Một số bình luận về Dự thảo 9 Luật Bồi thường Nhà nước – Ông Nguyễn Tuấn Khanh, Viện Khoa học thanh tra

MỘT SỐ BÌNH LUẬN VỀ DỰ THẢO 9 LUẬT BỒI THƯƠNG NHÀ NƯỚC
ThS. Nguyễn Tuấn KhanhViện Khoa học Thanh tra

So với các bản dự thảo trước đây, Dự thảo 9 Luật bồi thường Nhà nước đã hoàn thiện hơn và giải quyết được những nội dung cơ bản nhất như sau:

Thứ nhất, dự thảo Luật xác định những trường hợp bồi thường nhà nước trên ba lĩnh vực cụ thể:

1. Bồi thường thiệt hại trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước (Điều 10).

2. Bồi thường thiệt hại trong hoạt động thi hành án (Điều 11).

3. Bồi thường thiệt hại trong hoạt động tố tụng hình sự (Điều 29).

Kinh nghiệm của các nước và việc thực hiện Nghị định số 47/CP (ngày 03/5/1997 về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra) và Nghị quyết 388/2003/NQ-UBTVQH11 (của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra) cho thấy, việc xác định một cách chung chung về phạm vi bồi thường sẽ làm mất tính khả thi của luật về bồi thường nhà nước. Vì vậy,việc xác định cụ thể các trường hợp được bồi thường như trong dự thảo Luật này là điều kiện cơ bản, đầu tiên quyết định tính khả thi của Luật.

Thứ hai, do tính chất của hoạt động tố tụng hình sự rất khác với hoạt động quả lý hành chính nhà nước và hoạt động thi hành án nên việc xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường, mức bồi thường, thủ tục giải quyết bồi thường cần phải được quy định khác nhau. Như vậy, dự thảo Luật quy định riêng một chương về bồi thường thiệt hại trong hoạt động tố tụng hình sự là rất cần thiết và có thể kế thừa được những ưu điểm từ việc thực hiện Nghị quyết 388/NQ-UBTVQH11.

Thứ ba, đã đưa ra giải phápkhắc phục việc đùn đẩy trách nhiệm bồi thường hiện nay bằng quy định về cơ quan có thẩm quyền “phán xử” trong trường hợp có tranh chấp về trách nhiệm bồi thường (Điều 21, Khoản 2 Điều 33).
Đó là: Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp là cơ quan quản lý bồi thường nhà nước đối với việc giải quyết bồi thường thiệt hại và có thẩm quyền: “xác định cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước trong trường hợp người bị thiệt hại không xác định được cơ quan này”;

Thứ tư,quy định trách nhiệm của người thi hành công vụ đã gây ra thiệt hại (Điều 22, Điều 35), đặc biệt là trách nhiệm tham gia vào quá trình giải quyết bồi thường và cung cấp các tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc giải quyết bồi thường. Quy định này là rất cần thiết để giúp cho việc giải quyết bồi thường được nhanh và chính xác.

Thứ năm, quy định chi tiết về vấn đề hoàn trả - một trong những vấn đề mà trước đây rất khó thực thi.
Tuy nhiên, Dự thảo lần này vẫn còn một số vấn đề cần tiếp tục được hoàn thiện:

1. Về nội dung

Thứ nhất, cần quy định rõ điều kiện về người có thẩm quyền đại diện cơ quan giải quyết bồi thường khi tiến hành thương lượng với người bị thiệt hại và đại diện tại toà án để tránh trường hợp người đại diện cho cơ quan giải quyết bồi thường không đủ năng lực về cả chuyên môn và thẩm quyền để đưa ra quyết định cần thiết trong quá trình giải quyết bồi thường.

Thứ hai, qua thực tiễn thi hành Nghị quyết 388, một trong những vấn đề được coi là bất cập mà dư luận rất quan tâm là toà án xét xử vụ kiện đòi bồi thường đồng thời lại là cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Dự thảo Luật bồi thường nhà nước chưa đưa ra được quy định để khắc phục triệt để bất cập này.

Thứ ba, cũng từ thực tiễn giải quyết bồi thường cho người bị oan theo Nghị quyết 388 cho thấy, việc khôi phục danh dự thường được thực hiện khá nhanh và mức bồi thường thiệt hại do tổn thất về tinh thần cũng dễ dàng được bên bị thiệt hại và cơ quan có trách nhiệm bồi thường thống nhất. Vấn đề hiện đang vướng mắc là bồi thường thiệt hại về tài sản. Dự thảo Luật quy định “tài sản bị thu giữ, tạm giữ, kê biên, tịch thu phải được trả lại ngay” và giải thích khá kỹ về việc xác định mức độ thiệt hại. Đây là sự kế thừa và phát triển trên cơ sở các quy định hiện hành trong việc bồi thường thiệt hại về tài sản. Tuy nhiên, trong trường hợp thiệt hại về tài sản liên quan đến trách nhiệm của nhiều cơ quan, để cá nhân, tổ chức bị thiệt hại có thể đòi lại tài sản của mình, dự thảo Luật cần quy định rõ về trình tự, thủ tục trả lại tài sản đã bị thu giữ, tạm giữ, kê biên, tịch thu để tránh trường hợp cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường đổ lỗi cho cơ quan đã ra lệnh kê biên, tịch thu, phát mại để từ chối nghĩa vụ bồi thường.
Nên chăng, Luật bồi thường nhà nước cần quy định theo hướng cơ quan giải quyết bồi thường tiến hành thương lượng và giải quyết bồi thường nói chung. Riêng đối với thiệt hại về tài sản, cơ quan nào đã thu giữ, tạm giữ, kê biên, tịch thu thì cơ quan đó chịu trách nhiệm trả lại cho người bị thiệt hại. Nếu có tranh chấp thì người bị thiệt hại có quyền khởi kiện cơ quan đã thu giữ, tạm giữ, kê biên, tịch thu tài sản ra toà án để giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự.

Thứ tư,quy định Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp là cơ quan quản lý bồi thường nhà nước đối với việc giải quyết bồi thường thiệt hại và có thẩm quyền: “xác định cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước trong trường hợp người bị thiệt hại không xác định được cơ quan này” là quy định mới, có thể khắc phục được sự đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan trong việc xác định cơ quan giải quyết bồi thường. Tuy nhiên, để tạo thuận lợi cho công dân, tổ chức thì Luật này cần có quy định về thời gian mà các cơ quan quản lý bồi thường phải  xác định cơ quan giải quyết bồi thường, vì Điều 24 Dự thảo có quy định thủ tục giải quyết bồi thường tại cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước nhưng không quy định thời gian để Sở Tư pháp, Bộ Tư pháp xác định cơ quan có thẩm quyền giải quyết bồi thường.

2. Về hình thức trình bày

Dự thảo luật cần thể hiện ngắn gọn và rõ hơn trên cơ sở biên tập lại và chuyển một số nội dung có cách thể hiện tương tự trong chương II và chương III vào chương I. Ví dụ, Điều 22 Dự thảo Luật quy định: “Trách nhiệm của người thi hành công vụ đã gây ra thiệt hại

1. Tham gia vào quá trình giải quyết bồi thường theo yêu cầu của cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước và Toà án.

2. Cung cấp các tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc giải quyết bồi thường theo yêu cầu của cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước và của Tòa án.

3. Hoàn trả theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.”

Điều 35 cũng quy định tương tự. Điều 27 quy định trách nhiệm tham gia vào quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường nhà nước tại Tòa án của cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước với nội dung:

“1. Theo yêu cầu của Toà án, cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước phải cử đại diện tham gia tố tụng với tư cách là bị đơn.

2. Cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước phải thực hiện nghĩa vụ chứng minh để bảo vệ lợi ích của Nhà nước tại Toà án.”
và điều 28 quy định về nghĩa vụ chứng minh:

“1. Người bị thiệt hại yêu cầu bồi thường nhà nước phải nêu rõ căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước và các khoản thiệt hại thực tế đã xảy ra, mức yêu cầu bồi thường và phải có chứng từ hoặc giấy biên nhận hợp lệ về các khoản chi phí hợp lý, về thu nhập của người bị thiệt hại.

Trường hợp yêu cầu thay đổi mức bồi thường thiệt hại thì người bị thiệt hại phải có đơn đề nghị thay đổi mức bồi thường thiệt hại. Kèm theo đơn là các tài liệu chứng cứ làm căn cứ cho việc đề nghị thay đổi mức bồi thường thiệt hại.

2. Việc chứng minh người thi hành công vụ không có hành vi trái pháp luật, không có lỗi gây ra thiệt hại thuộc nghĩa vụ của cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước.” trong khi đó,Điều 38 quy định về trách nhiệm tham gia thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường nhà nước tại Tòa án của cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước trong hoạt động tố tụng hình sự có nội dung:

“1. Cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước trong hoạt động tố tụng hình sự có trách nhiệm tham gia vào quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường nhà nước tại Toà án theo quy định tại các khoản 1 và 2 Điều 27 của Luật này.
2. Cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước trong hoạt động tố tụng hình sự và người bị thiệt hại có nghĩa vụ chứng minh theo quy định tại Điều 28 của Luật này.”

Thực chất nội dung của Điều 38 là diễn giải lại nội dung của Điều 27 và Điều 28 theo một cách khác.
....
Vì vậy, những vấn đề giống nhau (về hình thức trình bày) được thể hiện trong chương II và chương III cần được biên tập lại và thể hiện trong chương I về những quy định chung. Với cách tiếp cận đó, Điều 18 và Điều 19 cũng có thể được gộp lại thành một điều vì đây thực chất là việc xác định cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước, sau đó gộp chung với Điều 33 và đưa thành một điều riêng trong chương I (trong đó có thể quy định thành các khoản riêng đối với bồi thường trong quản lý hành chính, thi hành án và khoản riêng quy định đối với bồi thường trong tố tụng hình sự). Tương tự như vậy nên quy định chung thành một điều luật trong chương I về về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước (trên cơ sở Điều 20, Điều 34)
Sau khi chuyển những quy định chung về thẩm quyền và trách nhiệm về chương I, nội dung chủ yếu của chương II và chương III là quy định về những trường hợp được bồi thường, những trường hợp không được bồi thường và trình tự giải quyết bồi thường.

Ngoài ra, còn một số vẫn đề cần được lưu ý như sau::

- Khoản 2 Điều 4 nên sửa thành “Cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước là cơ quan đại diện cho Nhà nước thực hiện nghĩa vụ bồi thường cho các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thi hành án và hoạt động tố tụng hình sự”  vì  cơ quan giải quyết bồi thường không chỉ là cơ quan “thực hiện các công việc có liên quan đến việc giải quyết” mà phải là cơ quan trực tiếp giải quyết.

- Khoản 4 điều 4 nên viết gọn lại thành: “Người thi hành công vụ là người được cơ quan nhà nước giao thực hiện nhiệm vụ liên quan trực tiếp đến việc thực thi quyền lực nhà nước.” - Khoản 3 Điều 5 quy định căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước là: “Có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ do cơ quan giải quyết bồi thường xác định hoặc theo bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trừ các trường hợp bị oan trong hoạt động tố tụng hình sự.”. Luật này quy định bồi thường cho cả trường hợp oan trong tố tụng hình sự, vậy thì căn cứ bồi thường trong trường hợp oan là gì, cần có quy định cụ thể. 

- Điều 8 nên sử dụng thống nhất khái niệm “quản lý nhà nước về bồi thường” hay là “quản lý nhà nước về việc thực hiện trách nhiệm bồi thường”. 

- Bản thân việc giải quyết bồi thường đòi hỏi phải là một quá trình khách quan, đúng pháp luật, vì vậy, nên bỏ Điều 9. 

- Không nên quy định nội dung “Hướng dẫn bên bị thiệt hại gửi đơn yêu cầu bồi thường đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong trường hợp yêu cầu bồi thường không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình” trong Điều 20. Vì rằng với tên gọi tại Điều 20, điều này quy định trách nhiệm của cơ quan đã được xác định là cơ quan giải quyết bồi thường, do đó không thể có thẩm quyền “hướng dẫn bên bị thiệt hại gửi đơn yêu cầu bồi thường đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết”.

Mặt khác, khi người bị thiệt hại không xác định được cơ quan giải quyết thì Bộ Tư pháp hoặc Sở Tư pháp là những đơn vị xác định cơ quan bồi thường. Nội dung này cần được thể hiện trong các quy định về trách nhiệm hướng dẫn người đòi bồi thường thiệt hại tìm “địa chỉ” giải quyết.

- Đổi tên Điều 25 “giải quyết bồi thường nhà nước trong thủ tục giải quyết khiếu nại và giải quyết vụ án hành chính” thành “giải quyết yêu cầu bồi thường nhà nước trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính và giải quyết vụ án hành chính”.

- Điểm d khoản 2 Điều 30: “được xác định là vô tội nhưng vẫn bị tuyên là có tội đối với những tội khác” cần bổ sung cụm từ “trong cùng một vụ án”...