Ý kiến của Ông Vũ Xuân Tiền – Chủ tịch HĐTV Công ty tư vấn VFAM Việt Nam

VÀI Ý KIẾN GÓP Ý

VÀO CHƯƠNG III DỰ THẢO HIẾN PHÁP SỬA ĐỔI

-----------------------------------

Luật gia Vũ Xuân Tiền

Chủ tịch Hội đồng thành viên

Công ty tư vấn VFAM Việt Nam

Ủy viên BCH Hội Luật gia Hà Nội

     

Chương III của Dự thảo Hiến pháp sửa đổi (DTHP sửa đổi) chế định về các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ và môi trường. Từ Điều 53 đến Điều 68, DTHP sửa đổi có khá nhiều nội dung mới so với HP năm 1992. Trong đó, có những nội dung mới, tiến bộ và cũng có những nội dung không mới hoặc mới nhưng cần được trao đổi thêm.                                  

I-                  NỘI DUNG MỚI, TIẾN BỘ

Bước tiến quan trọng nhất của DTHP sửa đổi là khẳng định các thành phần kinh tế bình đẳng với nhau trong hoạt động kinh doanh. Khoản 2 Điều 54  DTHP sửa đổi khẳng định:  "2. Các thành phần kinh tế đều là bộ phận cấu thành quan trọng của nền kinh tế quốc dân, cùng phát triển lâu dài, hợp tác, bình đẳng và cạnh tranh theo pháp luật". Quy định tại HP 1992 như sau:

Điều 15: Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng.

Điều 19: Kinh tế quốc doanh được củng cố và phát triển, nhất là trong những ngành và lĩnh vực then chốt, giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân.

Như vậy, quy định "sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng" và "Kinh tế quốc doanh... giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân" đã được lược bỏ trong DTHP sửa đổi.

Đây là một điểm mới, tiến bộ và có ý nghĩa quan trọng. Là điểm mới, tiến bộ vì:

-         Quy định như HP 1992 đến nay đã không còn phù hợp với một nền kinh tế thị trường ngày càng hoàn thiện. Hơn nữa, nếu quy định "Kinh tế quốc doanh... giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân" tất yếu sẽ có sự phân biệt đối xử giữa chủ đạo và không chủ đạo, vi phạm nguyên tắc "Thương mại không phân biệt đối xử" - một trong những nguyên tắc cơ bản của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) mà nước ta đã là một thành viên.

-         Thực tế cho thấy, dù HP 1992 quy định "Kinh tế quốc doanh... giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân" nhưng những năm qua, đặc biệt là trong khoảng một chục năm gần đây, kinh tế quốc doanh đã không giữ được vai trò chủ đạo như mong muốn mặc dù đã nắm giữ một tỷ lệ lớn về nguồn lực như vốn, đất đai, tài nguyên, lao động... và được hưởng những ưu đãi phi kinh tế thị trường.

-         Do những yếu kém trong một số lĩnh vực về quản lý, điều hành, cụm từ "giữ vai trò chủ đạo" đã bị lợi dụng, tạo ra những "sân sau" của những nhóm lợi ích, gây thiệt hại rất lớn về vốn và tài nguyên của đất nước. Chúng ta đã có không ít những ví dụ để chứng minh cho tình trạng này.

Điểm mới, tiến bộ nêu trên là đặc biệt quan trọng vì:

-         Với quy định "Các thành phần kinh tế đều là bộ phận cấu thành quan trọng của nền kinh tế quốc dân, cùng phát triển lâu dài, hợp tác, bình đẳng và cạnh tranh theo pháp luật", việc đặt ra những "biệt lệ" cho bất kỳ một thành phần kinh tế nào đó đều là vi hiến. Theo đó, tình trạng "con anh, con tôi, con chúng ta" trong chính sách cụ thể đối với từng thành phần kinh tế sẽ không thể tiếp tục tồn tại.

-         Quy định mới, tiến bộ trong DTHP sửa đổi như nêu trên sẽ mở đường cho việc phân bố lại nguồn lực, thành phần kinh tế ngoài quốc doanh vốn bị "lép vế" từ lâu nay sẽ được "cởi trói", được tham gia hoạt động kinh doanh trong nhiều lĩnh vực hơn, đóng góp nhiều hơn cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân.

Có ý kiến đề nghị nêu cụ thể tên và vai trò của các thành phần kinh tế trong Hiến pháp để làm rõ hơn tính chất của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Tôi cho rằng, việc nêu cụ thể tên và vai trò của các thành phần kinh tế trong Hiến pháp là không cần thiết vì những lý do sau:

-         Tên gọi của các thành phần kinh tế không phải là bất biến mà có thể có thay đổi trong quá trình phát triển của nền kinh tế quốc dân;

-         Chúng ta không có cơ sở khoa học để quy định vai trò của từng thành phần kinh tế trong Hiến pháp. Bởi, thành phần kinh tế nào là chủ đạo và không phải là chủ đạo sẽ được xác định qua sự phát triển và đóng góp của thành phần kinh tế đó vào sự phát triển của nền kinh tế quốc dân theo nguyên tắc "hữu xạ, tự nhiên hương". Nếu cố tình quy định về vai trò của từng thành phần kinh tế trong Hiến pháp sẽ chỉ là ý chí chủ quan mà thôi.

-         Nếu chúng ta quy định rõ vai trò của từng thành phần kinh tế trong Hiến pháp sửa đổi thì sẽ là một "cải lùi" so với Hiến pháp 1992. Bởi, khi đó, sự phân biệt đối xử lại rõ ràng hơn.

-         Hiến pháp là luật gốc và ổn định trong một thời gian dài. Do đó, không cần thiết phải quy định quá chi tiết và với những vấn đề sẽ thay đổi nhanh chóng.

II-              NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN TRAO ĐỔI, NGHIÊN CỨU THÊM

Bên cạnh những nội dung mới, tiến bộ, tại Chương III DTHP sửa đổi, ít nhất cũng còn những vấn đề sau đây cần trao đổi, nghiên cứu thêm:

1. Vai trò của đội ngũ doanh nhân bị bỏ quên

Trong giai đoạn mới của sự phát triển nền kinh tế quốc dân, doanh nhân là lực lượng có vị trí đặc biệt quan trọng. Nhà nước đã công nhận ngày 13/10 - Ngày Chủ tịch Hồ Chí Minh gửi thư cho giới công thương - là Ngày doanh nhân Việt Nam. Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 09-NQ/TW về xây dựng và phát huy vai trò của đội ngũ doanh nhân Việt Nam trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. Nghị quyết đã khẳng định: "Đội ngũ doanh nhân là lực lượng có vai trò quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Xây dựng đội ngũ doanh nhân lớn mạnh, có năng lực, trình độ và phẩm chất, uy tín cao, sẽ góp phần tích cực nâng cao chất lượng, hiệu quả, sức cạnh tranh, phát triển nhanh, bền vững và bảo đảm độc lập, tự chủ của nền kinh tế". Song, thật đáng buồn, trong 124 Điều của DTHP sửa đổi, cụm từ "doanh nhân" không hề được xuất hiện. Điều đó có nghĩa là, một "lực lượng có vai trò quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" đã bị Ban soạn thảo DTHP sửa đổi...bỏ quên.

Xin kiến nghị làm rõ vai trò của đội ngũ doanh nhân trong DTHP sửa đổi với một trong những phương án sau:

a.      Bổ sung vào Điều 2 DTHP sửa đổi như sau:

"Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức, đội ngũ doanh nhân".

b.     Bổ sung vào khoản 2 Điều 34 DTHP sửa đổi như sau:

2. Nhà nước bảo hộ quyền tự do kinh doanh. Đội ngũ doanh nhân được nhà nước khuyến khích để ngày càng lớn mạnh, có năng lực, trình độ và phẩm chất, uy tín cao trong hoạt động kinh doanh.

2. Cần đảm bảo sự thống nhất giữa thể chế kinh tế và thể chế về đất đai

Khoản 1 Điều 54 DTHP sửa đổi khẳng định: "Nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế".

Điều 57 DTHP sửa đổi quy định: "Đất đai, tài nguyên nước, khoáng sản và tài nguyên thiên nhiên khác, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa , vùng trời và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo quy định của pháp luật".

Như vậy, đã và sẽ còn sự thiếu nhất quán về thể chế kinh tế và thể chế về đất đai. Mỗi chế độ sở hữu đất ghi trong Hiến pháp đều quy định thể chế đất đai căn cứ vào điều kiện kinh tế - xã hội ở mỗi nước trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Cho đến nay thế giới mới biết đến hai thể chế sở hữu đất đai là chế độ sở hữu toàn dân, áp dụng ở những nước có nền kinh tế công hữu và chế độ đa sở hữu, áp dụng ở các nước có nền kinh tế thị trường nhiều thành phần (đa sở hữu).

Thể chế đất đai ở nước ta đã được quy định trong cả bốn bản Hiến pháp. Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 là hiến pháp của thời kỳ đấu tranh giành độc lập dân tộc, trong đó thể chế đất đai đều khẳng định là đa sở hữu, phù hợp với nền kinh tế đa sở hữu thời đó. Hiến pháp 1980 được xây dựng trên cơ sở nền kinh tế cả nước đã công hữu hóa thông qua các chính sách cải tạo kinh tế (như hợp tác hóa nông nghiệp, thủ công nghiệp và công tư hợp doanh), các đơn vị kinh tế tư doanh, cá thể đã được chuyển thành các xí nghiệp quốc doanh và hợp tác xã các loại. Trên thực tế, công việc này đã hoàn thành ở miền Bắc từ đầu thập niên 1960, còn ở miền Nam, vào cuối thập niên 1970.

Đại hội Đảng VI (1986) đã đề ra đường lối đổi mới, chuyển nền kinh tế công hữu hóa tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường nhiều thành phần. Khi chuyển sang kinh tế thị trường, quan hệ về đất đai trong xã hội đã thay đổi căn bản. Thế nhưng Hiến pháp 1992 vẫn tiếp tục khẳng định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai như ghi trong Hiến pháp 1980. Như vậy thể chế đất đai đã không đồng nhất với thể chế chung của nền kinh tế. Đó là nguyên nhân của những bất cập trong hệ thống Luật Đất đai, tạo ra những mâu thuẫn lợi ích không thể dung hòa giữa người sở hữu đất với người sử dụng đất. Như vậy, Hiến pháp 1992 (và cả hệ thống pháp luật triển khai tiếp sau đó) chưa thể chế hóa nhất quán tư duy đổi mới được đề ra từ Đại hội Đảng VI.

Theo pháp luật hiện hành, người sử dụng đất (không chỉ là xí nghiệp, cơ quan nhà nước và hợp tác xã, mà còn có cá nhân và doanh nghiệp ngoài quốc doanh) muốn có đất để kinh doanh, họ phải được Nhà nước giao hoặc cho thuê. Do đó, không thể có sự thống nhất lợi ích như thời kinh tế tập trung bao cấp. Nhưng mỗi khi có mâu thuẫn lợi ích (mà bản chất là lợi ích kinh tế), giải pháp lại luôn mang tính chất hành chính, vì các cơ quan quản lý nhà nước không chỉ có ưu thế của quyền sở hữu mà quan trọng hơn là quyền lực của Nhà nước. Người sử dụng đất dù không đồng tình cũng buộc phải miễn cưỡng chấp thuận, nếu cưỡng lại có thể vi phạm pháp luật hình sự.

Xin kiến nghị nghiên cứu để thừa nhận đa sở hữu về đất đai vì những lý do sau:

Thứ nhất, chúng ta đã thừa nhận một nền kinh tế đa sở hữu, trong đó chủ doanh nghiệp tư nhân được quyền sở hữu tư liệu sản xuất, thậm chí các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang chiếm tỷ trọng lớn trong tổng sản phẩm quốc dân được cam kết bảo vệ quyền sở hữu tư liệu sản xuất của họ. Cách đây hai năm, tranh luận về chế độ công hữu các tư liệu sản xuất – điểm then chốt của chủ nghĩa xã hội – đã kết thúc với kết quả là khái niệm này đã được gác lại. Các doanh nghiệp nhà nước đang được cổ phần hóa, tức đa dạng hóa sở hữu. Với nông dân, tại sao không thể mạnh dạn áp dụng một sự ứng xử tương tự – tức là công nhận người dân có quyền sở hữu đất đai – là tư liệu sản xuất chính của họ. Làm khác đi là không tạo ra sự công bằng, là tước bỏ của người nông dân cái quyền họ mơ ước bao giờ nay. Làm khác đi, có nghĩa chỉ áp dụng “định hướng xã hội chủ nghĩa” với nông dân, còn giới doanh nghiệp thì thôi khỏi? Hay nhìn ở góc ngược lại, xây dựng nền nông nghiệp mà đất đai không vận hành theo đúng quy luật thị trường thì, đến một ngưỡng nào đó, làm sao nông nghiệp phát triển tiếp tục.

Thứ hai, không nên đặt ra những lo ngại vô căn cứ khi thừa nhận nhiều hình thức về sở hữu đất đai. Phản bác việc đa sở hữu về đất đai, một số ý kiến nêu ra những "hậu quả xấu" như sau:

a.      Sở hữu tư nhân sẽ dẫn đến tích lũy ruộng đất, làm nảy sinh “tầng lớp địa chủ” mới. Thật phi lý với lo ngại nêu trên. Bởi, trên thực tế, dù Luật Đất đai hiện hành (và cả DT Luật Đất đai sửa đổi) vấn quy định về hạn điền nhưng tích tụ ruộng đất hình thành những trang trại trong nông nghiệp, nông thôn vẫn diễn ra. Đã có không ít trang trại với quy mô hàng trăm ngàn ha đất. Đó là một chủ doanh nghiệp sản xuất quy mô lớn, tuyển hàng ngàn công nhân. Tại sao chúng ta không khuyến khích? Hơn nữa, để công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp và nông thôn chúng ta không thể duy trì mãi cái hình ảnh "Đôi ta tát nước gầu sòng" và " Chồng cày, vợ cấy, con trâu đi bừa" như vài chục năm trước đây.

b.     Sở hữu tư nhân về đất đai sẽ khó giải tỏa để làm các công trình công cộng hay đơn thuần là để phát triển các khu đô thị mới. Những khó khăn, vướng mắc của việc giải tỏa là có thật nhưng không xuất phát từ việc đất là thuộc quyền sử dụng hay quyền sở hữu của người dân mà xuất phát từ chính sách thiếu công bằng, công trình không  thật sự cần thiết và quyền lợi của người có đất không được tôn trọng.

Như vậy, cái được gọi là "hậu quả xấu" của việc công nhận sở hữu tư nhân về đất đai lại không hề xấu. Ngược lại, cái lợi của một chế độ đa sở hữu sẽ rất nhiều: nông dân sẽ ứng xử với đất như người chủ chứ không như người thuê như hiện nay, năng suất ắt sẽ tăng, hiệu quả sử dụng đất sẽ được nâng cao. Ngày xưa chỉ cần mảnh đất 5% mà người dân đã có thể xoay xở vượt qua những năm tháng khó khăn của thời bao cấp; nay được sở hữu 100% thì người nông dân sẽ làm ra điều thần kỳ mới. Hơn nữa, hiện tượng đau lòng khi những người dân bị tước mất đất, phải vác đơn đi khiếu kiện khắp nơi sẽ không còn nữa. Giới cường hào mới ở các địa phương không còn có thể dễ dàng vẽ ra dự án để tước đoạt đất của dân; giới làm ăn bất lương không thể cấu kết với giới có quyền lực để đuổi người dân ra khỏi ngôn nhà của họ. Đó mới gọi là đúng định hướng xã hội chủ nghĩa nếu hiểu khái niệm này theo nghĩa chính xác nhất của nó.

Thứ ba, sở hữu toàn dân là một mỹ từ và không có thật trong cuộc sống. Không có ai là người Việt Nam, sống trên đất Việt Nam lại có quyền cho rằng, đất đai là sở hữu toàn dân, tức là tôi được sở hữu 1/86 triệu diện tích của cả nước và cú tự do ra cắm đất xây nhà. Vì, Nhà nước là đại diện để quản lý đất đai. Song, Nhà nước không phải là một người, một cơ quan, mà là cả một hệ thống hành pháp, từ trung ương tới 63 tỉnh, thành, hơn 500 huyện, chưa kể hàng ngàn xã cũng có quyền giao, cho thuê, thu hồi đất. Không thể có sự am hiểu pháp luật và nhất là sự công tâm của cả một đội ngũ công chức quản lý đất đai đông đảo như vậy. Cho nên mâu thuẫn lợi ích liên quan tới việc giao, cho thuê, thu hồi, đền bù... đất diễn ra ngày càng phổ biến với mức độ ngày càng gay gắt. Đất đai trở thành vùng trũng khiếu kiện và tham nhũng và có thể nói không thể khắc phục nếu thể chế đất đai cứ tiếp tục như hiện nay.

Từ những phân tích trên đề nghị xoá bỏ hình thức sở hữu toàn dân về đất đai, thay vào đó là quy định đất đai thuộc sở hữu Nhà nước, sở hữu của công dân và sở hữu của pháp nhân.

3. Không quy định việc thu hồi đất trong Hiến pháp

Điều 58  DTHP sửa đổi như sau:

1. Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo quy hoạch và pháp luật.

 2. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất để sử dụng ổn định lâu dài hoặc có thời hạn. Người sử dụng đất có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm, đúng mục đích; được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các nghĩa vụ liên quan theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất là quyền tài sản được pháp luật bảo hộ.

 3. Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân sử dụng có bồi thường theo quy định của pháp luật trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã hội.

Đề nghị xem lại khoản 3 Điều 58  DTHP sửa đổi theo hướng bỏ việc Nhà nước thu hồi đất vì những lý do sau:

Một là, Khoản 2 Điều 58 DTHP sửa đổi đã khẳng định: "Quyền sử dụng đất là quyền tài sản được pháp luật bảo hộ". Song, ngay sau đó, lại quy định " Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân sử dụng" là mâu thuẫn, dù là có bồi thường.

Hai là, lý do để thu hồi vẫn quá nhiều, trong đó, nguy hiểm hơn cả là có cả việc để thực hiện "các dự án phát triển kinh tế - xã hội". Quy định nêu trên trong Luật Đất đai 2003 đã hợp thức hoá rất nhiều trường hợp thu hồi đất của dân một cách tuỳ tiện và giao cho các doanh nghiệp sân sau kinh doanh, thu lợi và chia nhau địa tô chênh lệch. Đó cũng là nguyên nhân của rất nhiều vụ khiếu kiện vượt cấp, đông người và kéo dài hàng chục năm.

Từ phân tích trên xin kiến nghị sửa lại Điều 58 như sau:

1. Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo quy hoạch và pháp luật.

 2. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sở hữu về đất để sử dụng ổn định lâu dài. Người sử dụng đất có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm, đúng mục đích; được chuyển nhượng đất, thực hiện các nghĩa vụ liên quan theo quy định của luật. Quyền sở hữu về đất được pháp luật bảo hộ.

 3. Nhà nước trưng mua đất do tổ chức, cá nhân sử dụng theo giá thị trường trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã hội.

Trong trường hợp vì một lý do nào đó, Ban soạn thảo vẫn kiên quyết giữ cơ chế thu hồi đất thì xin đề nghị sửa khoản 3 nêu trên như sau:

 3. Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân sử dụng có bồi thường theo quy định của pháp luật trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và trưng mua quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội.

Lý do là: Không thể khoác áo "Dự án phát triển kinh tế - xã hội" để thu hồi đất của dân phục vụ cho hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp sân sau của các nhóm lợi ích. Hiến pháp không thể nuôi dưỡng mầm mống của tham nhũng.

                                            ---------------------------------------------