Bồi thường thiệt hại với tư cách là một chế định của nhà nước chịu trách nhiệm – Ông Nguyễn Đăng Dung, ĐH Quốc gia Hà Nội

Bồi thường thiệt hại với tư cách
là một chế định của nhà nước chịu trách nhiệm
Nguyễn Đăng Dung
Đại học Quốc gia Hà Nội

 
Chế định phải bồi thường thiệt hại do nhà nước và các quan chức của nhà nước gây ra cũng có tác dụng hạn chế sự lạm dụng và tha hoá của nhà nước.  Bồi thường thiệt hại như là một hình thức của sự chịu trách nhiệm.Khái niệm chính phủ có trách nhiệm hoặc quản lý hành chính có trách nhiệm là khái niệm căn bản của chính phủ dân chủ. Lịch sử của chế độ chính trị phải phải bồi thường thiệt hại cho dân chúng có thể phân biệt thành ba thời kỳ:

Thời kỳ thứ nhất là thời kỳ của chế độ chính trị quân chủ chuyên chế, mà lập pháp không được phân thành một cành  quyền lực. Quyền lực nằm hoàn toàn và tuyệt đối trong tay vua, gắn mật thiết với thần quyền. “Nhà nước là ta”, “Thiên hạ là của Trẫm”, Nhà Vua không bao giờ làm sai , và Nhà Vua không chịu trách nhiệm gì cả”. Đó là tập hợp những thành ngữ giải thích tại sao Vua /Nhà nước của chế độ chính trị phi dân chủ không phải bồi thường thiệt hại. 

Khi chế độ chính trị dân chủ tư sản thay thế cho chế độ chính trị phong kiến chuyên chế, thân quyền, với sự xuất hiện của nhà nước pháp quyền (The Rule of Law) thì chế độ bồi thường mới có thể đặt ra, nhưng vẫn còn những khoảng trống sáng tối cho sự bồi thường. Đó là những quyền miễn trừ của các quan chức cao cấp của nhà nước.

Sau Chiến tranh Thế giới thứ Hai , thuật ngữ “trách nhiệm bồi thường thiệt hại nhà nước ” mới được một số nước biết đến. Trước đó là nhận thức đã là nhà nước thì không bao giờ sai, mà bao giờ cũng đúng, nên nguyên tắc “nhà nước được quyền miễn trừ” chi phối toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước và và các quan chức đảm nhiệm các nhiệm vụ thuộc chức năng của nhà nước. Nguyên tắc này được hình thành từ từ tế kỷ thứ XV tại Vương quốc Anh. 

 Nguyên tắc này được duy trì cho đến tận những năm đầu thế kỷ XX cho cả các nhà nước dân chủ tư sản.  Bước chuyển đầu tiên về việc bồi thường thiệt hại do các viên chức , công chức nhà nước gây ra bắt đàu ở Mỹ quốc.  Tại nước này pháp luật của họ quy định: Nhà nước Hoa kỳ có thể bồi thường thiệt hại cho người bị hại, nếu như Quốc hội của họ đồng ý.  Quốc hội Hoa kỳ là cơ quan duy nhất có thẩm quyền thừa nhận hoặc phủ quyết việc áp dụng nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm quốc gia. Sau những năm Chiến tranh Thế giới Thứ Hai, Quốc hội Hoa kỳ đã ban hành  Luật Khiếu kiện bồi thường thiệt hại. Nội dung của Luật này quy định phủ nhận nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm quốc gia đối với việc bồi thường thiệt hại do các công chức nhà nước gây ra trong hoạt động hành chính. 

Cho đến  hiện nay, Mỹ vẫn là quốc gia chỉ thừa nhận hoạt động bội thường thiệt hại trong lĩnh vực hành chính, và vẫn không áp dụng bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực lập pháp và tư pháp.  Lý luận và những thể chế về bồi thường thiệt hại càng ngày càng hoàn bị. Các nhà nước tư bản phát triển  đã lần lượt ban hành các đạo luật về bồi thường thiệt hại cho người dân, khi Chính phủ của họ xâm phạm đến quyền lợi của công dân. Ví dụ Luật bồi thường thiệt hịa của Mỹ năm 1946, Luật Bồi thường thiệt hại của Nhật Bản năm 1947, Luật Bồi thường thiệt hại của Hàn quốc 1967, Luật Bồi thường thiệt hại của Đức năm 1987, (Sự đặc biệt của Luật Bồi thường thiệt hại của CHLB Đức ở chỗ luật này vừa được ban hành vài năm sau đó bị Tòa án Hiến pháp của nhà nước này tuyên bô là vi Hiến )…Vì vậy rất ít nhà nước  ban hành một đạo luật riêng về lĩnh vực này.Nghiên cứu pháp luật vè trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho chúng ta thấy rằng, bồi thường thiệt hịa nhà nước là một dạng của bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Bồi thường thiệt hại nhà nước là việc nhà nước thừa nhận và thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi vi phạmn pháp luật của công chức, viên chức gây ra trong khi thi hành công vụ  nhà nước.

Trách nhiệm bồi thường nhà nước được hình thành khi công dân, tổ chức bị thiệt hại về tinh thần và vật chất do viên chức, công chức, người được uỷ quyền thực hiện hành vi vi phạm pháp luật gây ra trong khi thi hành công vụ nhà nước. Cơ chế bồi thường này có đặc điểm quan trọng là trách nhiệm bồi thường thiệt hại được chuyển từ cá nhân những người đảm trách công việc nhà nước có hành vi vi phạm pháp luật sang cho chủ thể nhà nước.

Sự chuyển giao này có ý nghĩa quan trọng nâng ca nhận tức tầm quan trọng của vấn đề bồi thường do chính nhà nước thông qua nhân viên của nhà nước gây ra, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân và tổ chức. Bên cạnh đó, là sự góp phần nâg cao trách nhiệm của người thực thi các cong vụ của nhà nước, duy trì và tăng cường hoạt động hiệu qủa của các cơ quan quản lý nhà nước /hành pháp.    

          Bồi thường thiệt hại không có ở trong lĩnh vực lập pháp và tư pháp

Cũng như mọi vấn đề khác, bồi thường thiệt hại phải có hình thức và nội dung và hình thức biểu hiện. Quyền lực nhà nước  của nhà nước dân chủ thường được cơ cấu thành 3 quyền phân lập. Vì vậy về nguyên tắc sự bồi thường thiệt hại cũng phải được thể hiện ở 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng trên thực tế, nói đến bồi thường thiệt hại là người ta nói đến bồi thường của Hành pháp, mà không hoặc là rất ít nói đến bồi thường thiệt hại đối với các cơ quan Lập pháp và tư pháp, tức là các hoạt động của Quốc hội /Nghị viện và csc quyết định phán xử của tòa án không nằm trong phạm vi của bồi thường thiệt hại. Điều này hoàn toàn  không có nghĩa là lập pháp và tư pháp – là những mảng quyền lực nhà nước nằm ngoài phạm vi bồi thường thiệt hại. Trong một nhà nước  dân chủ không thể có một thiết chế nào được hưởng quyền miễn trừ về vấn đề bồi thường thiệt hại do nhà nước gây ra. Sự bồi thường thiệt hại của lập pháp và cả tư pháp là cần phải có, chỉ có cái khác là sự bồi thường này rất là đặc thù khác, với những chế tài bồi thường khác với sự bồi thường của hành pháp.

Vì sao vậy?

Vì nói đến lập pháp là nói đến các chủ trương đường lối chính sách. Tức là nói đến đường lối, chủ trương chính sách của đảng cầm quyền. Các chủ trương, đường lối này về nguyên tắc đã được người dân bỏ phiếu thông qua, chứa đựng trong các chương trình tranh cử của các ứng cử viên . Quốc hội thực  hiện sự uỷ quyền của bằng các hoạt động lập pháp của mình. Cũng giống như các chủ thể khác của nhà nước trong hoạt động của mình hành vi  của Quốc hội có thể gây hại cho bất kỳ chủ thể nào, trong đó có cả nhân dân - những người vừa uỷ quyền cho họ. Với tư cách là cơ quan lập pháp, thiệt hại do cơ quan lập pháp gây ra thường là rất lớn, không phải cho một cá nhân cụ thể,  mà nhiều khi cho một dân tộc, một tầng lớp trong nhân dân...
 Vì vậy, hình thức bồi thường của lập pháp cũng phải khác với  hành pháp. Trước hết lập pháp được hình thành nên từ các thành viên do nhân dân bầu cử mà ra. Trên thế giới hiện nay bầu cử có hai loại hình cơ bản: Bầu cử chỉ mệnh và bầu cử uỷ thác. Bầu cử chỉ mệnh là loại hình các đại biểu được bầu ra hoàn toàn phải theo sự uỷ thác của cử tri. Thế giới tư bản hầu như không theo hình thức này, mà thường được tổ chức theo hệ thống uỷ thác. Trong hệ thống bầu cử uỷ thác, thì nghị sỹ có lợi thế hơn hệ thống chỉ mệnh ở chỗ có toàn quyền trong việc thể hiện ý chí của mình, mà không phụ thuộc vào ý chí của cử tri. Hành vi uỷ thác của cử tri đã hoàn toàn hoàn tất sau việc bỏ phiếu bầu cử, mà người cử tri không thể lấy lại được trừ những trường hợp đặc biệt, người  đại biểu bị tước mất chức vị đạibiểu của mình.

Sự thiệt hại này thuộc về chủ trương đường lối, người dân chỉ có thể xử lý bằng các cuộc bỏ phiếu tiếp theo việc bỏ phiếu thay đổi lực lượng cầm quyền, thay đổi chính phủ, thay đổi thành phần  chính phủ mà không  nhất thiết  phải bồi thường thiệt hại một cách cụ thể cho từng đối tượng như trong  hoạt động lập pháp của mình. Nhiều khi sự bồi thường được thể hiện bằng sự công khai xin lỗi trên các phương tiện thông tin đại chúng. Sự thay đổi thành phần Chính phủ và sự công khai xin lỗi nghĩa là sự bồi thường đã được hoàn tất. Đây là trách nhiệm chính trị. Mà đã là trách nhiệm chính trị thường là rất khó tính toán cụ thể cho việc bồi thường. Ví dụ như: Chủ trương  Cải cách ruộng đất, chủ trương quốc hữu hoá, hay chủ trương công - tư hợp doanh của chính quyền Việt Nam Dân chủ Cộng hoà những năm trước đây.

Nội dung của sự bồi thường đối với một  chủ trương chính sách sai lầm gây tổn thất cho nhân dân nói chung thường được nằm trong nghĩa vụ xin nhận sai lầm; trả lại quyền lợi cho người bị hại, phục hồi danh dự; khôi phục lại nguyên trạng nếu có thiệt hại tài sản, danh dự nhân phẩm  nếu có thể ….thông qua các phiên họp báo công khai.  Trên cơ sở đó mà đề ra các chủ trương chính sách bồi thường chứa đựng trong các văn bản pháp luật buộc các cơ quan hành pháp phải thực hiện.

Vì vậy bồi thường thiệt hại với lập pháp nhất đồng nghĩa với sự thay đổi chủ trương, thay đổi chính sách, thay đổi con người đã từng đưa ra các chủ trương đường lối chính sách có hậu quả thiệt hại cho nhân dân. Mức độ bồi thường thậm cí có thể được bù đắp bằng việc  thay đổi người đứng đầu các cơ quan nhà nước, bao gồm cả thành viên nằm trong thành phần cơ quan hành pháp và cho đến tất cả hành pháp/ với cái nghĩa là lật đổ Chính phủ.
 
Chức năng quan trọng nhất của lập pháp và phải thông qua được  những chủ trương đường lối căn bản của việc bồi thường thiệt hại. Việc thông qua được những chủ trương chính sách là thể hiện quan trọng bản chất dân chủ của nhà nước. Với tư cách là cơ quan đại diện quyền lực, Quốc hội có thể thực hiện những việc làm sau đây liên quan đến bồi thường thiệt hại:

- Thay đổi thành phần Chính phủ, cùng các quan chức cao cấp trong trường hợp họ có những chủ trương chính sách gây hại cho dân chúng; và trong trường hợp không thực hiện các sự bồi thường thiệt hại theo luât định .

- Ra những đạo luật về quy tắc bồi thường thiệt hại/ban hành các chủ trương chính sách liên quan đến bồi thường thiệt hại.

- Kiểm tra giám sát việc tiến hành bội thường thiệt hại của các cơ quan quản lý và tư pháp của nhà nước.

- Trên cơ sở đó mà lập pháp chỉnh lý lại các chủ trương chính sách bằng việc thông qua các đạo luật hoặc sửa đổi các đạo luật
Việc ban hành những đạo luật nói trên đã xác lập trách nhiệm của nhà nước trong việc phải bồi thường thiệt hại cho người dân, khi các cơ quan và các quan chức nhà nước có những hành vi trái pháp luật, xác định những hành vi nào phải bồi thường thiệt hại, những hành vi nào không phải bồi thường, những hành vi nào được miễn trừ trách nhiệm bồi thường….

Trên cơ sở các chủ trương, đường lối này mà các cơ quan nhà nước, mà chủ yếu là các cơ quan hành pháp triển khai việc thực hiện sự bồi thường cho từng trường hợp cụ thể. Có những trường hợp dựa trên những chủ trương đường lối chứa đựng trong các văn bản luật của Nghị viện/Quốc hội mà các cơ quan Chính phủ - hành pháp ban hành những văn bản pháp quy/nghị định dưới luật để triển khia việc thực hiện đối với từng trường hợp cụ thể.

Bồi thường thiệt hại ở phương Tây cũng không được thể hiện trong hoạt động của tư pháp. Bởi lẽ rằng hoạt động tư pháp người  ta chỉ được hiểu bằng hoạt động của tòa án, hoạt động của công lý (Justice), mà đã gọi là công ý thì không bao giờ bao hàm cái nghĩa thông thường là sai được.  Hơn nữa rằng với nguyên tắc của độc lập của tòa án, nó không thể mượn đến một cơ quan quyền lực nhà nước nào khác thay mặt tư pháp có thể xét xử được.  Bản thân sự hoạt động theo  các cấp xét xử  đã bao hàm loại trừ sự sai trái và và vi phạm pháp luật ở đây. Lẽ đương nhiên mọi thể chế của con người  đều không có thể miễn dịch khỏi sự sai lầm, nhưng cuối cùng vẫn là hoạt động công lý của xét của chính bản thân tòa án. Với cơ chế tranh tụng đén cùng thông qua các cáp xét xử đã có thể loại trừ hoạt động của tư páhp – xét xử ra lhỏi phạm v I đièu chỉnh của luật này.

Sở dĩ ở Việt Nam chúng ta vẫn đưa cac hoạt động xét xử của tòa án ra các cơ quan đại diện quyền lực giám sát, và chất vấn,  cũng như hiện nay lại đưa vào phạm vi của dự thảo luật bồi thường nay bởi một lẽ rằng chúng ta chưa có một nền tư pháp độc lập.  Chính nội dung đièu chỉnh của Nghị quyết 388 của Ủy Ban thường vụ Quốc hội cũng là một nghị quyết kỳ lạ của giới học các nước trên thế giới đối với chúng ta. Không ở đâu có một văn bản loậi tương tự như nghị quyết bội thường oan sai trong hoạt động tư pháp như của chúng ta.  
           
Vì vậy, bồi thường thiệt hại do nhà nước gây ra thường được hiểu đơn thuần và ở nghĩa thông thường nhất là chỉ có bồi thường do những hành vi hành chính gây ra đối với cá nhân và tổ chức bị thiệt hại về tinh thần và vật chất.  Bồi thường thiệt hại thường được quy một dạng là bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng/ bồi thường dân sự.

Tóm lại
Bồi thường thiệt hại là một biểu hiện của nhà nước dân chủ. Nó là một dạng của trách nhiệm nhà nước. Nhà nước dân chủ khác với các nhà phi dân chủ ở chỗ phải bồi thường thiệt hại cho người dân khi các chủ thể của nhà nước cũng như những  người được uỷ quyền đảm trách các công việc của nhà nước gây ra  theo quy định của pháp luật.  Chỉ bồi thường cho hoạt động quản lý hành chính, mà không cho các hoạt động lập pháp và tư pháp.