêu chí “trực tiếp quản lý hoạt động đầu tư” tỏ ra có vấn đề vì không xác định được chính xác hoạt động đầu tư này là gì. Do vậy, tiêu chí này cần xem xét lại.

- Nếu mục đích tham gia thị trường của họ không phải là để đầu cơ về giá, mà tham gia để trở thành cổ đông, họ sẽ thực hiện quyền quản lý hoạt động đầu tư thông qua cơ quan quản lý cao nhất của công ty, và như vậy, đây sẽ là hoạt động đầu tư trực tiếp chứ không phải đầu tư gián tiếp.

Năm là: Thủ tục đăng ký dự án đầu tư, thẩm tra dự án đầu tư chưa hợp lý và rõ ràng (Mục 5 Báo cáo)

Tôi đồng ý với Báo cáo khi cho rằng thủ tục đăng ký, thẩm tra để cấp Giấy chứng nhận đầu tư theo Luật Đầu tư là không cần thiết. Giấy chứng nhận đầu tư chỉ làm minh bạch hoá những ưu đãi đầu tư mà nhà đầu tư được hưởng, không phải là căn cứ cho việc nhà đầu tư có tư cách pháp lý hay không có tư cách pháp lý khi tiến hành đầu tư, cũng không phải là căn cứ để nhà đầu tư được hưởng ưu đãi đầu tư hay không được hưởng ưu đãi. Bên cạnh đó, thủ tục đầu tư lại có phần trùng với một số thủ tục như: giao đất, cho thuê đất; thủ tục về xây dựng, về đánh giá tác động môi trường... Mặt khác, đối với các nhà đầu tư trong nước, so với trước đây họ phải làm nhiều thủ tục hơn như: phải có dự án đầu tư, phải thực hiện thủ tục đăng ký hoặc thẩm tra đầu tư... gây nhiều phiền nhiễu. Tóm lại, cần nghiên cứu kỹ hơn về thủ tục này để xem xét cần thiết giữ hay bãi bỏ; nếu giữ thì sẽ sửa theo hướng nào?... để thủ tục này thực sự phát huy hiệu quả quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư.

Sáu là: Quy định về Giấy chứng nhận đầu tư đồng thời là Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh gây khó khăn về mặt thủ tục cho doanh nghiệp chỉ muốn chuyển nhượng dự án mà không chuyển nhượng doanh nghiệp (Mục 11 Báo cáo)

Tôi đồng ý với Báo cáo khi nhận xét về điều 50 Luật Đầu tư. Theo tôi, việc gộp Giấy chứng nhận đầu tư và Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh vừa không bảo đảm được tính minh bạch, vừa không thể hiện được ý nghĩa của hai loại giấy tờ này. Lý do vì Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh có ý nghĩa khai sinh tư cách pháp lý của doanh nghiệp, còn Giấy chứng nhận đầu tư (theo Luật hiện hành) có ý nghĩa minh bạch hoá những ưu đãi đầu tư mà nhà đầu tư được hưởng đối với dự án đầu tư. Như thế, việc gộp hai loại giấy tờ này với mục đích làm giảm thủ tục cho nhà đầu tư nước ngoài vừa không thể hiện đúng bản chất của những loại giấy tờ này, vừa tạo ra sự không bình đẳng giữa nhà đầu tư trong và ngoài nước. Điều này cũng dẫn đến những rắc rối không cần thiết khi doanh nghiệp đăng ký thay đổi nội dung kinh doanh, hay doanh nghiệp tiến hành chuyển nhượng dự án nhưng không chuyển nhượng doanh nghiệp... Do vậy, tôi đề xuất là: thủ tục thành lập doanh nghiệp chỉ do cơ quan đăng ký kinh doanh tiến hành, còn thủ tục đầu tư (nếu doanh nghiệp nào cần tiến hành) sẽ được thực hiện sau thủ tục đăng ký kinh doanh.

Bảy là: Việc tồn tại song song 2 hệ thống doanh nghiệp: (i) hoạt động theo Luật Đầu tư nước ngoài cũ và (ii) hoạt động theo Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp hiện nay (Mục 16 Báo cáo)

Tôi hoàn toàn đồng ý với khuyến nghị trong Báo cáo khi cho rằng: cần thống nhất quản lý doanh nghiệp hoạt động theo một hệ thống văn bản pháp luật. Bởi vì rõ ràng khi tồn tại hai loại hình doanh nghiệp hoạt động theo hai hệ thống pháp luật khác nhau chắc chắn sẽ dẫn đến sự mâu thuẫn, chồng chéo và khó quản lý. Hơn nữa, Luật Đầu tư (2005) đã có hiệu lực từ khá lâu, việc điều chỉnh hoạt động của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đã được thành lập từ trước khi Luật này có hiệu lực cần được giải quyết triệt để, tạo hành lang pháp lý thống nhất khi điều chỉnh hoạt động đầu tư tại Việt Nam. Do đó, Báo cáo đưa ra ý kiến về việc quy định thời hạn để các doanh nghiệp này chuyển đổi là hợp lý và nên tiến hành ngay.

Tóm lại: Trên đây là ý kiến của tôi về một số điểm cần trao đổi thêm đối với Dự thảo Báo cáo ra soát Luật Đầu tư. Những vấn đề khác nằm trong bản rà soát này do thời gian không nhiều nên tôi xin phép không bình luận. Rất hy vọng với sự đóng góp ý kiến rộng rãi của cộng đồng doanh nghiệp, của các chuyên gia..., bản rà soát này sẽ đầy đủ và là cơ sở quan trọng để các nhà làm luật tham khảo khi sửa đổi Luật Đầu tư trong thời gian tới./.