VCCI_Góp ý Dự thảo Nghị định hướng dẫn thi hành Luật quản lý nợ công

Kính gửi: Cục Quản lý nợ và tài chính đối ngoại, Bộ Tài chính

Trả lời các Công văn đề nghị của Bộ Tài chính về việc mời góp ý Dự thảo các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Quản lý nợ công (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, trên cơ sở ý kiến của doanh nghiệp, hiệp hội, có một số ý kiến như sau:

1. NGHỊ ĐỊNH VỀ QUỸ TÍCH LUỸ TRẢ NỢ
2. Ngân hàng mở tài khoản của Quỹ

Điều 4.2 của Nghị định quy định: “Quỹ được mở tài khoản giao dịch bằng ngoại tệ và tiền Việt Nam tại Kho bạc Nhà nước và các ngân hàng thương mại trong nước có uy tín”. Quy định này không rõ về tiêu chuẩn, trình tự thủ tục lựa chọn ngân hàng để mở tài khoản. Cần xác định rằng, việc Quỹ mở tài khoản tại các ngân hàng thương mại là việc Nhà nước sử dụng dịch vụ và trả phí cho ngân hàng. Nhằm bảo đảm tính cạnh tranh giữa các ngân hàng trong việc cung cấp dịch vụ, đồng thời ngăn chặn nguy cơ tham nhũng, tiêu cực giữa cán bộ quản lý Quỹ và một vài ngân hàng cụ thể, đề nghị cơ quan soạn thảo quy định rõ về việc lựa chọn ngân hàng thương mại cung cấp dịch vụ này, theo một trong hai hướng sau:

• Phương án 1: việc lựa chọn ngân hàng cung cấp dịch vụ phải thực hiện đấu thầu hoặc chào hàng cạnh tranh theo quy định.
• Phương án 2: quy định rõ về tiêu chí và thủ tục, thẩm quyền lựa chọn ngân hàng cung cấp dịch vụ ngay tại Nghị định này.

2. Công khai thông tin

Dự thảo đã có các quy định về lập kế hoạch thu chi của quỹ (Điều 11), chế độ báo cáo (Điều 22), đối chiếu số liệu (Điều 23), và Kiểm toán Quỹ (Điều 24). Điều 17.1.e của Luật Tiếp cận Thông tin quy định thông tin về quản lý sử dụng các loại quỹ phải được công khai rộng rãi. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định về việc phải công khai trên website của Bộ Tài chính về các kế hoạch thu chi của Quỹ, các báo cáo định kỳ tại Điều 22 và kết quả kiểm toán Quỹ.

 

1. NGHỊ ĐỊNH VỀ CÔNG CỤ NỢ CHÍNH PHỦ
2. Mua lại và hoán đổi công cụ nợ Chính phủ

Điều 7 của Dự thảo quy định về việc mua lại và hoán đổi công cụ nợ của Chính phủ và yêu cầu việc này phải được thực hiện bảo đảm công khai, minh bạch và theo nguyên tắc thị trường. Tuy nhiên, các biện pháp cụ thể hơn để bảo đảm nguyên tắc này thì chưa được quy định. Trong quá trình mua lại, hoán đổi sẽ đặt ra những vấn đề như: vì sao mua lại trái phiếu này mà không mua lại trái phiếu khác, vì sao mua lại của người này mà không mua lại của người khác…

Nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch và tính cạnh tranh giữa các nhà đầu tư, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định về thẩm quyền quyết định, trình tự thủ tục mua lại, hoán đổi công cụ nợ của Chính phủ, có thể bao gồm các biện pháp như công khai kế hoạch mua lại, hoán đổi, chào giá hoặc tổ chức đấu giá công khai giữa những người bán…

2. Điều kiện làm tổ chức bảo lãnh chính

Điều 12.3 của Dự thảo quy định các điều kiện để một tổ chức được bảo lãnh phát hành trái phiếu Chính phủ, công trái xây dựng Tổ quốc, gồm (a) nếu đáp ứng được quy định của Kho bạc Nhà nước đối với mỗi đợt phát hành; (b) có kinh nghiệm trong lĩnh vực bảo lãnh chứng khoán; (c) có phương án bảo lãnh phát hành khả thi.

Các điều kiện này hiện đang được thể hiện một cách định tính và thiếu minh bạch. Điều này có thể tạo cơ chế xin-cho trong quá trình thực thi. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo sửa đổi quy định theo hướng: trước mỗi đợt phát hành theo hình thức bảo lãnh, chủ thể phát hành phải tiến hành mời thầu để lựa chọn tổ chức bảo lãnh phát hành theo trình tự thủ tục của Luật Đấu thầu gói thầu dịch vụ phi tư vấn.

3. Khung hợp đồng áp dụng cho các giao dịch trái phiếu chính phủ

Trong mục 2.1 của Tờ trình có đoạn: “Theo thông lệ quốc tế, để rút ngắn thời gian đàm phán và giảm thiểu rủi ro cho các bên khi tham gia giao dịch, cần quy định khung hợp đồng chuẩn áp dụng chung cho tất cả các giao dịch TPCP trên thị trường thứ cấp, trong đó quy định về nghĩa vụ của từng bên khi thực hiện giao dịch, việc xử lý tài sản đảm bảo khi một bên mất khả năng thanh toán.” Tương ứng với đó, Điều 15 của Dự thảo quy định về giao dịch công cụ nợ Chính phủ trên thị trường thứ cấp về (1) loại hình giao dịch; (2) nội dung hợp đồng mua bán lại và bán kết hợp mua lại; và (3) xử lý trường hợp một bên không thực hiện hợp đồng.

Đối với thị trường thứ cấp, các bên tham gia đều là những chủ thể tư nên cần bảo đảm quyền tự do hợp đồng, tự do thoả thuận. Việc Nhà nước can thiệp bằng biện pháp đưa ra hợp đồng khung chỉ nên mang tính khuyến khích, hỗ trợ, chứ không nên là một quy định bắt buộc.

Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo sửa đổi quy định tại Điều 15 như sau:

• Thứ nhất, không quy định cứng nhắc chỉ có 3 hình thức giao dịch (mua bán thông thường, mua bán lại và bán kết hợp mua lại) mà các bên có thể giao dịch dưới mọi hình thức mà không trái với quy định của luật.
• Thứ hai, bỏ quy định về kỳ hạn tối đa của giao dịch mua bán lại và bán kết hợp mua lại tại Điều 15.2.a.
• Thứ ba, nội dung hợp đồng tại Điều 15.2.b và Điều 15.2.c chỉ mang tính khuyến nghị, chứ không bắt buộc. Nếu các bên có thoả thuận khác thì tôn trọng thoả thuận đó. Nếu các bên không có thoả thuận khác thì mới áp dụng các nội dung này để giải quyết tranh chấp.

1. NGHỊ ĐỊNH VỀ NGHIỆP VỤ QUẢN LÝ NỢ CÔNG
2. Về công khai thông tin nợ công

Điều 23.2 của Dự thảo quy định về việc công khai thông tin về nợ công được phân loại theo rất nhiều tiêu chí như nguồn vốn vay, chủ thể đi vay, chủ nợ, loại hình vay, thời hạn vay, hình thức vay, lãi suất. Nhằm tăng cường công khai minh bạch và việc thực hiện giám sát của người dân, đề nghị cơ quan soạn thảo sửa đổi một số nội dung sau:

• Thứ nhất, về chủ thể đi vay: Điều 23.2.b quy định “Phân theo chủ thể đi vay bao gồm Chính phủ; chính quyền địa phương; doanh nghiệp và các tổ chức tài chính, tín dụng được Chính phủ bảo lãnh”. Quy định này không rõ là thông tin sẽ được chia nhỏ theo từng địa phương, từng tổ chức được bảo lãnh, hay chỉ có con số tổng. Đề nghị cơ quan soạn thảo quy định theo hướng phải có thông tin đầy đủ cho từng chủ thể đi vay là từng địa phương và từng tổ chức được Chính phủ bảo lãnh.
• Thứ hai, về thời hạn vay nợ: Việc phân loại thành vay ngắn hạn, vay trung-dài hạn cũng có tác dụng nhất định trong việc giám sát. Tuy nhiên, điều quan trọng hơn là thời điểm đáo hạn của các khoản vay, vì nó cho biết nhu cầu cần tiền trả nợ theo thời gian. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung thêm tiêu chí phân loại theo thời điểm đáo hạn của các khoản vay.

1. NGHỊ ĐỊNH VỀ QUẢN LÝ NỢ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
2. Bảo lãnh của chính quyền địa phương

Một số doanh nghiệp phản ánh với VCCI về tình trạng bảo lãnh khoản vay của các địa phương. Ví dụ, một địa phương triển khai một dự án đầu tư công, nhưng không có nguồn vốn tại chỗ hoặc nguồn vốn bị chậm. Nhà thầu buộc phải vay ngân hàng để triển khai dự án và địa phương đứng ra bảo lãnh. Tuy nhiên, do Luật Quản lý nợ công không có quy định rõ ràng về việc bảo lãnh của chính quyền địa phương (không có quy định cho phép nhưng cũng không có quy định cấm) khiến vấn đề trở nên phức tạp và tiềm ẩn nhiều rủi ro. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo quy định rõ về việc có cho phép chính quyền địa phương đứng ra bảo lãnh các khoản vay không? Nếu có thì điều kiện và trình tự thủ tục như thế nào?

1. NGHỊ ĐỊNH VỀ BẢO LÃNH CHÍNH PHỦ
2. Điều kiện cấp bảo lãnh Chính phủ

Điều 5.1.2.đ quy định một trong những điều kiện để được bảo lãnh là “Có phương án tài chính dự án khả thi được Bộ Tài chính thẩm định, trong đó có hệ số trả nợ bình quân trong 5 năm đầu dự án tối thiểu là 0,9 đối với dự án có hợp đồng bao tiêu sản phẩm hoặc hệ số 1 đối với các dự án khác.”

Việc thẩm định phương án tài chính là rất cần thiết để bảo đảm khả năng trả nợ của các dự án được Chính phủ bảo lãnh. Tuy nhiên, nếu chỉ quy định duy nhất tiêu chí về hệ số khả năng trả nợ trong 5 năm năm đầu thì có thể sẽ là không toàn diện.

• Quy định này được áp dụng cho tất cả các dự án mà không quan tâm đến thời hạn của khoản vay (hợp đồng vay nợ trong 3 năm, trong 5 năm, trong 10 năm, trong 20 năm) cũng được áp dụng như nhau.
• Chưa rõ vì sao mới chỉ tính hệ số trả nợ cho 5 năm mà không phải là cho toàn bộ thời gian vay và trả nợ.
• Chưa xem xét đến thời gian ân hạn vay, thời gian xây dựng dự án (thậm chí có dự án không có thời gian xây dựng), thời điểm bảo trì, bảo dưỡng dự án.

So sánh với các tiêu chí thẩm định dự án để cấp tín dụng của các ngân hàng thì quy định về thẩm định phương án tài chính dự án để Chính phủ cấp bảo lãnh dường như quá lỏng. Ví dụ, theo tìm hiểu của VCCI, các ngân hàng thường sẽ phải tính hệ số trả nợ tại các thời điểm như 5 năm đầu, hết nửa thời gian, hết toàn bộ thời gian cho vay, và một số thời điểm quan trọng như phải bảo trì định kỳ… Tương ứng với mỗi giai đoạn lại có một mức hệ số trả nợ thấp nhất.

Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo nghiên cứu, cân nhắc kỹ hơn về tiêu chí thẩm định phương án tài chính của dự án, nhằm bảo đảm khả năng trả nợ. Một số tiêu chí có thể tính đến như sau:

• Hệ số trả nợ cần được tính cho toàn bộ thời gian vay và trả nợ, và phải đạt từ 1,4 trở lên.
• Các hệ số trả nợ cho các giai đoạn khác của hợp đồng vay (5 năm, 10 năm, một nửa…) có thể thấp hơn nhưng không được thấp hơn 1,0 (trừ năm đầu tiên kể từ khi bắt đầu có doanh thu hoặc năm phải dừng hoạt động để bảo dưỡng định kỳ)

2. Lựa chọn ngân hàng phục vụ

Điều 22 của Dự thảo quy định về việc lựa chọn Ngân hàng phục vụ theo hướng đối tượng được bảo lãnh đề xuất và Bộ Tài chính phê duyệt theo tiêu chí hệ số tín nhiệm. Trong khi đó, trách nhiệm của ngân hàng phục vụ chủ yếu là giúp Nhà nước trong công tác quản lý dòng tiền, kiểm soát hồ sơ, chứng từ, công tác báo cáo, giám sát… Như vậy, nếu ngân hàng phục vụ do đối tượng được bảo lãnh lựa chọn có thể sẽ không bảo đảm tính khách quan trong công tác. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo sửa đổi quy định theo hướng Ngân hàng phục vụ sẽ do cơ quan nhà nước chỉ định. Việc chỉ định này có thể được thực hiện một cách ngẫu nhiên trong số những ngân hàng thoả mãn tiêu chí tại Điều 22.2 về hệ số tín nhiệm (ví dụ, sắp xếp thứ tự theo alphabeta).

3. Bảo lãnh đối với các ngân hàng chính sách

Quy định về việc Chính phủ đứng ra bảo lãnh cho các ngân hàng chính sách chỉ được quy định vỏn vẹn tại hai điều 54 và 55 của Dự thảo, so với 43 Điều (từ Điều 11 đến Điều 53) quy định về bảo lãnh doanh nghiệp thực hiện dự án đầu tư. Về bản chất, việc Nhà nước bảo lãnh cho trái phiếu của ngân hàng chính sách, sau đó ngân hàng phát triển sử dụng tiền đó để cho vay các dự án kinh tế thì cũng tương tự như việc Nhà nước bảo lãnh cho từng dự án. Khi dự án đó không trả được nợ thì ngân hàng cũng không chuyển rủi ro cho người nắm trái phiếu, và vẫn phải sử dụng tiền ngân sách để trả nợ thay.

Trong khi đó, việc vay vốn từ ngân hàng chính sách cho các dự án phát triển thì không chịu sự ràng buộc bởi các quy định chặt chẽ như bảo lãnh chính phủ về đối tượng được cấp vốn, loại dự án được cấp, trình tự thủ tục chặt chẽ của việc thẩm định dự án… Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo hết sức cân nhắc việc duy trì cơ chế bảo lãnh của Chính phủ đối với trái phiếu của ngân hàng phát triển.

4. Công khai thông tin bảo lãnh Chính phủ

Thời gian vừa qua, việc xử lý những dự án đầu tư thua lỗ lớn, trong đó có nhiều dự án được Chính phủ bảo lãnh, dựa nhiều vào sự giám sát của dư luận xã hội. Để bảo đảm phát hiện sớm những dự án kém hiệu quả, tăng cường trách nhiệm của chủ đầu tư, các bên liên quan trong việc sử dụng nguồn vốn được Chính phủ bảo lãnh, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung thêm các quy định về công khai thông tin liên quan đến bảo lãnh Chính phủ, cụ thể như sau:

• Công khai thông tin về danh sách các đối tượng, dự án được nhận bảo lãnh Chính phủ cùng với những thông tin cơ bản về khoản vay như bên cho vay, giá trị khoản vay.
• Công khai thông tin về tình hình trả nợ của các đối tượng đã được bảo lãnh, phần nào tự trả, phần nào phải nhờ ngân sách trả hộ.

1. NGHỊ ĐỊNH VỀ QUỸ TÍCH LUỸ TRẢ NỢ
2. Công khai thông tin về Quỹ tích luỹ trả nợ

Đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định về việc công khai các báo cáo của Quỹ tích luỹ trả nợ đã được quy định tại Điều 22 của Dự thảo. Đề nghị công khai báo cáo về tình hình hoạt động và báo cáo tài chính của Quỹ mỗi năm đã được Bộ trưởng Bộ Tài chính phê duyệt và báo cáo từng quý về tình hình thu, chi trong quý trước, số dư của Quỹ và số luỹ kế từ đầu năm.

1. NGHỊ ĐỊNH VỀ QUẢN LÝ VỐN VAY ODA, VAY ƯU ĐÃI
2. Vấn đề ràng buộc nhà thầu của bên cho vay

Điều 4.3.d của Dự thảo quy định: “Chỉ áp dụng vay theo phương thức ràng buộc nhà cung cấp, nhà thầu của bên cho vay nước ngoài khi khoản vay có yêu cầu ràng buộc đạt điều kiện vốn vay ODA và chủ dự án chứng minh được hàng hóa, thiết bị của nhà tài trợ nước ngoài có ưu thế vượt trội về công nghệ, giá cả.”

Quy định này vừa định tính (vì không có tiêu chí xác định “ưu thế vượt trội”) vừa không khả thi vì bên cho vay sẽ yêu cầu ràng buộc nhà thầu là điều kiện tiên quyết của khoản vay. Nhằm bảo đảm phát huy hiệu quả của các khoản vay ODA, đề nghị cơ quan soạn thảo sửa đổi quy định theo hướng chỉ chấp nhận việc ràng buộc về quốc tịch của nhà thầu, chứ không chỉ định thầu. Nói cách khác, phía Việt Nam vẫn sẽ tổ chức đấu thầu giữa những nhà thầu của quốc gia cấp ODA.

Một điều khoản như vậy vẫn bảo đảm chấp nhận được đối với nước cấp ODA, nhưng cũng vẫn duy trì được quyền lựa chọn nhà thầu của Việt Nam. Khi các nhà thầu có sự cạnh tranh, dù chỉ là giữa những nhà thầu cùng quốc tịch, thì vẫn bảo đảm được động lực để nhà thầu phải nỗ lực thì mới có thể trúng thầu.

1. NGHỊ ĐỊNH VỀ CHO VAY LẠI VỐN VAY ODA, VAY ƯU ĐÃI
2. Điều kiện để cho doanh nghiệp vay lại

Tại Luật Quản lý nợ công, các quy định về điều kiện để cho doanh nghiệp vay lại cũng tương tự như các quy định về điều kiện để chính phủ bảo lãnh một khoản vay của doanh nghiệp, trong đó có điều kiện về phương án tài chính được Bộ Tài chính thẩm định. Tuy nhiên, trong Dự thảo Nghị định về bảo lãnh Chính phủ đã bổ sung điều kiện về hệ số trả nợ khi thẩm định phương án tài chính, trong khi Dự thảo về quản lý cho vay lại không có quy định này. Các dự án vay vốn ODA, vay ưu đãi đã được hưởng ưu đãi về khoản vay, do đó sẽ có khả năng trả nợ tốt hơn so với các dự án bảo lãnh Chính phủ phải vay thương mại. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo cũng bổ sung quy định về hệ số trả nợ khi thẩm định phương án tài chính của dự án vay lại.

Trên đây là một số ý kiến ban đầu của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với Dự thảo các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Quản lý nợ công. Rất mong cơ quan soạn thảo cân nhắc để chỉnh sửa, hoàn thiện Dự thảo này.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý Cơ quan.