Góp ý của TS. Nguyễn Văn Quang Đại học Luật Hà Nội

Ý KIẾN ĐÓNG GÓP :

NGHỊ ĐỊNH

Quy định xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm

DỰ THẢO 10 (ngày 29/3/2011)

 

 

TS. Nguyễn Văn Quang

Đại học Luật Hà Nội

I. NHỮNG NHẬN XÉT CHUNG

An toàn thực phẩm là mối quan tâm lớn của bất kỳ quốc gia nào bởi vì việc sử dụng thức ăn không an toàn gây ra nhiều hậu quả nghiêm trọng. Tại một quốc gia như ở Mỹ, theo số liệu của các Trung tâm Phòng và Kiểm soát Bệnh và được Cục Quản lý Thuốc và Thực phẩm (Food and Drug Administration) trích lại, hàng năm có tới 48 triệu người Mỹ bị (tức là cứ 6 người Mỹ thì có 1 người) bị ốm, 128 nghìn người phải nhập viện và 3 nghìn người bị chết do các bệnh có liên quan đến thực phẩm.[1]

Tại Việt Nam, Pháp lệnh Vệ sinh An toàn Thực phẩm đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành năm 2003.[2] Pháp lệnh đã tạo khung pháp lý quan trọng, thực sự đẩy mạnh hiệu quả hoạt đông quản lý nhà nước trong lĩnh vực vệ sinh, an toàn thực phẩm cũng như góp phần ngăn chặn, xử lý các hành vi vi phạm liên quan đến an toàn vệ sinh thực phẩm, tuy nhiên, các vụ ngộ độc thực phẩm vẫn tiếp tục diễn ra. Theo Báo cáo của Chính phủ, từ năm 2004-2008 , tức là trong thời gian 5 năm thực hiện đã có 906 vụ ngộ độc thực phẩm, tr ung bình , số người bị ngộ độc thực phẩm là 6.036 người/năm . Tổng số người chết do ngộ độc thực phẩm là 267 người (53,4 người/năm).[3] Sự hạn chế của pháp luật về vệ sinh an toàn thực phẩm do văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong lnhx vec này là văn bản của Ủy ban thường vụ quốc hội, các quy định cũng chưa đầy đủ, chi tiết, và chưa bao quát hết các vấn đề liên quan đến vệ sinh, an toàn thực phẩm và cũng còn chưa giải quyết được sự phối, kết hợp giữa các Bộ như Bộ ý tế, Bộ Nông nghiệp và phát triển Nông thôn... trong quản lý lĩnh vực này. Mặt khác, nhiều vấn đề mới nảy sinh, phát triển do tác động của các hoạt động thương mại quốc tế cũng như nhu cầu về an toàn thực phẩm ngày càng cao của người dân do mức sống xã hội ngày càng tăng đòi hỏi phải có một cơ chế pháp luật mới với các văn bản pháp lý cao hơn về vệ sinh an toàn thực phẩm.

Đáp ứng nhu cầu đó, ngày 17/6/2010, Luật an toàn thực phẩm đã được Quốc hội ban hành nhằm thay thế Pháp lệnh An toàn Thực phẩm số 12/2003/PL-UBTVQH.[4] Với nhiều sửa đổi bổ sung so với Pháp lệnh An toan thực phẩm năm 2003, Luật an toàn thực phẩm mà sẽ có hiệu lực từ 1/7/2011 được hy vọng là một chế độ pháp lý mới để điều chỉnh kịp thời các vấn đề phát sinh trong lĩnh vực an toàn thực phẩm hiện tại và trong tương lai. Nhằm đảm bảo cho Luật được thi hành hiệu quả, đồng thời, xây dựng một cơ chế nhằm ngăn chặn cũng như để xử lý các vi phạm của Luật này trong tương lai, bên cạnh việc soạn thảo Nghị định thi hành chi tiết Luật nay, Chính phủ đang soạn thảo Nghị định nhằm quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm.[5]

Qua hơn 10 lần soạn thảo, dự thảo Nghị định đã khá hoàn thiện, đáp ứng được cả yêu cầu về hình thức và nội dung của một Nghị định xử phạt vi phạm hành chính  trong 1 lĩnh vực cụ thể là an toàn thực phẩm.

1. Về tính thống nhất và tính đồng bộ của hệ thống pháp luật [6]

Với tư cách là một Dự thảo Nghị định quy định việc xử phạt trong lĩnh vực hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm, Nghị định đã trải qua 10 lần soạn thảo. Các chuyên gia soạn thảo đã vận dụng các nguyên tắc và kỹ năng soạn thảo văn bản để đảm bảo tính hợp pháp và tính đồng bộ của hệ thống pháp luật nhằm tạo hiệu quả cho các quy phạm của Nghị định trên thực tế. Phần này đánh giá về tính hợp pháp và tính đồng bộ của Dự thảo Nghị định.

Dự thảo Nghị định hiện hành được chia thành 4 chương và gồm 42 Điều, trong đó có Chương I và Chương IV quy đinh về những vấn đề chung trong khi nội dung chính của Nghị định tập trung trong Chương II và Chương III khi quy định về các biện pháp, hình thức xử phạt, các biện pháp khắc phục hậu quả và mức tiền phạt tối đa đối với hành vi vi phạm hành chính (Chương II) và thẩm quyền xử phạt (Chương III). .  

Chương I quy định các vấn đề chung như phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Nghị định, các quy định chung về các biện pháp, hình thức xử phạt, bao gồm cả các biện pháp xử phạt chính và bổ sung, cũng như các biện pháp khắc phục hậu quả và mức tiền phạt tối đa được áp dụng trong việc xử phạt đối với các vi phạm về an toàn thực phẩm để làm cơ sở thực hiện các quy định dẫn chiếu về mức tiền phạt tối đa cũng như thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong Chương II và III của Dự thảo. Chương II mô tả rất cụ thể các hành vi vi phạm hành chính cùng với mức tiền phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng loại hành vi. Có 8 nhóm hành vi vi phạm, tương ứng với 8 mục trong Chương II. Các nhóm hành vi vi phạm được mô tả dựa trên các quy định của Luật an toàn thực phẩm 2010. Chương III quy định về thẩm quyền xử phạt của các cơ quan nhà nước từ trung ương (các Bộ như Bộ Y tế, Bộ NNPTNT và Bộ Công thương) trong lĩnh vực này.

Về thủ tục giải quyết các vi phạm hành chính, Dự thảo Nghị định đã không nhắc lại các quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính. Thay vi điều đó, để đảm bảo tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật, tranh tình trạng mâu thuẫn hoặc chồng chéo với các quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính trong tương lai,[7] Dự thảo Nghị định đã xác định rõ việc áp dụng quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính tại Điều 4 (1). Một trong những vấn đề mà Điều 4 này đề cập tới đó là yêu cầu rõ ràng về sự tuân thủ quy định về thủ tục trong pháp luật chung về xử lý vi phạm hành chính. Đây là một cách làm hợp lý, đảm bảo ‘sự sống’ lâu dài của các quy định trong Nghị đinh, tránh trường hợp phải sửa đổi quy định cảu Nghị định vừa ban hành dưới tác động của các văn bản pháp luật ra đời ngay sau đó, trong cùng lĩnh vực và có hiệu lực cao hơn. Tuy nhiên, để đảm bảo đặc thù của việc xử lý vi phạm trong lĩnh vực an toàn thực phẩm, Dự thảo Nghị định cũng đưa ra một phụ lục mẫu biên bản xử phạt riêng biệt cho lĩnh vực này.

Như vậy, sự kết hợp về giữa pháp luật về hình thức (pháp luật về xử phạt vi pham hành chính) và xử phạt về nội dung (Luật an toàn thực phẩm 2010) trong việc soạn thảo Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính là một bước bảo đảm hiệu quả điều chỉnh pháp luật trong tương lai.

   2. Tính minh bạch và tính khả thi và hiệu quả của các quy định

Nhìn chung, quy định càng cụ thể, chi tiết càng rõ ràng và dễ thực hiện trên thực tế. Các điều khoản quy định trong Dự thảo Nghị định,đa phần, đều rất cụ thể. Mặt khác, do Nghị định này là Nghị định về xử phạt hành chính, vì thế, các quy định của Nghị định tác động trực tiếp đến các quyền công dân như quyền dân chủ, tự do. Nhìn từ khía cạnh này, quy định pháp luật càng minh bạch thì càng đảm bảo việc áp dụng đúng quy định pháp luật, tránh tình trạng lạm quyền của người thi hành công vụ trong việc xử phạt.

II. MỘT SỐ KIẾN ĐỂ HOÀN THIỆN DỰ THẢO NGHỊ ĐỊNH

1. Phạm vi điều chỉnh của Nghị định:

Trong Dự thảo 10, tên gọi của Nghị định là Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm. Như vây, về mặt phạm vi, Nghị định chỉ điều chỉnh vấn đề xử phạt hành chính mà không đề cập đến biện pháp xử lý hành chính. Điều này là chưa phù hợp. Thứ nhất, theo từ góc độ lý luận cũng như thực tiễn pháp luật chung về xử lý đối với hành vi vi phạm, một hành vi vi phạm hành chính có thể bị xủ phạt hoặc áp dụng các biện pháp xử lý. Dự thảo Luật xử lý vi phạm hành chính gần đây nhất, ngày 15/3/2011 cũng đã xác dịnh rõ tại Điều 1 về phạm vi của luật, trong đó, co thể thấy rõ rằng, xử lý vi phạm hành chính bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính. Theo Pháp lệnh hiện hành về xử lý vi phạm hành chính,[8] hành vi vi phạm pháp luật hành chính về an toàn thực phẩm không nằm trong nhóm các hành vi được áp dụng các biện pháp xử lý hành chính.[9] Tuy nhiên, theo Dự thảo Luật mới nhất, các hành vi vi phạm pháp luật an toàn thực phẩm của một số đối tượng có thể bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính, ví dụ, Điều 97 (5) Dự thảo Luật XLVPHC có quy định các đối tượng có hành vi vi phạm mà nữ trên 55, nam trên 60, nếu có hành vi xâm hại sức khỏe của người khác (có thể thông qua việc cung cấp thực phẩm không an toàn, gây ngộ độc).. 

Vì vây, để phù hợp với xu hướng tiếp cận của Luật hánh chính mới, theo chúng tôi, phạm vi điều chỉnh của Nghị định cần được mở rộng, bao quát cả việc áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính. Để thực hiện điều này, tên gọi của Nghị định nên là đổi là “ Nghị định quy định về xử lý vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm’    

2. Về tính minh bạch của một số thuật ngữ trong Dự thảo nghị đinh

a. ‘sản phẩm thực phẩm’ tại tên Mục 1, Chương II.

Theo Dự thảo Nghị định, Mục 1, chương II quy định việc xử phạt đối với các vi phạm về điều kiện an toàn sản phẩm thực phẩm. Tuy nhiên, thuật ngữ ‘sản phẩm thực phẩm’ đã không được giải thích ở trong Dự thảo này cũng như trong Luật 2010 về an toàn thực phẩm.[10] Tại Điều 2 (20) Luật 2010 về an toàn thực phẩm có giải thích “thực phẩm là sản phẩm mà con người ăn, uống ở dạng tươi sống hoặc đã qua sơ chế, chế biến, bảo quản. Thực phẩm không bao gồm mỹ phẩm, thuốc lá và các chất sử dụng như dược phẩm.” Như vây, thực phẩm được định nghĩa là ‘sản phẩm...’. Vậy, không thể có thuật ngữ ‘sản phẩm thực phẩm’ được. Do đó, chúng tôi đề nghị bỏ thuật ngữ ‘sản phẩm’, không giữ lại thuật ngữ ‘sản phẩm’ ở tên Đề mục.

b. ‘nguyên liệu không an toàn’

Điều 5(3) quy định mức phạt đối với việc sử dụng ‘nguyên liệu không an toàn’ để chế biên thực phẩm. thuật ngữ ‘nguyên liệu không an toàn’, tuy không được giải thích, nhưng theo chúng tôi, tất cả các nguyên liệu gây hại đến sức khỏe, tính mạng con người đều thuộc là ‘nguyên liệu không an toàn’, theo như cách giải thích về an toàn thực phẩm tại Điều 2(1) Luật 2010 về an toàn thực phẩm. Do đó, nội hàm của thuật ngữ rất rộng. Và như vây, tất cả các nguyên liệu được quy định tại các khoản khác của Điều 5 như Điều 5 Khoản 2 (a,b,c) đều thuộc phạm vi của ‘nguyên liệu không an toàn’

Vì vậy, theo chúng tôi, nếu không có cách quy định rõ ràng hơn, thì việc có một điều khoản quy định xử phạt đối với vi phạm vì sử dụng nguyên liệu không an toàn cần loại bỏ.

3. Về mức phạt tiền:  

Hiện nay, Dụ thảo Luật xử lý vi phạm hành chính quy đinh mức phạt tối đa trong lĩnh vực an toàn thực phẩm là 200 triệu đồng.[11] Tuy nhiên, trong Dự thảo Nghị định, mức phạt tối đa được đề nghị là 100 triệu đồng. Mức phạt tối đa là 100 triệu có thể phù hợp với thời điểm giá cả sinh hoạt chưa gia tăng khi ban hành Pháp lệnh 2008 sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh XLVPHC 2002. Tuy nhiên, hiện nay, theo phân khúc thị trường, có thể có những cơ sỏ sản xuất kinh doanh nhà hàng, khách sạn cung cấp dịch vụ với gia cao, hoặc doanh nghiệp xuất nhập khẩu, co doanh thu lơn, việc quy đinh mức phạt 200 triệu cũng phù hợp. Quy định này có thể xem là quy đinh nhằm ngăn ngừa hành vi vi pham do các đối tượng lo sợ mức phạt tiền cao.