VCCI_Góp ý Dự thảo Nghị định về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải bằng xe ô tô

Kính gửi: Vụ Vận tải – Bộ Giao thông vận tải

Trả lời đề nghị ngày 10/4/2019 của Quý Cơ quan về việc xin ý kiến góp ý khẩn với Dự thảo Nghị định của Chính phủ quy định về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải bằng xe ô tô bản ngày 9/4/2019 (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) có một số ý kiến ban đầu như sau:

I. Về các vấn đề chung cho nhiều hình thức kinh doanh vận tải

1. Về mô hình vận tải chia sẻ

Theo VCCI hiểu thì Dự thảo này đang xử lý cơ chế áp dụng đối với mô hình vận tải chia sẻ (như Uber, Grab) theo hướng:

• Xem các đơn vị như Uber, Grab là đơn vị kinh doanh vận tải (thực hiện một hoặc một số công đoạn như định nghĩa tại khoản 2 Điều 3 Dự thảo)
• Các đơn vị như Uber, Grab được hợp tác với các doanh nghiệp, hợp tác xã kinh doanh vận tải khác (taxi, hợp đồng, du lịch) để thực hiện mô hình kinh doanh vận tải hành khách bằng hợp đồng điện tử
• Hợp đồng điện tử ghi rõ các thông tin có liên quan tới các đơn vị như Uber, Grab cũng như đơn vị kinh doanh vận tải cụ thể tham gia hợp tác kinh doanh, minh bạch trách nhiệm với khách hàng và cơ quan quản lý.

Nếu cách hiểu trên của VCCI là đúng, trong bối cảnh cơ sở pháp lý theo Luật giao thông đường bộ có thể chưa thật sự linh hoạt để ghi nhận mô hình kinh doanh mới trong vận tải, cơ chế quản lý như Dự thảo là tương đối phù hợp, cho phép vẫn duy trì kiểm soát theo phương thức hiện hành đồng thời tạo không gian để mô hình kinh doanh này tiếp tục vận hành cho tới khi Luật Giao thông đường bộ được sửa đổi phù hợp.

Tuy nhiên, để cơ chế này thực sự bảo vệ các lợi ích liên quan (đặc biệt là lợi ích của hành khách – các chủ thể suy đoán là có xu hướng biết tới các đơn vị mà mình kết nối như Grab, Uber nhiều hơn là biết đến đơn vị kinh doanh vận tải cụ thể), đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc bổ sung quy định về trách nhiệm ban đầu/ngay của các đơn vị như Uber, Grab với khách hàng trong trường hợp có thiệt hại gây ra cho khách hàng, còn việc phân bổ trách nhiệm cụ thể giữa các đơn vị như Uber, Grab với đơn vị kinh doanh vận tải hợp tác với họ là việc sau đó (căn cứ vào phân công trách nhiệm như quy định tại Điều 36) – nói cách khác, nếu xảy ra thiệt hại cho khách hàng sử dụng dịch vụ vận tải theo hợp đồng điện tử qua kết nối của các đơn vị như Uber, Grab thì các đơn vị như Uber, Grab trước hết phải chịu trách nhiệm toàn bộ trước khách hàng, sau đó việc phân bổ trách nhiệm cụ thể giữa các đơn vị này với đơn vị vận tải và lái xe là câu chuyện nội bộ xử lý sau giữa hai bên (khách hàng không phải chờ đợi việc xử lý này).

2. Về giới hạn địa bàn hoạt động kinh doanh vận tải

Đề nghị Ban soạn thảo bỏ quy định về giới hạn địa bàn hoạt động của các hình thức vận tải hành khách bằng taxi, xe hợp đồng, xe du lịch quy định tại khoản 7 Điều 6, khoản 8 Điều 7, khoản 8 Điều 8 Dự thảo.

Lý do:

• Quy định này trái với quy định tại Luật Cạnh tranh, theo đó cơ quan nhà nước bị cấm thực hiện hành vi gây cản trở cạnh tranh “ép buộc, yêu cầu, khuyến nghị doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thực hiện hoặc không thực hiện việc sản xuất, mua, bán hàng hóa, cung ứng, sử dụng dịch vụ cụ thể” (khoản 1 Điều 8 Luật Cạnh tranh
• Quy định này trái với quy định tại Luật Doanh nghiệp, theo đó doanh nghiệp có quyền “tự chủ kinh doanh và lựa chọn hình thức tổ chức kinh doanh; chủ động lựa chọn ngành, nghề, địa bàn, hình thức kinh doanh; chủ động điều chỉnh quy mô và ngành, nghề kinh doanh”.

3. Về phù hiệu

Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc để bỏ quy định về việc cấp phù hiệu cho các xe ô tô tham gia kinh doanh vận tải, đặc biệt là phù hiệu với các xe container, xe đầu kéo, xe tải quy định tại các Điều 6, 7, 8 và 9 của Dự thảo.

Lý do:

• Từ góc độ của người tiêu dùng/khách hàng sử dụng dịch vụ, ngoại trừ với xe taxi (đã có hộp đèn), nhóm này không có nhu cầu nhận diện về phương thức kinh doanh của xe đang lưu thông
• Từ góc độ quản lý Nhà nước, ngay cả khi các phù hiệu có thể là một căn cứ ban đầu giúp cơ quan chức năng nhận diện hình thức kinh doanh vận tải của xe thì hiệu quả quản lý Nhà nước thông qua các phù hiệu này cũng hầu như không đáng kể bởi (i) nếu xe đang lưu thông trên đường, không có dấu hiệu vi phạm pháp luật, không thuộc chương trình kiểm tra tăng cường thì Nhà nước không cần nhận diện loại hình vận tải mà xe đó đang tham gia; (ii) trường hợp xe bị kiểm tra thì cơ quan chức năng có thể kiểm tra bất kỳ loại giấy tờ nào liên quan đến phương thức kinh doanh vận tải của xe mà không cần tới phù hiệu (suy đoán là nếu lái xe cố tình vi phạm về hình thức kinh doanh, họ ngay từ đầu đã không trưng phù hiệu ra và tự xem như xe họ không phải xe kinh doanh)
• Riêng với phù hiệu với xe container, xe đầu kéo, xe tải, từ góc độ logic, việc đặt phù hiệu theo loại hình phương tiện (thay vì theo hình thức kinh doanh vận tải) là không phù hợp, bởi những xe này dù không mang phù hiệu bản chất của chúng vẫn là xe container, xe đầu kéo, xe tải, không thể khác được.

Trường hợp Ban soạn thảo có giải trình thuyết phục về việc vẫn cần thiết phải tạm thời duy trì phù hiệu để phân biệt các loại xe theo hình thức kinh doanh thì đề nghị Ban soạn thảo điều chỉnh quy định liên quan tới nội dung và thủ tục cấp phù hiệu (Điều 23 và các Điều 6-9) như sau:

• Về nội dung: Nếu phù hiệu là để xác định loại hình kinh doanh vận tải của chủ sở hữu/người có quyền sử dụng xe, gắn với từng đơn vị kinh doanh với Giấy phép kinh doanh cụ thể thì ngay trên phù hiệu có thể ghi luôn thông tin về Đơn vị kinh doanh chịu trách nhiệm về xe mang phù hiệu đó
• Về thủ tục: Đề nghị bỏ thủ tục cấp phù hiệu – Phù hiệu cần được cấp với số lượng không hạn chế cho Đơn vị kinh doanh vận tải khi Đơn vị này được cấp Giấy phép kinh doanh vận tải (thay vì cấp cho từng xe cụ thể), Đơn vị kinh doanh vận tải cấp phù hiệu cho xe nào thì chịu trách nhiệm về xe đó (với đề nghị “phù hiệu mang thông tin về Đơn vị kinh doanh” như trên, điều này hoàn toàn có thể thực hiện được).

Lý do là: (i) về mặt pháp lý, Đơn vị kinh doanh vận tải có quyền sử dụng bất kỳ xe nào miễn đáp ứng yêu cầu của pháp luật đối với phương tiện sử dụng để kinh doanh, do đó việc cấp phù hiệu cho từng xe (đồng nghĩa với việc Nhà nước quản lý từng xe mà doanh nghiệp đưa vào kinh doanh) là không có căn cứ; (ii) mục tiêu của phù hiệu là để kiểm soát loại hình kinh doanh vận tải của đơn vị kinh doanh, không phải của xe.

4. Về hợp đồng vận chuyển4.1. Về các nội dung tối thiểu phải có của Hợp đồng

Đề nghị Ban soạn thảo bỏ quy định về các nội dung tối thiểu phải có của hợp đồng vận chuyển (khoản 2 Điều 15). Trường hợp có nhu cầu kiểm soát riêng (ví dụ xe hợp đồng, taxi điện tử) thì chỉ cần quy định riêng cho trường hợp đó là đủ (ví dụ quy định tại Điều 16), không quy định chung cho mọi trường hợp như thế này.

Lý do:

• Quy định về các nội dung bắt buộc phải có của hợp đồng can thiệp quá sâu vào quyền tự do hợp đồng của các bên liên quan

Ví dụ: Trong nhiều trường hợp, bên thuê vận chuyển có thể không cần biết thông tin về lái xe (chỉ cần biết về đơn vị kinh doanh vận tải ký hợp đồng, lái xe chỉ là người lao động/người được đơn vị vận tải chỉ định thực hiện hợp đồng) – không cần biết thông tin về xe cụ thể như số biển kiểm soát (đơn vị vận tải có thể cử bất kỳ xe nào, miễn là đáp ứng điều khoản hợp đồng về loại xe, sức chứa)

• Quy định về các nội dung bắt buộc của hợp đồng khiến hợp đồng vận chuyển có thể vô hiệu một cách bất hợp lý

Ví dụ: Hợp đồng thiếu nội dung điện thoại, địa chỉ của bên thuê vận chuyển; thiếu phương thức thanh toán… nhưng các bên không có tranh chấp gì, vẫn thực hiện bình thường

       4.2. Về việc chuyển các thông tin về nội dung hợp đồng cho cơ quan Nhà nước

Theo khoản 3 Điều 15 thì “thông tin tối thiểu của hợp đồng vận chuyển hành khách, hàng hóa được sử dụng trong quản lý nhà nước về hoạt động vận tải…”. Cũng như vậy nhiều điều khoản khác trong Dự thảo có quy định về việc gửi các thông tin hợp đồng vận tải/Giấy vận tải (xe hợp đồng, xe du lịch, vận tải hàng hóa) cho cơ quan quản lý Nhà nước.

Đề nghị Ban soạn thảo bỏ các quy định này bởi ít nhất các lý do sau:

• Về mặt nguyên tắc, nội dung hợp đồng giữa đơn vị vận tải và bên thuê vận tải là quan hệ tư, thuộc về bí mật kinh doanh của bên vận tải (ký hợp đồng với ai, giá trị hợp đồng, nội dung hợp đồng) và bí mật cá nhân (đi đâu, ai đi, đi làm gì, vận chuyển gì, từ đâu tới đâu) của bên thuê vận tải. Các thông tin này thuộc quyền kinh doanh và quyền nhân thân tuyệt đối của các chủ thể (theo Điều 21 và 33 của Hiến pháp), chỉ phải xuất trình cho cơ quan có thẩm quyền trong các trường hợp đặc biệt theo các căn cứ chặt chẽ. Vì vậy, trừ trong trường hợp có lý do chính đáng (khẩn cấp, có dấu hiệu vi phạm pháp luật), cơ quan quản lý Nhà nước không có quyền tiếp cận các thông tin này – hơn nữa ở đây lại là tiếp cận toàn bộ thông tin của tất cả các hoạt động (chứ không chỉ là các hợp đồng liên quan tới vụ việc cụ thể có lý do chính đáng để tiếp cận);
• Ngay cả khi việc lưu giữ các thông tin này không phải là vi hiến, thì về hiệu quả quản lý, việc cơ quan Nhà nước tiếp nhận các thông tin này cũng không giúp ích cho việc quản lý Nhà nước (trong duy trì trật tự, an toàn giao thông) – bản thân cơ quan Nhà nước cũng không có đủ nguồn lực để giám sát nội dung các thông tin này.

5. Về trường hợp đơn vị vận tải là hợp tác xã

Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc lại quy định của Dự thảo liên quan tới trường hợp đơn vị vận tải là hợp tác xã và xe thuộc sở hữu của thành viên hợp tác xã (“Trường hợp xe đăng ký thuộc sở hữu của thành viên hợp tác xã phải có hợp đồng dịch vụ giữa thành viên với hợp tác xã, trong đó quy định hợp tác xã có quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ quản lý, sử dụng, điều hành, tổ chức chức hạch toán hoạt động kinh doanh của các xe ô tô thuộc sở hữu của thành viên hợp tác xã”) tại Điều 13 và Điều 14 Dự thảo.

Lý do:

• Với việc quy định nội dung bắt buộc của hợp đồng dịch vụ, quy định này can thiệp quá sâu vào quyền tự do hợp đồng giữa hợp tác xã và các thành viên hợp tác xã: Việc ai được làm gì theo hợp đồng phụ thuộc vào thỏa thuận tự do giữa hai bên, pháp luật không thể can thiệp trừ khi thỏa thuận đó gây phương hại tới các lợi ích công cộng (trên thực tế có thể có hiện tượng các chủ xe chỉ “gá” vào hợp tác xã để lấy danh – tuy nhiên ngay cả việc này cũng không phải là vi phạm pháp luật doanh nghiệp hay hợp tác xã)
• Với việc buộc thành viên hợp tác xã phải chuyển quyền quản lý, sử dụng, điều hành, hạch toán kinh doanh của xe do mình sở hữu cho hợp tác xã, quy định này mâu thuẫn với nguyên tắc tại Luật Hợp tác xã theo đó “Thành viên, hợp tác xã thành viên có quyền bình đẳng, biểu quyết ngang nhau không phụ thuộc vốn góp trong việc quyết định tổ chức, quản lý và hoạt động của hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã”(Điều 7 Luật Hợp tác xã).

  II. Về các vấn đề cụ thể của từng hình thức kinh doanh vận tải

1. Kinh doanh vận tải hành khách bằng ô tô theo tuyến cố định (Điều 4):

Liên quan tới quy định về nội dung quản lý tuyến, đề nghị Ban soạn thảo làm rõ một số nội dung về cách thức thực hiện các hoạt động quản lý tuyến về tổng số chuyến tối đa được khai thác trên tuyến:

• Cơ quan quản lý căn cứ vào đâu để xác định giới hạn này?
• Việc xác định này có tham vấn ý kiến các bên trước khi quyết định chính thức không?
• Đơn vị vận tải có quyền và nghĩa vụ gì liên quan? Trường hợp tổng số xe khai thác tuyến đã vượt quá trần thì đơn vị vận tải có thể làm gì?

2. Kinh doanh vận tải hành khách bằng xe taxi (Điều 6):

• Về taxi sử dụng phần mềm tính tiền (khoản 3)

Đề nghị Ban soạn thảo bỏ quy định tại điểm a và b khoản 3 (“trên xe phải có thiết bị kết nối trực tiếp với hành khách để đặt xe, huỷ chuyến” và “Tiền cước chuyến đi được tính theo quãng đường xác định trên bản đồ số và báo cho hành khách biết trước khi thực hiện chuyến đi”)

Lý do: Đây chỉ là các mô tả về kỹ thuật của phần mềm – trong khi phần mềm có thể được thay đổi theo thời gian khi công nghệ được cải thiện. Quy định cứng có thể bó buộc doanh nghiệp trong khi không nhằm mục đích quản lý nào.

• Về thông báo phương thức tính tiền (khoản 4)

Đề nghị Ban soạn thảo bỏ quy định về việc thông báo phương thức tính tiền sử dụng trên xe taxi cho Sở GTVT

Lý do:

+ Không rõ “phương thức tính tiền” có nghĩa là gì?

+ Việc phải thông báo về vấn đề này trước khi thực hiện kinh doanh có nghĩa là sau này đơn vị không thể thay đổi “phương thức tính tiền”? nếu đúng thì đây là việc can thiệp quá sâu vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp?

+ Quy định này không nhằm mục tiêu quản lý nào: Không rõ cơ quan quản lý Nhà nước cần thông tin này để làm gì trong khi bản thân cơ quan quản lý Nhà nước không có quyền can thiệp vào quyết định của doanh nghiệp về phương thức tính tiền, hơn nữa tùy thuộc vào tình hình kinh doanh, doanh nghiệp hoàn toàn có quyền thay đổi phương thức tính tiền trong quá trình kinh doanh (theo Điều 7 Luật Doanh nghiệp) – khi đó thông tin mà doanh nghiệp đã thông báo với cơ quan quản lý Nhà nước trước khi được cấp Giấy phép kinh doanh không còn ý nghĩa thực tiễn nào.

3. Kinh doanh vận tải hành khách theo hợp đồng (Điều 7)

• Đề nghị Ban soạn thảo bỏ quy định về hộp đèn đối với xe hợp đồng điện tử dưới 9 chỗ ngồi (điểm c khoản 1)

Lý do:

+ Quy định này không nhằm mục đích quản lý nào (nếu quản lý loại hình kinh doanh thì đã có phù hiệu); cũng không phục vụ mục đích nhận diện của khách hàng (bởi xe hợp đồng không giống xe taxi, khách hàng không cần nhận biết ở trên đường)

+ Trong khi đó quy định này lại gây tốn kém chi phí không cần thiết cho người kinh doanh (chi phí làm hộp đèn) đồng thời hạn chế đáng kể thị trường kinh doanh (ví dụ các xe hợp đồng dưới 9 chỗ sử dụng trong đám cưới, đám ma…)

• Đề nghị Ban soạn thảo làm rõ quy định “phạm vi trùng lặp được tính trên một tuyến phố hoặc một tuyến đường trong đô thị” (điểm d khoản 3): Quy định trước đó chỉ cấm trùng lặp về “điểm”, vậy tại sao ở đây lại có “tuyến”? Nếu quy định này là để hạn chế xe cóc xe dù chạy tuyến cố định (chủ yếu là liên tỉnh) thì việc hạn chế trùng lặp tuyến trong đô thị có ý nghĩa gì? Trường hợp không làm rõ được thì đề nghị bỏ quy định này.
• Đề nghị Ban soạn thảo bỏ quy định về việc phải có danh sách hành khách tại khoản 4

Lý do:

+ Quy định này bất hợp lý về mặt pháp lý: Về mặt nguyên tắc, các chủ thể của hợp đồng vận tải là bên vận tải và bên thuê vận tải; bên thuê vận tải có thể là một cá nhân, một nhóm cá nhân hoặc một tổ chức; hành khách cụ thể có thể không phải bên thuê vận tải (không phải là một bên của hợp đồng) mà chỉ là bên thụ hưởng, không nhất thiết phải được nêu tên mà chỉ cần nêu số lượng tối đa. Ví dụ trong hợp đồng vận tải ký giữa công ty vận tải X với công ty thương mại dịch vụ Y để vận chuyển các nhân viên và người nhà của nhân viên của công ty Y đi dã ngoại thì X và Y mới là hai bên của hợp đồng – nhân viên của Y và người nhà của họ không phải là một bên của hợp đồng;

+ Quy định này hạn chế quyền tự do hợp đồng của người sử dụng dịch vụ: Chẳng hạn như trong ví dụ nêu trên, quy định này sẽ hạn chế quyền của công ty Y trong việc thay đổi danh sách người thụ hưởng; hoặc trong trường hợp thuê xe hợp đồng điện tử – sẽ chỉ có một hành khách (người đặt xe qua phần mềm – bên thuê vận tải) được phép lên xe, còn những người khác đi cùng hành khách đó thì thế nào?

+ Quy định này không có ý nghĩa về mặt quản lý: Danh sách tên của từng hành khách đi xe hợp đồng phục vụ mục tiêu quản lý nào của Nhà nước? Quy định này tạo ra bất bình đẳng trong đối xử với các chủ thể kinh doanh vận tải bằng ô tô (các hình thức kinh doanh khác không phải nêu tên hành khách).

4. Kinh doanh vận tải khách du lịch bằng xe ô tô (Điều 8)

Các đề nghị tương tự như đề nghị với hình thức kinh doanh vận tải hành khách bằng hợp đồng.

5. Kinh doanh vận tải hàng hóa bằng xe ô tô (Điều 9,10)

• Đề nghị cân nhắc lại sự cần thiết của quy định liên quan tới Giấy vận tải (Giấy vận chuyển): lái xe phải có Giấy vận tải (Giấy vận chuyển) trong quá trình vận chuyển hàng hóa trên đường, Giấy vận tải phải có đủ các nội dung quy định, phải được chuyển qua phần mềm cho cơ quan quản lý Nhà nước (khoản 8 và 11 Điều 9)

Lý do:

+ Quy định này không giúp ích cho quá trình kiểm soát thực thi pháp luật của đơn vị vận tải: Nếu chủ xe/lái xe cố tình vi phạm pháp luật thì thông tin trên Giấy vận tải cũng không có ý nghĩa gì, cơ quan thực thi pháp luật vẫn phải kiểm tra thực tế (hàng, trọng lượng xe…)

+ Quy định này không nhằm bảo vệ lợi ích công cộng nào (việc Giấy vận tải không có đủ các thông tin yêu cầu không gây ra ảnh hưởng gì đáng kể tới các lợi ích công cộng liên quan) trong khi lại gây ra tốn kém chi phí không cần thiết (cho cả đơn vị vận tải và cơ quan Nhà nước trong việc tiếp nhận, lưu trữ thông tin) – chú ý là các thông tin trong Giấy vận tải cũng không có ý nghĩa cho việc thống kê cho ngành giao thông (bởi xe có thể chạy trên các tuyến khác nhau, khối lượng hàng hóa chuyên chở bởi các đơn vị này không phản ánh tổng lượng hàng hóa chuyên chở thực tế trên một tuyến đường).

• Đề nghị bỏ quy định tại Điều 10 về giới hạn trách nhiệm của người kinh doanh dịch vụ vận tải hàng hóa

Lý do:

+ Quy định này không có nội dung quy phạm nào (việc thỏa thuận về trách nhiệm bồi thường và việc đưa ra đơn vị giải quyết tranh chấp là đương nhiên theo phá luật dân sự – không cần Nghị định này quy định thì vẫn như vậy)

+ Quy định này có thể không phù hợp với pháp luật khác (ví dụ cơ quan giải quyết tranh chấp liên quan tới hoạt động kinh doanh hiện có thể là Tòa án, Trọng tài, Hòa giải hoặc bất kỳ chủ thể nào mà các bên đồng ý)

+ Thông lệ quốc tế chỉ tập trung vào việc hạn chế trách nhiệm trong bồi thường thiệt hại trong vận tải hàng hải hay hàng không (đây là 2 hình thức vận tải rất đặc thù, với mức độ rủi ro cao, và khả năng can thiệp chủ quan của người vận tải để tránh rủi ro và hạn chế thiệt hại khi rủi ro xảy ra là rất thấp, do đó mới phát sinh thông lệ hạn chế trách nhiệm của người vận chuyển). Kinh doanh vận tải bằng xe ô tô hoàn toàn khác, không có căn cứ hay lý do chính đáng nào để hạn chế trách nhiệm của bên vận tải hay hạn chế quyền được bồi thường đầy đủ của bên thuê vận tải.

Trên đây là một số ý kiến ban đầu của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với Dự thảo Nghị định thay thế Nghị định số 86/2014/NĐ-CP ngày 10/9/2014 của Chính phủ về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải bằng xe ô tô. Rất mong cơ quan soạn thảo cân nhắc để chỉnh sửa, hoàn thiện Dự thảo này.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý Cơ quan./