Về chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam hiện nay – TS. Phạm Văn Võ – ĐH.Luật Tp.HCM

“HỘI THẢO HOÀN THIỆN CÁC BÁO CÁO RÀ SOÁT LUẬT ĐẤT ĐAI, LUẬT XÂY DỰNG, LUẬT ĐẤU THẦU,

LUẬT KINH DOANH BẤT ĐỘNG SẢN”

Do VCCI phối hợp với Văn phòng Chính phủ tổ chức tại Tp.HCM ngày 25/8/2011

 

VỀ CHẾ ĐỘ SỞ HỮU ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

 

TS. Phạm Văn Võ – ĐH.Luật Tp.HCM

 

  Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng, không thể thay thế. Vấn đề sở hữu đối với đất đai có ý nghĩa quyết định trong thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Ở Việt Nam, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 đều quy định đất đai thuộc SHTD do NN thống nhất quản lý. Việc thực hiện quyền SHTD đối với đất đai theo quy định của LĐĐ 1987, LĐĐ 1993 và LĐĐ 2003 trong thời gian qua đã đạt được nhiều tiến bộ mang tính đột phá. Đất đai từ một loại tài sản “vô giá”, thiếu một người chủ gắn bó với đất đai bằng cả quyền lợi và trách nhiệm, bị sử dụng lãng phí đã trở thành hàng hóa, có được người chủ thực sự, quan hệ đất đai từng bước vận động theo cơ chế thị trường, hiệu quả sử dụng đất ngày càng được nâng cao.

Trong bối cảnh chuẩn bị cho việc sửa đổi Hiến pháp 1992, hiện có một số quan điểm về vấn đề tiếp tục đổi mới chế độ sở hữu đất đai trên cơ sở yêu cầu của kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Trên các diễn đàn và các phương tiện truyền thông hiện có nhiều ý kiến cho rằng cần phải thừa nhận sở hữu tư nhân đối với đất đai như một giải pháp khắc phục những sai lầm trong quá khứ, thừa nhận thực tế đang tồn tại, đảm bảo cho quan hệ đất đai vận hành theo quy luật của kinh tế thị trường…

Về vấn đề này, tác giả xin có một số ý kiến như sau:

Thứ nhất, về mục đích của chế độ sở hữu

Sở hữu không có mục đích tự thân, nhưng với ý nghĩa là phương tiện để thực hiện mục đích, khi xây dựng chế độ sở hữu nói chung và chế độ sở hữu đất đai nói riêng, bao giờ NN cũng hướng tới những mục đích xác định. Xác định đúng mục đích của chế độ sở hữu phù hợp với quy luật khách quan có vai trò quyết định cho việc xác định hình thức sở hữu, nội dung quyền sở hữu cùng phương thức tổ chức thực hiện phù hợp. Sai lầm trong xác định mục đích sở hữu chắc chắn sẽ dẫn đến sai lầm trong xác định hình thức sở hữu cũng như phương thức tổ chức thực hiện quyền sở hữu như một hệ quả tất yếu.

Tiêu chí khách quan nhất trong đánh giá sự đúng đắn mục đích của chế độ sở hữu là phải tìm cho tài sản những người chủ thực sự gắn bó với nó bằng quyền lợi và nghĩa vụ mà không phải là mang quyền sở hữu tài sản đến cho những người chủ danh nghĩa và trừu tượng, phát huy tối đa tiềm năng của nó và bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng của tổ chức, cá nhân. Khi nói về sở hữu ở Trung Quốc hiện nay, Chu Thúc Liên cho rằng: “không thể mê tín đối với một chế độ sở hữu nào, cho dù là chế độ công hữu hay tư hữu, cũng không nên thần bí chúng… Tất cả đều phải lấy phát triển lực lượng sản xuất làm tiêu chuẩn” [1] .

 Mục đích của chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam hiện nay là nâng cao hiệu quả sử dụng đất, đưa quan hệ đất đai vận hành theo cơ chế thị trường trong điều kiện hội nhập quốc tế, hạn chế những xáo trộn không cần thiết, hạn chế tham nhũng trong lĩnh vực đất đai, bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng của người sử dụng đất. 

Thứ hai, thay đổi hình thức sở hữu không phải là cách thức tốt nhất để để đạt được mục đích của chế độ sở hữu trong điều kiện hiện nay ở Việt nam, cụ thể:

Sai lầm trong xác lập và thực hiện chế độ SHTD đối với đất đai trong Hiến pháp 1980 là quá coi trọng hình thức sở hữu, chỉ quan tâm đến vấn đề đất đai thuộc sở hữu của ai mà không quan tâm đến vấn đề thực hiện nó qua xác định cấu trúc quyền năng và chủ thể hợp lý. Đây trước hết là sai lầm về hướng tiếp cận vấn đề. Trước thực tế đã rồi đó, sẽ là thiếu khôn ngoan nếu chúng ta lại sửa chữa sai lầm này bằng hướng tiếp cận cũ (tư hữu hóa đất đai). Thay vì trước đây tuyệt đối hóa vai trò của hình thức sở hữu XHCN  thì nay lại  sùng bái thái quá vai trò của hình thức sở hữu tư nhân, trong khi cái quyết định đến bản chất của chế độ sở hữu chính là cấu trúc quyền năng và chủ thể tham gia quan hệ sở hữu.   

Theo xu thế chung trên thế giới, việc tài sản thuộc sở hữu của ai hay thuộc hình thức sở hữu nào không còn quan trọng mà điều mấu chốt là ai thực sự đang là người chi phối, kiểm soát chúng. Khái niệm tư hữu hóa với mục đích xác lập hình thức sở hữu tư nhân đang dần được thay thế bởi khái niệm tư nhân hóa mang tính bao quát và linh hoạt hơn. Tư nhân hóa tài sản công hiện nay không chỉ đơn thuần là tư hữu hóa mà bao gồm cả việc trao cho tư nhân thực hiện quyền sở hữu tài sản công mà không thay đổi hình thức sở hữu. Trong trường hợp này, quyền sở hữu vẫn thuộc về NN nhưng NN sẽ chuyển giao việc thực hiện quyền sở hữu đó cho tư nhân dưới dạng quyền tài sản như giao đất, cho thuê đất vv…  Với ý nghĩa là cái thuộc về cấu trúc hình thức của chế độ sở hữu, hình thức sở hữu không phải là cái quyết định đến bản chất của chế độ sở hữu. Hình thức sở hữu chỉ là kết quả của sự vận động của các quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện chế độ sở hữu. Thực tế ở Việt Nam cho thấy, việc Bộ luật Dân sự 2005 thay thế hình thức sở hữu toàn dân theo Bộ luật Dân sự 1995 bằng hình thức sở hữu nhà nước không hề ảnh hưởng đến bản chất của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Tuy Việt Nam không thừa nhận hình thức sở hữu tư nhân đối với đất đai, nhưng nếu so sánh nội dung quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai ở đa số các nước hiện nay với nội dung quyền sử dụng đất giao của hộ gia đình, cá nhân ở Việt Nam cho thấy không có sự khác biệt đáng kể.

Trên thế giới hiện nay tồn tại nhiều mô hình sở hữu đất đai. Mô hình phổ biến nhất là thừa nhận nhiều hình thức sở hữu đối với đất đai. Bên cạnh đó là mô hình chỉ thừa nhận hình thức sở hữu nhà nước về đất đai với ý nghĩa là hình thức sở hữu duy nhất. Nếu mô hình thừa nhận nhiều hình thức sở hữu đất đai là mô hình mang tính phổ biến được áp dụng ở hầu hết các quốc gia thì mô hình sở hữu đơn nhất của NN mang tính đặc thù được xác lập và tồn tại trước hết vì lý do chính trị và lịch sử.

Mô hình sở hữu đơn hình thức đối với đất đai hiện nay chủ yếu xuất hiện các nước theo chế độ quân chủ (bao gồm cả những nước tư bản phát triển thuộc Vương Quốc Anh là Canada, Australia và New Zealand) [2] và một vài nước đang phát triển [3] . 

Tuy nhiên, việc phân loại mô hình sở hữu đất đai căn cứ vào hình thức sở hữu nói trên cũng chỉ mang tính hình thức nếu bỏ qua những yếu tố quan trọng như tính chất, cơ cấu về tỷ lệ diện tích thuộc từng hình thức sở hữu và đặc biệt là vấn đề cấu trúc của quyền sở hữu.  

Ở một số nước theo chế độ quân chủ, toàn bộ đất đai của quốc gia về nguyên tắc được xác định là thuộc sở hữu của nhà vua, nhưng tùy thuộc vào thể chế chính trị của từng nước và vị trí, vai trò của nhà vua trong thể chế chính trị mà  quyền sở hữu của nhà vua đối với đất đai có nội hàm khác nhau. Nhìn chung, trừ  một số nước quân chủ ở Trung Đông mà quyền sở hữu đất đai của nhà vua còn ít nhiều mang tính thực chất, ở những nước quân chủ còn lại, quyền sở hữu đất đai của nhà vua chỉ tồn tại về mặt danh nghĩa. Ví dụ, đối với trường hợp của nước Anh, tuy đất đai thuộc sở hữu của Nữ hoàng nhưng quyền sở hữu của Nữ hoàng chỉ là danh nghĩa. Quyền sở hữu tối cao của vua Anh xuất phát từ những quy định của pháp luật thời phong kiến khi quyền lực của nhà vua đồng nhất với quyền lực nhà nước. Quyền sở hữu này cũng giống như quyền sở hữu của các ông vua ở Việt Nam dưới thời phong kiến chỉ là quyền sở hữu tối cao. Khi cách mạng tư sản Anh thành công, quyền lực của nhà vua và kéo theo nó là quyền sở hữu tối cao đối với đất đai cũng chỉ còn tồn tại về mặt danh nghĩa hình thức. Nói về quyền sở hữu đất đai ở Anh là phải nói về quyền sở hữu trên thực tế. Trong cuốn The Fat of the Land, Jack  đã khẳng định: “Một cuộc điều tra đất đai được tiến hành vào những năm 1870 và được biên soạn trong một báo cáo có tên “Sự trở lại của chủ đất” đã trình bày chi tiết từng chủ đất ở Britain và Ireland và đã cho thấy rằng, chưa tới 3.000 gia đình nắm giữ 95% UK ngày nay. Đây không phải là điều mà những chủ đất đầy quyền lực chính trị muốn quảng bá… Ngày nay ở UK, 69% đất đai được sở hữu bởi 158.000 gia đình mà hầu hết là hậu duệ của 3.000 gia đình được xác định trong “Sự trở về” cách đây 140 năm” [4] . Điểm đáng lưu ý về chế độ sở hữu đất đai ở Anh và các nước thuộc hệ thống common law chính là cấu trúc của quyền sở hữu. Theo J.G.Riddall thì: “Đối với luật Anh, không có quyền sở hữu tuyệt đối đối với đất đai. Lý do là quyền đối với đất đai được xác lập thông qua việc thuê mướn của Nữ hoàng. Tuy nhiên, vì lý do thực tế mà người có quyền đối với đất đai hiện nay được đối xử như chủ sở hữu đất đai” [5] .  Và theo GS Michel Fromont thì: “Quyền này rất giống với quyền sở hữu trong các hệ thống pháp luật La Mã” [6] . Do vậy, xét trên thực tế,  không thể nói nước Anh là nước theo mô hình sở hữu đơn nhất đối với đất đai

Ngược lại với trường hợp của Anh, Trung Quốc tuy thừa nhận nhiều hình thức sở hữu đất đai là sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể, nhưng hình thức sở hữu tập thể có thể coi nó như hình thức sở hữu nhà nước trá hình [7] .  

Mặt khác, tuy Trung Quốc không thừa nhận sở hữu tư nhân đối với đất đai nhưng đã có sự thay đổi cơ bản về phương thức thực hiện quyền sở hữu đất đai theo hướng tư hóa các quyền tài sản đối với đất đai. Trên cơ sở kết quả thí điểm ở một số thành phố lớn như Thượng Hải, Thẩm Quyến, Quảng Châu… Hiến pháp  của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, Luật Quản lý Đất đai 1986, Luật Quản lý Đất đai 1998, Điều lệ tạm thời trong việc trao, chuyển nhượng về QSDĐ sở hữu ở các thành phố, thị trấn của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa năm 1990, Luật Quản lý Tài sản nhà đất ở thành thị nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và Luật về Quyền tài sản 2007… đã thừa nhận việc điều phối đất đai theo quan hệ thị trường, đất đai được coi là một loại hàng hóa, quyền tài sản của NSDĐ đối với đất đai đã được ghi nhận và bảo vệ như một loại tài sản. Hiện nay, việc chuyển nhượng QSDĐ ở Trung Quốc được chia thành hai tầng cấp. Tầng cấp thứ nhất (Class I) là việc chuyển QSDĐ từ NN sang một chủ thể tư (privare party). Tầng cấp thứ II (Class II) là việc chuyển nhượng giữa các thủ thể tư với nhau.

Qua các mô hình sở hữu đất đai trên thế giới cho thấy, mô hình sở hữu đơn nhất đối với đất đai không phải là sản phẩm đặc thù của Việt Nam, của hệ thống XHCN đương thời mà còn xuất hiện ở nhiều quốc gia. Mô hình sở hữu đa hình thức hay đơn hình thức thực sự chưa phản ánh hết bản chất của chế độ sở hữu mà quan trọng nhất vẫn là cấu trúc quyền sở hữu. Mặc dù hiện có nhiều mô hình sở hữu đất đai, nhưng do đặc điểm về nguồn gốc và vai trò, tầm quan trọng của đất đai đối với sự tồn tại, phát triển của con người cũng như tính liên quan mang tính phổ biến và đặc thù của nó nên dù đất đai thuộc sở hữu của ai cũng đều có sự hạn chế nhằm đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng theo hướng chia sẻ quyền năng giữa chủ sở hữu với NN (đối với mô hình đa hình thức sở hữu đất đai) hoặc giữa NN với tư cách là chủ sở hữu với thành viên của cộng đồng (đối với mô hình đất đai thuộc sở hữu duy nhất của NN). Do vậy, nói đất đai thuộc sở hữu nhà nước hay sở hữu tư nhân chỉ là sự khác nhau về hướng tiếp cận

Về quan điểm cho rằng chế độ SHTD đối với đất đai dẫn đến tình trạng có quá nhiều tầng cấp thực hiện làm phát sinh thủ tục hành chính rườm rà, tách rời chủ thể sở hữu và chủ thể sử dụng, nảy sinh tình trạng thiếu đồng bộ giữa chế độ pháp lý về đất đai và chế độ pháp lý đối với tài sản gắn liền với đất… muốn khắc phục thì chỉ có thể thay đổi chế độ sở hữu là có biểu hiện của sự quy chụp thiếu tính hệ thống, thiếu thức thời. Chúng ta có thể khắc phục được những hạn chế này mà không cần phải đa dạng hóa các hình thức sở hữu. Tình trạng có quá nhiều tầng cấp thực hiện quyền sở hữu phát sinh những thủ tục hành chính rườm rà có thể giảm thiểu được bằng cách chuyển hóa những quyền năng của chủ sở hữu thành quyền của NSDĐ. Những thủ tục hành chính rườm rà có thể đơn giản hóa thông qua cải cách hành chính như là bộ phận của việc khắc phục những tồn tại của cả hệ thống hành chính nói chung kết hợp với những đổi mới quá trình thực hiện quyền sở hữu theo hướng loại bỏ việc hành chính hóa quan hệ tài sản, mở rộng việc lưu chuyển đất đai qua quan hệ thị trường theo quy định của pháp luật dân sự…

Việc tách rời giữa chủ thể sở hữu và chủ thể thực hiện đúng là một trong những đặc trưng nổi bật của SHTD, nhưng đây cũng không phải là khiếm khuyết không thể khắc phục. Cần lưu ý rằng, tách rời chủ thể sở hữu và chủ thể sử dụng đang là xu thế   hiện nay. Do quyền sở hữu ngày càng được phân chia cắt lớp về nội dung, đối tượng và chủ thể thực hiện  nên tình trạng đất thuộc sở hữu của người này nhưng do người khác khai thác sử dụng không phải là sản phẩm mang tính đặc thù của SHTD mà là hiện tượng mang tính phổ biến. Sự đồng bộ cần có giữa chế độ pháp lý về đất đai và chế độ pháp lý đối với tài sản gắn liền với đất chính là sự đồng bộ về bản chất  của quan hệ tài sản đối với đất đai và tài sản gắn liền với đất. Một khi quyền sở hữu tài sản và QSDĐ đều được coi là tài sản của tổ chức, cá nhân… đều được đưa vào lưu thông dân sự thì có nghĩa là đã có sự đồng bộ.

Về vấn đề đưa quan hệ đất đai vận động theo quy luật của KTTT, qua thực tiễn cho thấy, chế độ SHTD vẫn cho phép quan hệ đất đai vận hành theo quan hệ luật thị trường. Về bản chất, đối tượng lưu thông trên thị trường không phải là đất đai mà là quyền đối với đất đai và quyền đó không nhất thiết phải là quyền sở hữu mà có thể là quyền sử dụng. Yếu tố quyết định đến việc đưa quan hệ đất đai vận động theo quy luật của KTTT chính là việc pháp luật có cho phép đưa những quyền này vào lưu thông hay không.

Thực tế ở Việt Nam và Trung Quốc cho thấy, mặc dù không có quyền sở hữu nhưng NSDĐ vẫn đưa QSDĐ của mình vào lưu thông trên thị trường, hình thành nên thị trường QSDĐ sôi động. Nếu so sánh QSDĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân ở Việt Nam với quyền sở hữu đất đai của nông dân một số nước Đông Âu cho thấy, tuy nông dân ở những nước này có quyền sở hữu đất nông nghiệp nhưng trên thực tế quyền năng của họ lại hạn chế hơn QSDĐ của nông dân Việt Nam. Theo quy định của LĐĐ 1993, LĐĐ 2003, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, cho thuê QSDĐ, góp vốn, thế chấp bằng QSDĐ. Trong khi đó, ở nhiều nước thuộc Liên Xô cũ, mặc dù quyền sở hữu đất của người nông dân đã được ghi nhận nhưng quyền sở hữu đất nông nghiệp của họ nhiều trường hợp chỉ đơn thuần là hưởng hoa lợi từ mảnh đất đó, tại một số nước, người nông dân hầu như không thể chuyển nhượng đất. Ở Nga, người nông dân chỉ được bán đất cho NN với giá thấp hơn nhiều giá thị trường. Ở Anbani, đất nông nghiệp đã được coi là sở hữu của nông dân từ năm 1991 nhưng cho đến năn 1995 việc bán đất vẫn bị coi là bất hợp pháp. Ở Rumani, NN quy định một số mảnh đất không được bán trong vòng 10 năm và một số vĩnh viễn không được bán [8]

Ngay như ở Việt Nam trước Hiến pháp 1980, tuy vẫn còn tồn tại hình thức sở hữu tư nhân, sở hữu tập thể  đối với đất đai nhưng trong điều kiện nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, cùng với quy định: không được phát canh thu tô, cho thuê, cầm cố hoặc bán nhượng đất dưới bất cứ hình thức nào; không được dùng đất để thu những khoản lợi không do lao động mà có, trừ trường hợp đặc biệt do chính sách NN (Quyết định 201- CP ngày 01 tháng 7 năm 1980 của Hội đồng Chính phủ về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước), rõ ràng quyền sở hữu tập thể và quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai lúc này cũng không có ý nghĩa gì trong việc đưa quan hệ đất đai vận hành theo quy luật của KTTT. Vấn đề mấu chốt ở đây không phải là quyền sở hữu hay quyền sử dụng mà là nội dung và điều kiện thực hiện những quyền năng đối với đất đai. Quyền sở hữu tư nhân về đất đai cũng chẳng có ý nghĩa  nếu nó không đem lại những hệ quả tích cực so với quyền sử dụng, nếu vì câu nệ về cái tên gọi hình thức đó mà thừa nhận nó cùng với những hệ lụy khôn lường rõ ràng là không cần thiết và thiếu thực tế.

Trong quá trình hội nhập, trừ trường hợp Cộng đồng Châu Âu có đặt ra yêu cầu các nước thành viên phải cho phép công dân của các nước thành viên khác có quyền sở hữu đất đai trên lãnh thổ của mình, còn lại chưa thấy tổ chức quốc tế nào yêu cầu phải đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai theo khuôn mẫu chung. Trong quá trình đàm phán gia nhập WTO và các hiệp định hợp tác kinh tế song phương, các đối tác của chúng ta cũng không hề đặt ra yêu cầu này. Các cam kết của Việt Nam trong các hiệp định về hợp tác quốc tế cũng không có bất cứ cam kết nào về việc đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai. Trong các tranh chấp thương mại quốc tế gần đây, chúng ta cũng đã chứng minh và được đối tác chấp nhận rằng: “chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai của nước ta không gây bất kỳ ảnh hưởng nào tới cơ chế thị trường trong vụ kiện xuất khẩu cá ba sa, tôm, hàng dệt may của nước ta” [9] .  

Quá trình tư nhân hóa trên thế giới cho thấy, tư nhân hóa không đồng nhất với tư hữu hóa. Về hệ quả của việc thừa nhận nhiều hình thức sở hữu đất đai so với việc tư nhân hóa việc thực hiện quyền sở hữu đất đai cũng có nhiều điểm cần phải cân nhắc. Nếu như tư nhân hóa đất đai thông qua trao quyền sử dụng hầu như không gây ra bất kỳ sự xáo trộn nào vì nó đã thực hiện trên thực tế và dần đi vào ổn định thì việc đa dạng hóa các hình thức sở hữu có thể gây ra những hậu quả khôn lường. Những ý kiến cho rằng có thể tư hữu hóa đất đai mà không gây những hậu quả tai hại thực chất đã không lường trước được những phản ứng của xã hội. Do chính sách đất đai trong thời gian qua có quá nhiều bất hợp lý và trong quá trình thực hiện những chính sách bất hợp lý đó lại phát sinh tình trạng áp dụng sai dẫn đến cải tạo nhầm đối tượng…  tạo ra quá nhiều biến động chủ thể sở hữu, chủ thể sử dụng, khi quyền sở hữu tư nhân được công nhận chắc chắn sẽ thổi bùng nên ý thức về quyền sở hữu của những chủ thể đã bị quốc hữu hóa nhất là những người bị quốc hữu hóa sai đối tượng, không đúng thủ tục theo quy định đương thời mà hiện nay đang được khỏa lấp bởi SHTD. Đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai không đơn giản là thừa nhận một thực tế đang tồn tại mà sẽ tạo ra làn sóng đòi lại đất dẫn đến xáo trộn hiện trạng sử dụng đất đang dần được ổn định về cơ bản. Tình trạng này sẽ là rất khó kiểm soát khi nó trở thành phong trào có sự hậu thuẫn của các thế lực bên ngoài. Kịch bản tư hữu hóa đất đai rất dễ trở thành bi kịch không chỉ ảnh hưởng tới lợi ích của người đã được giao đất, cho thuê đất, nhận chuyển quyền sử dụng … mà còn phát sinh những hậu quả xấu về chính trị, xã hội.

Kinh nghiệm tư hữu hóa đất đai ở các nước Đông Âu trong quá trình chuyển đổi cho đã cho chúng ta nhiều bài học cần cân nhắc. Đối với các quốc gia này, tư hữu hóa đất đai được coi là bộ phận của quá trình thay đổi thể chế kinh tế cùng với thay đổi thể chế chính trị. Những tác động về chính trị của quá trình tư hữu hóa đất đai không phải là yếu tố cần cân nhắc loại trừ giống như chúng ta mà ngược lại nó lại được coi là cần thiết. Tuy nhiên, qua thực tế thực hiện, chính sách này đã để lại những hậu quả nặng nề.   Đánh giá về quá trình này ở các nước Đông Âu, một học giả phương Tây đã nhận xét:  “Quyền sở hữu đã trở thành vấn đề nổi bật sau sự sụp đổ của CNXH vào những năm 1989 - 1991. Đa số các chính phủ hậu cộng sản và các cố vấn phương Tây của họ đều tận tâm về mặt ý thức hệ cho một phiên bản thuần khiết của mô hình tự do. Sau đó, họ nhận thấy chính mình trong tình trạng khó khăn khi phải thiết kế và thực thi một mô hình mà thông thường được cho là phải tiến triển một cách tự nhiên” [10] . Trong khi đó, những thành công của mô hình tư nhân hóa việc thực hiện quyền sở hữu công ở Trung Quốc và Việt Nam đã đem lại sự phát triển thần kỳ về kinh tế cùng với sự ổn định về chính trị, xã hội. Khi đánh giá về kết quả thực hiện quyền sở nhà nước về đất đai ở Việt Nam, Báo cáo của FAO về Những chiến lược cải cách quan hệ đất đai năm 1994  ghi nhận rằng: “Mô hình Nhà nước sở hữu đất đai nhưng giao quyền sử dụng đất cho tư nhân ở Việt Nam có thể được coi là mô hình tốt mà các nước đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường cần phải học tập và làm theo” [11] [81, tr.49]. Thành công này hoàn toàn trái ngược với tình trạng “tiêu cực, tham nhũng và sự phát triển trì trệ đồng hành với “liệu pháp sốc” của việc tư hữu hóa ở các nước xã hội chủ nghĩa cũ” [12] , buộc giới chính khách và học giả phương Tây phải có “quan điểm mới về vai trò của quyền sở hữu tài sản trong sự phát triển” theo hướng: “Thay vì tuyên truyền tư hữu hóa là điều kiện tiên quyết cho sự phát triển thì nay nó được cho là cấu trúc của quyền sở hữu mới thực sự là kết quả của sự tiến hóa xã hội. Về phương diện này, tư hữu hóa không thể tạo ra mà chỉ hướng dần theo điều kiện kinh tế, xã hội, pháp lý thích hợp mà thôi” [13] . Khi nghiên cứu về quan hệ sở hữu đất đai ở Trung Quốc hiện nay, các học giả phương Tây cho rằng việc Trung Quốc không chấp nhận quan điểm phải tư hữu hóa một cách nhanh chóng quyết liệt mà theo hướng: “dìu dắt nó phát triển từ từ theo kịp với điều kiện  kinh tế, xã hội và pháp lý”. Và với “sự tăng trưởng kinh tế ấn tượng”, hướng giải quyết trên đã: “gia cố cho ý tưởng rằng – ngoại trừ nhân tố kinh tế, việc tư hữu hóa đất đai thật sự không phải là không có thì không thể được (condition sine qua non)” [14]

Trong thời kỳ phong kiến, ở nước ta luôn tồn tại hai cấp độ sở hữu đất đai là sở hữu tối cao và sở hữu thực tế. Quyền sở hữu tối cao của NN không phủ nhận quyền sở hữu đất đai trên thực tế của tư nhân. Trong sở hữu thực tế vẫn có sự phân định rõ đâu là đất thuộc sở hữu thực sự của NN (ruộng sơn lăng, ruộng tịch điền, ruộng quốc khố, ruộng công điền…), đâu là đất thuộc sở hữu công cộng (ruộng công bản) và đâu là ruộng thuộc sở hữu tư nhân (ruộng tư điền, ruộng danh điền…). Bài học lịch sử đã được khẳng định là, quyền sở hữu tối cao của NN đã được thừa nhận trong tiềm thức và không hề cản trở việc tư nhân hóa đất đai. Bên cạnh việc thừa nhận đất tư điền, danh điền, NN phong kiến còn trao quyền sử dụng đất công cho người nông dân canh tác. Nhờ vậy, đất công điền không chỉ là nguồn nuôi dưỡng bộ máy nhà nước mà còn là tư liệu sản xuất chủ yếu của đại bộ phận dân cư nhất là đối với người nông dân không có ruộng tư. Cái quyết định đến hiệu quả sử dụng đất dưới thời phong kiến không phải là sở hữu tối cao mà chính là sở hữu thực tế. Điều quan trọng là, NN phải xác định rõ nội hàm của quyền sở hữu tối cao của mình và tôn trọng quyền sở hữu thực tế của người dân.

Xét về tính khả thi, trong bối cảnh chính trị, kinh tế, pháp lý hiện nay ở Việt Nam, việc đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai là không thực tế. Vấn đề này  không chỉ đơn thuần xem xét dưới góc độ kinh tế, pháp lý mà quan trọng nhất là phải đặt nó trong mối tương quan giữa hệ chính trị, tư tưởng và tình hình kinh tế - xã hội. Đổi mới quan hệ đất đai luôn là vấn đề khó khăn đối với các nhà hoạch định chính sách do những mâu thuẫn nội tại, những níu kéo của hệ tư tưởng. Ngay việc mở rộng QSDĐ cho tổ chức, cá nhân với ý nghĩa là giải pháp duy nhất cho việc khắc phục tình trạng đất đai bị sử dụng lãng phí dưới mức tiềm năng đã là một quá trình đầy cam go, phức tạp, huống hồ đây lại là thay đổi nền tảng của một chế độ sở hữu vốn luôn được coi là một trong những thành quả to lớn của cách mạng trong khi vẫn có những giải pháp khác hữu hiệu và dễ chấp nhận hơn có thể áp dụng để cùng hướng tới một mục đích.

Mặt khác, cũng xét trong bối cảnh thực tế, khi tình trạng tham nhũng chưa được phòng chống có hiệu quả, khi mà quyền kiểm tra, giám sát của người dân còn mang tính hình thức… nếu lúc này ta tư hữu hóa đất đai, chắc chắn sẽ không bảo đảm sự công bằng. Quá trình tư hữu hóa đất đai rất dễ sẽ trở thành quá trình xác lập và hợp pháp hóa quyền sở hữu đất đai được chiếm đoạt bởi tham nhũng mà sau này, theo kinh nghiệm của các nước Đông Âu, việc xem xét lại là điều gần như không thể. Ngoài ra, nếu tư hữu hóa đất đai, việc xác lập quyền sở hữu chính đáng theo quy định của pháp luật cũng sẽ phát sinh nhiều tiêu cực, nhũng nhiễu.

Kết luận

Từ những nội dung trên, có thể khẳng định, đa dạng hóa các hình thức sở hữu mà quan trọng nhất là tư hữu hóa đất đai không phải là giải pháp có thể lựa chọn ít nhất là vào thời điểm này. Cả về mặt lý luận và thực tế đã chứng minh rằng, mở rộng và củng cố quyền tài sản đối với đất đai của NSDĐ trên cơ sở hình thức sở hữu duy nhất của NN là giải pháp mang tính thực tế và phù hợp xu thế. Đó là quá trình phát triển mang tính tự nhiên trên cơ sở điều kiện chính trị, kinh tế và pháp lý. Và nếu, sở hữu tư nhân đối với đất đai là một tất yếu phù hợp quy luật, ta hãy để nó diễn ra một cách tự nhiên. Sự mở rộng quyền năng của NSDĐ tất sẽ dẫn đến việc thay đổi về lượng và đến một lúc nào đó tất sẽ dẫn đến sự thay đổi về chất để tạo ra “bước nhảy”  theo đúng quy luật của Chủ nghĩa duy vật biện chứng.