VCCI góp ý Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Kính gửi: Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật

             Bộ Tư pháp

Trả lời Công văn số 2815/BTP-VĐCXDPL của Bộ Tư pháp ngày 25/06/2014 về việc đề nghị góp ý Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) có một số ý kiến ban đầu như sau:

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) lần đầu được Quốc hội ban hành năm 1996, sửa đổi bổ sung vào năm 2002 và năm 2008 được sửa đổi một cách toàn diện, theo đó, quy trình ban hành VBQPPL dần được cải thiện theo hướng minh bạch hơn, từ giai đoạn có sáng kiến xây dựng VBQPPL cho đến khi văn bản được soạn thảo và đưa ra lấy ý kiến. Tuy nhiên, trên thực tế, chất lượng của VBQPPL vẫn còn nhiều vấn đề đáng quan ngại, tính công khai, minh bạch trong quá trình lấy ý kiến còn rất hạn chế.

VCCI và cộng đồng kinh doanh đánh giá cao Ban Soạn thảo có những sửa đổi lớn trong quy trình xây dựng VBQPPL theo hướng công khai, minh bạch hơn. Tuy nhiên, để hoàn thiện, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc, xem xét một số điểm sau:

1.     Vai trò của tổ chức đại diện doanh nghiệp trong xây dựng và thi hành văn bản quy phạm pháp luật

So với quy định hiện hành, Dự thảo đã quy định trực tiếp về vai trò và sự tham gia của tổ chức đại diện cộng đồng doanh nghiệp - Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam trong quá trình xây dựng và thi hành VBQPPL, theo đó, VCCI “chủ trì tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến doanh nghiệp” (Điều 5). Quy định cho thấy Ban soạn thảo đã đánh giá cao vai trò của tổ chức đại diện cho lợi ích chung cộng đồng doanh nghiệp, đồng thời buộc các cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nghiệm hơn trong soạn thảo và ban hành chính sách, tránh tình trạng một số cơ quan soạn thảo chỉ tham vấn “sơ sài” một vài doanh nghiệp thân quen, được hưởng lợi từ chính sách. Điều này cũng làm cho quy trình soạn thảo trở nên minh bạch hơn, góp phần nâng cao chất lượng cũng như tính khả thi của các VBQPPL.

Tuy nhiên, sự tham gia của VCCI trong xây dựng và thi hành VBQPPL lại chưa được quy định cụ thể trong Dự thảo, vì vậy sẽ gây khó khăn trong quá trình triển khai. Chẳng hạn:

-         Vai trò của tổ chức đại diện cho cộng đồng doanh nghiệp trong giai đoạn xây dựng chính sách của luật, pháp lệnh:

Dự thảo quy định “Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam chủ trì tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo VBQPPL có liên quan đến doanh nghiệp” (khoản 3 Điều 5). Quy định này được hiểu VCCI sẽ tham gia tại thời điểm VBQPL đã được soạn thảo, còn thời điểm trước đó, khi luật, pháp lệnh mới chỉ là chính sách được đề nghị thì vai trò đại diện này lại không thấy quy định. Điều này dường như là chưa hợp lý, bởi giai đoạn lấy ý kiến cho các chính sách của luật, pháp lệnh rất quan trọng và có tính quyết định đến VBQPPL, còn dự thảo VBQPPL chỉ là hình thức cụ thể của các chính sách đã được thông qua.

Nếu doanh nghiệp không có tiếng nói trong giai đoạn hoạch định chính sách ban đầu, thì sẽ gặp hạn chế khá lớn trong việc tham gia góp ý cho dự thảo VBQPPL đã được soạn thảo. Khi các chính sách lớn đã được quyết định trước đó nên không thể thay đổi ở giai đoạn soạn thảo, và trong nhiều trường hợp, doanh nghiệp không đồng tình với các chính sách trong luật, pháp lệnh nhưng lại không có cơ hội để “lên tiếng”, ở giai đoạn văn bản đã được soạn thảo rồi, việc tham gia có ý kiến cũng ít ý nghĩa.

Mặc dù, trong các quy định về việc lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có quy định về nghĩa vụ lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức có liên quan và đối tượng chịu tác động trực tiếp về các chính sách, tuy nhiên, thực tế trong thời gian qua, trong một số dự thảo, việc lấy ý kiến doanh nghiệp hay tổ chức đại diện cho doanh nghiệp vẫn còn là hình thức, thậm chí một số cơ quan chủ trì soạn thảo đã không hỏi ý kiến của VCCI đối với văn bản liên quan trực tiếp đến doanh nghiệp. Vì vậy, nếu không có quy định cụ thể, có tính ràng buộc, thì không có gì đảm bảo chắc chắn là các cơ quan, tổ chức sẽ lấy ý kiến các đề nghị chính sách của luật, pháp lệnh.

Do vậy, đề nghị Ban soạn thảo quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm lấy ý kiến VCCI đối với các chính sách liên quan đến doanh nghiệp.

-         Sự phối hợp của cơ quan soạn thảo và VCCI trong quy trình xây dựng và thi hành VBQPPL:

Điều 5 Dự thảo quy định VCCI chủ trì tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo VBQPPL có liên quan đến doanh nghiệp, tuy nhiên lại không quy định cụ thể thời điểm VCCI tiến hành hoạt động này là thời điểm nào (thời điểm dự thảo được đăng tải trên website để lấy ý kiến, thời điểm dự thảo được gửi tới VCCI để lấy ý kiến…, sự phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo với VCCI như thế nào trong việc lấy ý kiến doanh nghiệp (cơ quan chủ trì soạn thảo có lấy ý kiến doanh nghiệp nữa không hay là chỉ cần lấy ý kiến VCCI).

Trong nhiều trường hợp, VCCI nhận được đề nghị đóng góp ý kiến với thời hạn rất ngắn và ở thời điểm dự thảo đang ở giai đoạn cuối lấy ý kiến sát ngay thời điểm trình lên Bộ Tư pháp để thẩm định hoặc Văn phòng Chính phủ thẩm tra, do vậy gặp rất nhiều khó khăn trong hoạt động triển khai lấy ý kiến. Bởi vì, thực tế khi nhận dự thảo VBQPPL, VCCI phải trải qua quá trình xử lý như: xác định các doanh nghiệp chịu tác động trực tiếp, gián tiếp; xác định nội dung trọng tâm cần lấy ý kiến, xúc tiến việc lấy ý kiến với nhiều hình thức, “chờ” doanh nghiệp phản hồi và tổng hợp phản hồi trên cơ sở cân bằng lợi ích của các nhóm chịu tác động cũng như đảm bảo lợi ích công cộng. Các công việc này đôi khi tương ứng với quy trình lấy ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo. Do vậy, cần một thời gian dài, đủ để hoàn thành được quy trình trên một cách có chất lượng nhất.

Vì vậy, để đảm bảo tính hiệu quả và phát huy chất lượng của quá trình lấy ý kiến cộng đồng doanh nghiệp thông qua VCCI, đề nghị Ban soạn thảo bổ sung quy định theo hướng, đối với các VBQPPL liên quan đến doanh nghiệp thời điểm lấy ý kiến VCCI sẽ là thời điểm dự thảo bắt đầu được đưa ra lấy ý kiến rộng rãi.

Khoản 2 của Điều 5 quy định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chủ trì tổ chức lấy ý kiến và phản biện xã hội, kèm theo đó là trách nhiệm của Cơ quan soạn thảo gửi dự án luật, pháp lệnh đến Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có liên quan để lấy ý kiến. Tương tự với VCCI, đề nghị Ban soạn thảo bổ sung quy định cho rõ hơn trách nhiệm của cơ quan soạn thảo cũng phải gửi dự án luật, pháp lệnh, dự thảo VBQPPL đến VCCI để lấy ý kiến doanh nghiệp. Nếu quy định như vậy thì có thể kết hợp Điều 93 (lấy ý kiến VCCI đối với thông tư có ảnh hưởng trực tiếp tới quyền, nghĩa vụ, lợi ích của doanh nghiệp) hoặc bổ sung việc lấy ý kiến VCCI tại Điều 84 (lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định).

2.     Vai trò của tổ chức đại diện doanh nghiệp trong xây dựng, ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Quyết định của ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Chương IX, X)

Dự thảo đã gộp chung quy trình ban hành VBQPPL của trung ương và địa phương vào chung một Luật, đây là một định hướng tiến bộ lần này. Theo đó Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 sẽ hết hiệu lực.

Theo quy định tại Dự thảo thì quy trình xây dựng VBQPPL của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được xây dựng gần như tương tự như quy trình của trung ương. Tuy nhiên, có thể nhận thấy, trong quy trình xây dựng VBQPPL ở địa phương, vai trò tiếng nói của doanh nghiệp lại không được thể hiện rõ ràng, cụ thể như ở quy trình cấp trung ương, trong khi tính chất quan trọng của các VBQPPL ở địa phương có tác động lớn đến hoạt động của doanh nghiệp và vai trò của doanh nghiệp không hề nhỏ trong phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Do vậy, tương tự như quy trình xây dựng VBQPPL ở trung ương, quy trình này ở địa phương, đề nghị Ban soạn thảo quy định cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm lấy ý kiến của các hiệp hội đại diện cho doanh nghiệp địa phương đối với các VBQPPL liên quan đến doanh nghiệp. Hiện tại hầu hết các tỉnh, thành phố đã có đầy đủ các hiệp hội doanh nghiệp, đại diện cho các doanh nghiệp tại địa phương.

3.     Tính minh bạch trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

-         Về lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá tác động của dự án luật, pháp lệnh:

Khoản 2 Điều 27 của Dự thảo quy định phải có báo cáo đánh giá tác động của từng chính sách (báo cáo RIA) trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, tuy nhiên, để đánh giá tác động dự kiến của chính sách, tức là làm rõ ảnh hưởng của những quy phạm đó đối với các đối tượng khác nhau trong xã hội và đối với sự phát triển chung của xã hội thì báo cáo đó phải được thực hiện đúng phương pháp, đầy đủ thông tin và đặc biệt là phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động của chính sách, điều đó sẽ làm cho phương án chính sách đưa ra có tính thuyết phục về sự cần thiết, hiệu quả và khả thi. Đây cũng là cách thức buộc các Ban soạn thảo phải nâng cao chất lượng của báo cáo này, vốn đã và đang thực hiện rất hình thức, khi mang ra lấy ý kiến công chúng, hướng quá trình thảo luận RIA vào thực tế. Do đó, đề nghị Ban soạn thảo xem xét bổ sung quy định phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động của chính sách đối với báo cáo đánh giá tác động, có giải trình tiếp thu các ý kiến trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

-         Về phiên bản, số lần lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh:

Điều 50 của Dự thảo quy định trách nhiệm lấy ý kiến các đối tượng chịu tác động của dự án luật, pháp lệnh, tuy nhiên, quy định này vẫn chưa thể hiện rõ được việc lấy ý kiến là chỉ lấy một lần hay nhiều lần, đối với dự thảo ở giai đoạn nào, dễ dẫn đến tình trạng lấy ý kiến mang tính hình thức (có trường hợp dự thảo sau có những sửa đổi lớn, quan trọng so với dự thảo trước, có nhiều tác động đến đối tượng điều chỉnh nhưng không được tiếp tục lấy ý kiến thì việc lấy ý kiến không thực chất, hiệu quả). Đề nghị Ban soạn thảo xem xét, quy định trong trường hợp dự thảo sau có thay đổi cơ bản thì cơ quan soạn thảo phải có trách nhiệm lấy ý kiến của dự thảo đó.

-         Về thẩm định, thẩm tra:

Dự thảo có bước tiến đáng kể trong việc minh bạch hóa quy trình xây dựng VBQPPL, theo đó “cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý và đăng tải đầy đủ nội dung tiếp thu, giải trình ý kiến trên Trang thông tin về xây dựng pháp luật của Chính phủ và của cơ quan, tổ chức mình để nhân dân biết” (khoản 3 Điều 50). Việc công khai các thông tin về việc tiếp thu hay không tiếp thu có giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ khiến cho việc quy trình xây dựng VBQPPL trở nên thực chất, các đối tượng góp ý có “động lực” để tham gia đóng góp ý kiến và sẽ tạo được sự đồng thuận khi văn bản được ban hành và áp dụng trên thực tế.

Tuy nhiên, việc công khai các thông tin dường như chỉ “dừng” ở giai đoạn lấy ý kiến đối với các dự thảo VBQPPL, còn ở giai đoạn thẩm định, thẩm tra thì các thông tin lại không được công khai. Việc công khai ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp hay ý kiến thẩm tra của Văn phòng Chính phủ, của các Ủy ban/ Hội đồng của Quốc hội sẽ giúp cho các đối tượng nhận biết được ý kiến của các cơ quan có vai trò “gác cửa”, điều này sẽ góp phần tạo niềm tin trong xã hội (về năng lực của các cơ quan nhà nước, tính thực chất của quy trình xây dựng VBQPPL…), đồng thời tăng cường được vai trò giám sát của nhân dân, từ đó sẽ tạo ra sự đồng thuận cao khi các chính sách “đi vào cuộc sống”.

Do vậy, để quy trình xây dựng VBQPPL hoàn toàn minh bạch, đề nghị Ban soạn thảo quy định các ý kiến thẩm định, thẩm tra VBQPPL được đăng tải công khai trên trang web của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Luật ban hành VBQPPL 2008 (khoản 3 Điều 41) có quy định việc các cơ quan thẩm tra có thể lấy ý kiến của đối tượng điều chỉnh, nhưng do chưa quy định cụ thể nên việc thẩm tra chỉ chủ yếu dựa trên cơ sở tổng hợp ý kiến của cơ quan soạn thảo và đại biểu Quốc hội nên việc thay đổi chính sách trong bản dự thảo ở giai đoạn này rất ít được lấy ý kiến đối tượng điều chỉnh, vì thế chưa đánh giá được đầy đủ tác động trên thực tế của các thay đổi này. Dự thảo Luật hợp nhất lần này lại hoàn toàn không quy định về vấn đề này, vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc bổ sung quy định về việc có thể mời tham gia các tổ chức đại diện cho các đối tượng chịu sự tác động như Mặt trận, VCCI tham gia các phiên họp thẩm tra và việc cơ quan thẩm tra, thẩm định có thể trưng cầu ý kiến trong những trường hợp cần thiết.

-         Về thời hạn lấy ý kiến:

Khoản 1 Điều 50 quy định “… đăng tải trên Trang thông tin về xây dựng pháp luật của Chính phủ và của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là ba mươi ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến”. Đây là quy định thụt lùi so với Luật ban hành VBQPPL 2008 (Khoản 1 Điều 35 quy định đăng tải trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày) và chưa tuân thủ cam kết WTO về minh bạch hóa, đã thể hiện trong Nghị quyết số 71/2006/QH11 ngày 29/11/2006 của Quốc hội về việc phê chuẩn Nghị định thư gia nhập Hiệp định WTO của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. Quy định tại Điều 50 này cũng chưa thống nhất với các quy định khác trong chính Dự thảo (đối với dự thảo nghị định (Điều 88), thông tư (Điều 93), nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (Điều 97)…) cũng phải có ít nhất sáu mươi ngày đăng tải. Do đó đề nghị Ban soạn thảo sửa thời hạn này thành ít nhất sáu mươi ngày.

Khoản 2 Điều 50 quy định thời hạn mười ngày kể từ ngày nhận được đề nghị góp ý kiến, cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời, thời hạn này là quá ngắn để góp ý một dự thảo luật, thực tế có những văn bản đồ sộ (Bộ luật dân sự, Luật bảo vệ môi trường, Luật đất đai…) và/ hoặc phải lấy ý kiến các thành viên trong tổ chức thì thời hạn này là không khả thi và phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan soạn thảo (chờ cơ quan soạn thảo gửi đề nghị góp ý). Thêm nữa, thời hạn mười ngày này chưa phù hợp so với thời hạn đăng tải sáu mươi ngày như đã đề cập ở trên. Do đó, đề nghị Ban soạn thảo xem xét sửa thời hạn này để tổ chức cá nhân góp ý có ít nhất hai mươi ngày chuẩn bị ý kiến bằng văn bản.

Tương tự, về việc lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Dự thảo quy định bảy ngày làm việc để góp ý một nội dung quan trọng như vậy là quá ngắn, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc kéo dài thời hạn này thành ít nhất mười lăm ngày.

-         Về thông tin cung cấp khi lấy ý kiến:

Có thể khẳng định, vấn đề cung cấp đầy đủ thông tin là một điều kiện đảm bảo việc góp ý dự thảo VBQPPL là thực chất và có ý nghĩa.

Dự thảo có quy định cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải đăng tải toàn văn dự thảo trên Trang thông tin điện tử, nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến (Khoản 1 Điều 50 đối với dự thảo luật, pháp lệnh, Điều 84 đối với dự thảo nghị định, Khoản 2 Điều 93 đối với dự thảo thông tư, Điều 100 đối với dự thảo văn bản của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và tương tự với dự thảo văn bản của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh).

Thực tế khảo sát ý kiến và làm việc trực tiếp với các Hiệp hội doanh nghiệp, doanh nghiệp cho thấy, rất khó và nhiều trường hợp là hầu như không thể góp ý khi không có thông tin gì khác ngoài dự thảo và đôi khi có thêm các vấn đề cần lấy ý kiến, chưa kể nhiều trường hợp thời điểm và thời hạn lấy ý kiến không hợp lý. Hầu hết các dự thảo luật đều rất phức tạp, nhiều nghị định và kể cả thông tư rất dài, nhiều quy định mới và/hoặc thay đổi, rất khó để người đọc có thể đối chiếu, rà soát và hiểu hết để góp ý. Đó cũng chính là nguyên nhân vì sao nhiều cơ quan soạn thảo đăng tải toàn văn dự thảo và hầu như không nhận được ý kiến nào của người dân.

Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo quy định cụ thể những thông tin phải được đăng tải/ công khai và cung cấp khi lấy ý kiến: dự thảo mới nhất, tóm tắt hoặc thuyết minh chi tiết, danh mục các vấn đề cần xin ý kiến và các thông tin tham khảo (nếu có) như báo cáo đánh giá tác động, tình hình thi hành, kinh nghiệm quốc tế, dự thảo trước đó…

Cũng có những trường hợp cơ quan soạn thảo chỉ đưa ra dự thảo tại hội thảo lấy ý kiến, khi đó thời gian đọc dự thảo tại hội thảo là quá ngắn để người tham dự có thể đưa ra ý kiến, do đó đề nghị Ban soạn thảo cũng dự liệu trường hợp này và quy định đối với trường hợp lấy ý kiến trực tiếp thì cơ quan soạn thảo phải cung cấp thông tin cần thiết cho người tham dự trước khi lấy ý kiến tối thiểu năm ngày làm việc.

Thêm nữa, cần quy định rõ những yêu cầu cơ bản của chuyên mục lấy ý kiến góp ý dự thảo VBQPPL trên trang thông tin điện tử của các cơ quan chủ trì soạn thảo, ví dụ như: có chuyên mục riêng trên trang chủ, thể hiện rõ ngày đăng thông tin, ngày bắt đầu và kết thúc lấy ý kiến, các thông tin tối thiểu phải đăng tải…

-         Về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn (Chương XI):

Theo quy định tại Dự thảo thì trong một số trường hợp VBQPPL sẽ được xây dựng theo trình tự thủ tục rút gọn, có nghĩa là không tuân theo trình tự, thủ tục thông thường và một số yếu tố về tính minh bạch sẽ được “bỏ qua” (như: lấy ý kiến các đối tượng chịu tác động trực tiếp; việc công khai các thông tin về dự thảo…). Điều này sẽ ảnh hưởng đáng kể đối với các đối tượng chịu tác động trực tiếp của các chính sách, do vậy Ban soạn thảo cần cân nhắc một cách thận trọng khi xác định các trường hợp xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn và các trường hợp này cần phải xác định một cách cụ thể, tránh hiện tượng cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể diễn giải theo nhiều cách để xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự này gây tác động tiêu cực đến các đối tượng chịu tác động, trong đó có doanh nghiệp. Một số quy định về quy trình rút gọn dường như chưa đảm bảo được yêu cầu trên, ví dụ:

+ “Để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định” (khoản 2 Điều 128) là một trong những trường hợp theo trình tự, thủ tục rút gọn. Quy định này là chưa rõ ràng ở điểm, VBQPPL bị ngừng hiệu lực là văn bản có tính chất như thế nào? Việc ngưng hiệu lực trong điều kiện nào? Trong trường hợp các chính sách trong VBQPPL có tác động lớn đến doanh nghiệp và/hoặc người dân, việc ngừng hiệu lực của văn bản này sẽ tác động tiêu cực cho hoạt động của doanh nghiệp và/hoặc người dân, nếu chính sách này không được đưa ra lấy ý kiến, không được xây dựng một cách công khai có tính dự báo trước, sẽ gây khó khăn cho các đối tượng chịu sự tác động. Do vậy, Ban soạn thảo cần quy định cụ thể các vấn đề trên.

+ Các thông tin về VBQPPL được xây dựng theo trình tự rút gọn có được công khai không? Đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ.

-         Về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật:

Theo quy định tại khoản 1 Điều 133 Dự thảo thì: “Thời điểm có hiệu lực… không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành…”. “Trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải gửi văn bản đến Bộ Tư pháp để đăng Công báo. Bộ Tư pháp có trách nhiệm đăng toàn văn văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được văn bản” (khoản 1 Điều 132).

Theo các quy định trên thì, từ thời điểm VBQPPL phát sinh hiệu lực đến thời điểm các đối tượng chịu tác động nhận biết được chính sách được ban hành là khoảng 28 ngày (có thể là ngắn hơn vì thời hạn cơ quan chủ trì soạn thảo gửi văn bản đến Bộ Tư pháp tính theo ngày làm việc). Đây là khoảng thời gian ngắn để các đối tượng nhận biết chính sách để thực hiện. Điều này sẽ là bất lợi các đối tượng chịu sự tác động nếu chính sách mới áp đặt các điều kiện khắt khe hơn.

Do đó, để đảm bảo các đối tượng nhận biết được các chính sách mới và tính minh bạch của việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đề nghị Ban soạn thảo quy định thời điểm có hiệu lực của VBQPPL căn cứ từ thời điểm đăng công báo hoặc kéo dài thời hạn tối thiểu phát sinh hiệu lực nếu căn cứ vào ngày công bố hoặc ký ban hành, để đảm bảo thời điểm các đối tượng nhận biết ít nhất là 45 ngày kể từ ngày văn bản được công bố bằng hình thức công khai (đăng công báo).

4.     Một số quy định tại Dự thảo chưa đủ cụ thể, có thể gây khó khăn trong quá trình thực hiện

- Văn bản quy định chi tiết (Điều 10): Dự thảo quy định về việc ủy quyền cho các cơ quan quy định chi tiết các điều, khoản trong VBQPPL. Tuy nhiên, Dự thảo lại chưa giải quyết được vấn đề, ngoài những điều, khoản được ủy quyền thì cơ quan có quyền quy định hướng dẫn thêm các điều khoản khác không hoặc trong VBQPPL có quy định trao quyền cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền “hướng dẫn chi tiết Luật/ Nghị định này” không? Bởi vì, thực tế trong thời gian qua, mặc dù Luật hiện hành có quy định về việc ủy quyền quy định chi tiết ngay tại điều, khoản cần hướng dẫn nhưng trong một số trường hợp, cơ quan chủ trì soạn thảo không chỉ hướng dẫn trong phạm vi được ủy quyền mà còn hướng dẫn “thêm” các điều khoản khác vì lý do, các điều, khoản đó chưa rõ và để phục vụ hoạt động quản lý hành chính. Do vậy, để đảm bảo sự rõ ràng, đề nghị Ban soạn thảo quy định cụ thể vấn đề trên.

- Hội đồng tư vấn chính sách của Chính phủ (Điều 28): Dự thảo quy định Hội đồng này sẽ có trách nhiệm thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp luật do Chính phủ trình. Dự thảo đã quy định về thành phần của Hội đồng, thẩm quyền thành lập Hội đồng, nhưng lại chưa quy định cơ chế hoạt động của hội đồng này: được thành lập thời điểm nào (theo nhiệm kỳ của Chính phủ hay là theo hoạt động thẩm định của mỗi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh)? Cơ chế đưa ra quyết định thẩm định của Hội đồng như thế nào (để giải quyết trong trường hợp giữa các thành viên Hội đồng không có sự thống nhất về quan điểm đối với mỗi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh)…?

- Tổ chức, cá nhân đề nghị xây dựng nghị định (Điều 77): Theo quy định tại Điều 77 thì tổ chức, cá nhân có thể kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xây dựng nghị định, tuy nhiên Dự thảo lại không quy định về cách thức cho các đối tượng này thực hiện quyền đưa ra kiến nghị của mình. Điều này có thể gây khó khăn trong thực tế triển khai, do vậy đề nghị Ban soạn thảo quy định cụ thể trình tự, thủ tục để cá nhân, tổ chức kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng nghị định.

- Hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật (Điều 133): Khoản 1 Điều 133 Dự thảo quy định “chỉ trong những trường hợp cần thiết, VBQPPL mới được quy định hiệu lực trở về trước”. “Trường hợp cần thiết” là khái niệm mang tính định tính, chưa rõ ràng và có thể trao quá nhiều quyền cho cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc quyết định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật. Đề nghị Ban soạn thảo quy định trường hợp nào được cho là cần thiết VBQPPL được quy định hiệu lực trở về trước.

- Giá trị pháp lý của văn bản giải thích văn bản quy phạm pháp luật: Khoản 3 Điều 149 Dự thảo quy định “Văn bản giải thích quy định tại Điều này không phải là văn bản quy phạm pháp luật”, không rõ giá trị pháp lý của văn bản giải thích này là gì (được áp dụng duy nhất cho trường hợp cần giải thích, nếu gặp trường hợp tương tự thì văn bản này có được sử dụng không? Nếu được sử dụng tương tự cho các trường hợp khác thì văn bản này sẽ mang tính chất là văn bản chứa đựng “quy phạm pháp luật” tương tự như VBQPPL? Đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ vấn đề này để đảm bảo tính minh bạch trong quy định và thuận lợi trong thực hiện.

5.     Về một số vấn đề còn có ý kiến khác nhau

5.1.          Thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập:

VCCI đồng ý với ý kiến không nhất thiết phải thành lập Ban soạn thảo mà giao trách nhiệm cho cơ quan chủ trì soạn thảo, bởi vì:

-         Thực tế trong thời gian qua, hoạt động của Ban soạn thảo trong nhiều trường hợp là hình thức, công việc soạn thảo chủ yếu vẫn là của cơ quan chủ trì soạn thảo, các thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập đóng vai trò như các đối tượng góp ý VBQPPL.

-         Đồng ý với quan điểm “khâu xây dựng, phân tích, phê duyệt chính sách rất kỹ nên giai đoạn soạn thảo, quy phạm hóa các chính sách đã được phê duyệt thì không nhất thiết phải thành lập Ban soạn thảo”. Giai đoạn này cần bộ phận có chuyên môn, hoạt động chuyên nghiệp để có thể chuyển tải chính sách thành các quy phạm trong văn bản.

-         Về quan ngại về lợi ích cục bộ, thiếu sự đồng thuận trong các bộ, ngành nếu không thành lập Ban soạn thảo: Nguy cơ này sẽ được giải quyết nếu như khâu thẩm định ở Bộ Tư pháp, thẩm tra của Văn phòng Chính phủ, các Ủy ban của Quốc hội được thực hiện tốt và toàn bộ quá trình soạn thảo được công khai, minh bạch.

Dự thảo đã quy định không thành lập Ban soạn thảo và cũng mở ra trường hợp thành lập “trong trường hợp cần thiết”. Duy trì quy định này dù là bước chuyển đổi thận trọng nhưng thiếu rõ ràng, Dự thảo nên quy định cụ thể các trường hợp phải thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập.

5.2.          Tổ chức thi hành pháp luật, giám sát, kiểm tra, rà soát, hợp nhất, pháp điển:

VCCI đồng ý với ý kiến “dự thảo Luật chỉ nên quy định mang tính nguyên tắc các nội dung về tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, theo dõi việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật, giám sát, kiểm tra, rà soát, hợp nhất, pháp điện. Việc thực hiện cụ thể sẽ theo quy định của các văn bản quy phạm pháp luật hiện đang có hiệu lực” và đồng tình với lý giải của cơ quan chủ trì soạn thảo về việc chọn lựa ý kiến này.

5.3.          Trách nhiệm bồi thường trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật:

VCCI đồng ý với ý kiến cần phải quy định trách nhiệm bồi thường của các chủ thể ban hành VBQPPL trong trường hợp ban hành chậm, ban hành trái pháp luật gây ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, môi trường đầu tư, kinh doanh, quyền, lợi ích chính đáng của doanh nghiệp, người dân. Bởi vì:

-         Quy định chế tài đối với các chủ thể ban hành VBQPPL không đúng pháp luật sẽ nâng cao trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc soạn thảo văn bản;

-         Tạo niềm tin cho người dân, doanh nghiệp vào hoạt động quản lý của Nhà nước.

Tuy nhiên, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc một số vấn đề sau:

-         Theo quy định tại Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 thì Nhà nước sẽ bồi thường cho tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong các hoạt động: quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án. Hoạt động xây dựng VBQPPL không phải là hoạt động quản lý hành chính, nếu Dự thảo quy định về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp VBQPPL bị ban hành chậm gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì phải có kế hoạch sửa đổi Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước để đảm bảo có cơ sở pháp lý thực thi điều khoản này.

-         Khi yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền bồi thường trong trường hợp ban hành chậm, ban hành văn bản trái pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức, Ban soạn thảo cần đánh giá một cách thận trọng để đảm bảo tính khả thi của quy định, bởi vì, đây là vấn đề khá phức tạp (chứng minh thiệt hại, chứng minh mối liên quan giữa thiệt hại với việc VBQPPL được ban hành, xác định lỗi của các cơ quan nhà nước, xác định trách nhiệm của người thi hành công vụ trong việc ban hành văn bản trái pháp luật để xác định nghĩa vụ bồi hoàn…).

5.4.          Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực:

Khoản 4 Điều 135 Dự thảo đưa ra hai phương án về trường hợp VBQPPL quy định chi tiết hết hiệu lực, đó là:

-         Phương án 1: VBQPPL quy định chi tiết của VBQPPL hết hiệu lực cũng đồng thời hết hiệu lực cùng với văn bản đó, trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới

-         Phương án 2: VBQPPL quy định chi tiết của VBQPPL hết hiệu lực cũng đồng thời hết hiệu lực cùng với văn bản đó

Phương án 2 là hợp lý, bởi vì:

-         Có tính logic: Văn bản có giá trị pháp lý cao hơn hết hiệu lực, đương nhiên văn bản hướng dẫn chi tiết hết hiệu lực;

-         Việc còn giữ lại một số nội dung có hiệu lực do phù hợp với chính sách mới sẽ gây khó khăn, nhầm lẫn cho việc tra cứu và áp dụng;

-         VBQPPL mới đã có văn bản khác quy định chi tiết, do vậy việc còn tồn tại một VBQPPL quy định chi tiết khác là không cần thiết.

6.     Một số góp ý khác

-         Về VBQPPL của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt:

Điều 3 của Dự thảo quy định về hệ thống VBQPPL, trong đó có VBQPPL của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Tuy nhiên, trong toàn bộ Dự thảo không có quy định nào về quy trình xây dựng, xem xét thông qua loại VBQPPL này, trong khi đối với tất cả các loại VBQPPL khác thì đều có các quy định cụ thể (trừ Hiến pháp đã được quy định rõ không thuộc phạm vi điều chỉnh của Dự thảo). Do đó, đề nghị Ban soạn thảo làm rõ và bổ sung các quy định tương ứng với loại VBQPL này.

-         Về trách nhiệm đăng tải các tài liệu liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:

Khoản 1 Điều 26 quy định các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội phải có trách nhiệm đăng tải trên Trang thông tin về xây dựng pháp luật của Chính phủ, đề nghị Ban soạn thảo sửa lại cách diễn đạt cho hợp lý, vì bản thân các tổ chức, cá nhân nói trên không thể tự đăng tải thông tin lên một trang thông tin điện tử không phải do mình vận hành, có thể sửa lại là “gửi Văn phòng Chính phủ để đăng tải…”.

7.     Đề xuất mới

-         Thiết lập một đầu mối thông tin về các chính sách/ VBQPPL đang được soạn thảo, lấy ý kiến:

Vào một thời điểm có rất nhiều VBQPPL được lấy ý kiến bởi nhiều cơ quan khác nhau, việc thường xuyên theo dõi ở nhiều cổng thông tin điện tử của các cơ quan chủ trì soạn thảo cả ở trung ương và địa phương để biết văn bản nào đang được lấy ý kiến, có tác động đến những đối tượng nào là không khả thi. Hiện nay Chính phủ đã có chuyên mục Lấy ý kiến nhân dân về dự thảo VBQPPL nhưng chỉ có các văn bản ở cấp Chính phủ trở lên, ở dạng liệt kê chứ không phân theo lĩnh vực hay phạm vi điều chỉnh. Vì vậy, VCCI đề xuất thiết lập một đầu mối thông tin trên trang thông tin điện tử (có thể do Văn phòng Chính phủ vận hành) để doanh nghiệp/ người dân theo dõi được chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, các văn thuộc các lĩnh vực cụ thể đang được lấy ý kiến, thời hạn góp ý (nội dung cụ thể thì dẫn sang trang thông tin của cơ quan chủ trì soạn thảo), nơi tiếp nhận ý kiến.

-         Thiết lập một đầu mối tiếp nhận sáng kiến pháp luật của người dân:

VCCI đề nghị thiết lập một đầu mối tiếp nhận thông tin từ người dân về sáng kiến pháp luật, ví dụ như những vấn đề phát sinh cần có pháp luật điều chỉnh, những quy định bất cập tác động tiêu cực tới người dân, doanh nghiệp hoặc sự phát triển kinh tế xã hội. Từ đó có thể nắm bắt kịp thời thông tin từ thực tiễn và có biện pháp xử lý thích hợp.

Trên đây là một số ý kiến ban đầu của VCCI đối với Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, VCCI sẽ tổ chức lấy ý kiến cộng đồng doanh nghiệp và tiếp tục gửi ý kiến tới Quý Cơ quan. Rất mong Quý Cơ quan phối hợp trong quá trình lấy ý kiến và cân nhắc các đề xuất/ góp ý trong quá trình hoàn thiện nội dung Dự thảo.

Trân trọng cảm ơn.