VCCI góp ý Hồ sơ đề nghị xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung Luật thuế bảo vệ môi trường

Kính gửi: Vụ Chính sách thuế – Bộ Tài chính

Trả lời Công văn số 382/BTC – CST của Bộ Tài chính về việc đề nghị góp ý hồ sơ đề nghị xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung Luật thuế bảo vệ môi trường (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam có một số ý kiến như sau:

1. Quan điểm chung của VCCI

Thuế bảo vệ môi trường là một dạng công cụ kinh tế nhằm điều chỉnh hành vi của người dân và doanh nghiệp trong việc sử dụng một số loại hàng hóa có nguy cơ gây tác động xấu đến môi trường. So với nhiều công cụ để bảo vệ môi trường khác như quy chuẩn kỹ thuật, quy định cấm hay một số công cụ hành chính khác, VCCI cho rằng việc sử dụng công cụ chính sách là thuế bảo vệ môi trường có nhiều ưu điểm hơn.

Tuy nhiên, để bảo đảm tác dụng góp phần bảo vệ môi trường của loại thuế này, khi xác định mặt hàng chịu thuế và mức thuế thì cần nghiên cứu kỹ hơn các yếu tố như (1) tác động môi trường của việc tiêu dùng, thải bỏ sản phẩm; (2) khả năng tái sử dụng, tái chế của sản phẩm đó; và (3) sự sẵn có của hàng hóa thay thế thân thiện với môi trường hơn. Các tài liệu thuyết minh cũng cần nhấn mạnh vào việc đánh giá các yếu tố này. Các yếu tố khác như bảo đảm nguồn thu ngân sách hay thực hiện các cam kết quốc tế không mang tính bắt buộc cũng cần được cân nhắc, nhưng không phải là trọng tâm.

Với quan điểm tiếp cận như vậy, VCCI có một số ý kiến đối với hồ sơ đề nghị xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung Luật thuế bảo vệ môi trường như sau:

2. Đối với túi nilon

Báo cáo tổng kết thi hành Luật Thuế bảo vệ môi trường đã chỉ ra thực trạng là mức thuế suất đối với túi nilon (nhựa PE) hiện nay chưa có nhiều tác dụng thay đổi hành vi của người tiêu dùng trong việc sử dụng túi nilon. Ví dụ, trong hoạt động bán lẻ tại siêu thị, cửa hàng và chợ, hầu hết người bán lẫn người mua vẫn sử dụng rất nhiều túi nilon mà không hề e ngại về chi phí. Mặc dù một số nơi đã chuyển sang sử dụng túi giấy hoặc các loại túi nilon có thể tái sử dụng, tái chế, nhưng vẫn chưa phổ biến.

Tác động môi trường của việc sử dụng túi nilon nói riêng hay các sản phẩm nhựa nói chung đã rất rõ ràng. Sản phẩm thay thế túi nilon như túi giấy hoặc các loại vật đựng dùng nhiều lần cũng khá phổ biến. Do đó, việc điều chỉnh mức thuế đối với túi nilon là có cơ sở.

Tuy nhiên, khả năng tái chế, tái sử dụng của mỗi loại sản phẩm này khác nhau. Ví dụ, các loại túi nilon mỏng thì hầu như không thể tái chế, khả năng tái sử dụng cũng thấp. Các loại túi nilon dày hơn và đựng đồ sạch thì có thể tái sử dụng, tái chế dễ hơn. Vô hình chung, cách đánh thuế hiện nay dựa trên khối lượng túi sẽ dẫn đến tình trạng sản xuất nhiều hơn các loại túi nilon mỏng, còn các loại túi nilon dày lại phải chịu thuế cao hơn. Đây là cách đánh thuế chưa thực sự phù hợp vì loại túi nilon mỏng gây tác hại lớn hơn đến môi trường.

Kinh nghiệm của nhiều quốc gia khác cũng cho thấy việc đánh thuế dựa trên số lượng túi sẽ có tác dụng tốt hơn trong việc bảo vệ môi trường. Cách đánh thuế này có nhược điểm là hành thu sẽ khó hơn do các hóa đơn, hợp đồng mua bán túi nilon đều dựa trên khối lượng. Do đó, cần thực hiện thêm một thao tác để quy đổi từ khối lượng sang số lượng túi nilon.

VCCI đề nghị cơ quan soạn thảo sửa đổi Hồ sơ như sau:

– Thứ nhất, nghiên cứu phương pháp đánh thuế dựa trên số lượng túi nhằm đạt được hiệu quả bảo vệ môi trường cao hơn.

– Thứ hai, nghiên cứu việc đánh thuế một số sản phẩm nhựa plastic khác cũng có nguy cơ tác động lớn đến môi trường như nhựa poly styren dùng làm hộp xốp, thìa nhựa dùng một lần đựng thực phẩm.

– Thứ ba, bổ sung các thông tin về tác động môi trường, khả năng tái chế, tái sử dụng và hàng hóa thay thế trong phần thuyết minh lý do điều chỉnh thuế.

3. Đối với xăng dầu

Tác động môi trường của việc sử dụng xăng dầu

Tác động môi trường chủ yếu của việc sử dụng xăng dầu đến từ 2 yếu tố: (1) các chất gây ô nhiễm không khí phát sinh cùng quá trình đốt xăng dầu; và (2) phát thải CO­₂ gây hiệu ứng nhà kính dẫn đến biến đổi khí hậu.

Yếu tố đầu tiên chủ yếu xuất phát từ chất lượng xăng dầu và quá trình đốt. Trong hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay, vấn đề này đã được giải quyết dựa vào các quy chuẩn kỹ thuật về chất lượng xăng dầu, quy chuẩn kỹ thuật về động cơ và khí thải động cơ. Các quy chuẩn kỹ thuật đối với xăng dầu của Việt Nam đã được xây dựng đầy đủ, quá trình triển khai thực hiện cũng đã đi vào nề nếp. Về tiêu chuẩn khí thải, theo Quyết định 49/2011/QĐ-TTg, Việt Nam sẽ áp dụng tiêu chuẩn Euro 4 đối với ô tô và Euro 3 đối với xe máy từ năm 2017, tiêu chuẩn Euro 5 đối với ô tô từ năm 2022.

Yếu tố thứ hai, gây hiệu ứng nhà kính cần được nghiên cứu kỹ hơn. Việt Nam không có nghĩa vụ bắt buộc phải cắt giảm phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính trong các cam kết quốc tế hiện nay. Mặc dù Việt Nam là thành viên của Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC) và Nghị định thư Kyoto, các văn bản này chỉ dừng lại ở mức độ “khuyến khích” Việt Nam cắt giảm phát thải, chứ không bắt buộc.

Kinh nghiệm của nhiều quốc gia khác cho thấy, việc đánh thuế carbon có thể phần nào giúp đạt được mục đích giảm phát thải, nhưng sẽ gây những chi phí rất lớn cho nền kinh tế. Ngay cả Hoa Kỳ cũng không phê chuẩn Nghị định thư Kyoto, còn Canada thì đã rút khỏi cam kết này vào năm 2012 do việc cắt giảm phát thải gây những tác động tiêu cực quá lớn đến nền kinh tế các quốc gia này.

Đối với Thỏa thuận Paris, một văn kiện mới về biến đổi khí hậu đang trong quá trình phê chuẩn và chưa có hiệu lực, mức cam kết giảm phát thải trong báo cáo INDC^[1] của Việt Nam chỉ là 8% vào năm 2030. Đây là mức cắt giảm rất thấp so với các quốc gia khác như Thái Lan là 20%, Singapore là 36%, Philippin là 70%, Indonesia là 26%, Hàn Quốc là 37%, Nhật Bản là 26%, Ấn độ là 33%, EU là 40%, Canada là 30%, Úc là 26%.^[2] Theo đánh giá của một số chuyên gia, Việt Nam có thể dễ dàng đạt được mức cắt giảm này và chủ yếu dựa trên việc cải tiến công nghệ nhằm nâng cao hiệu suất sản xuất và sử dụng năng lượng.

Để thực hiện mức cắt giảm 8%, báo cáo INDC chỉ ra 25 giải pháp mà Việt Nam tự thực hiện (không có sự giúp đỡ của quốc tế) trong các lĩnh vực năng lượng, nông nghiệp, sử dụng đất và chất thải. Trong đó, không có giải pháp nào liên quan trực tiếp đến việc tăng thuế đối với xăng dầu. Chỉ có hai giải pháp có thể có liên quan gián tiếp là tăng cường giao thông công cộng^[3] và giảm vận tải hàng hóa đường bộ^[4] nhằm đạt được mức cắt giảm 4792,6 nghìn tấn CO₂, chiếm 7,65% trong tổng số cam kết cắt giảm của Việt Nam là 62,65 triệu tấn CO₂ tương đương. Tuy nhiên, hai giải pháp này có thể đạt được bằng nhiều công cụ chính sách khác như tăng cường đầu tư cho giao thông công cộng, đánh phí giao thông cá nhân nội đô, đầu tư công hoặc cải cách thể chế để thu hút đầu tư tư nhân vào vận tải đường sắt và đường biển.

Như vậy, áp lực cắt giảm phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính từ các cam kết quốc tế là không đáng kể và hoàn toàn có thể được thực hiện bằng các biện pháp khác ít tốn kém cho xã hội hơn, chứ không cần thiết phải tăng thuế bảo vệ môi trường đối với xăng dầu.

Sự sẵn có của hàng hóa thay thế

Xăng dầu là mặt hàng thiết yếu, do đó, việc tăng giá đối với xăng dầu không làm ảnh hưởng nhiều đến tổng lượng tiêu thụ của người dân. Nói cách khác, nếu mục tiêu chính sách là để hạn chế tác động môi trường thông qua việc hạn chế tiêu thụ xăng dầu, thì việc tăng thuế không mang lại hiệu quả đáng kể.

Theo nhiều kết quả nghiên cứu của các nhà kinh tế học, xăng dầu là mặt hàng có độ co giãn cầu rất thấp.^[5] Ví dụ, tại Trung Quốc trong giai đoạn 1997-2008, độ co giãn cầu theo giá của xăng là -0,196 trong ngắn hạn (sau 1 năm) và -0,497 trong dài hạn (sau 5 năm), tức là nếu giá xăng tăng 1% thì lượng tiêu thụ xăng dầu giảm từ 0,196% đến 0,497%^[6]. Tại Hoa Kỳ, nhiều nghiên cứu cho thấy độ co giãn cầu của xăng dầu là -0,26 trong ngắn hạn và -0,58 trong dài hạn^[7]. Nhiều nghiên cứu khác tại các quốc gia khác cũng cho ra kết quả tương tự.^[8]

Như vậy, khả năng điều chỉnh hành vi của người dân xuất phát từ tác động của tăng thuế đối với xăng dầu là tương đối thấp trong khi chi phí xã hội phải bỏ ra lại rất lớn. So với nhiều công cụ chính sách khác để cắt giảm phát thải như tuyên truyền vận động, đầu tư cho giao thông công cộng, đường sắt, đổi mới công nghệ của thiết bị điện, trồng rừng, phát điện từ rác thải, điện gió… thì chính sách thuế đối với xăng dầu tốn kém hơn mà hiệu quả lại thấp hơn.

Tóm lại, xét về cả nhu cầu cắt giảm phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính lẫn tính khả thi của việc cắt giảm phát thải dựa trên chính sách tăng thuế đối với xăng dầu đều không đáp ứng.

Tác động kinh tế – xã hội của việc mở rộng khung thuế suất đối với xăng dầu

Việc tăng thuế đối với xăng dầu nhằm bù vào khoản hụt thu từ các hiệp định thương mại sẽ tác động tiêu cực đến toàn bộ nền kinh tế Việt Nam. Việc cắt giảm thuế quan từ các hiệp định thương mại có thể mang lại lợi thế cho các doanh nghiệp Việt Nam nhưng cũng mang lại lợi thế tương tự cho các doanh nghiệp ở quốc gia khác. Nếu tăng thuế đối với xăng dầu để bù lại, thì vô hình chung, chính sách này khiến các doanh nghiệp Việt Nam mất lợi thế cạnh tranh trước các đối thủ nước ngoài.

Xăng dầu là nguyên liệu đầu vào quan trọng của nền kinh tế. Các phương tiện giao thông vận tải hàng hóa, máy nông nghiệp, tàu cá… đều sử dụng rất nhiều xăng dầu. Do đó, nếu tăng thuế đối với xăng dầu thì những ngành chịu thiệt hại nặng nhất là vận tải, nông nghiệp, thủy hải sản. Đối với ngành vận tải, theo thông tin từ Cục Quản lý Giá, tỷ trọng chi phí nhiên liệu chiếm từ 25% – 35% đối với xe chạy xăng, từ 35% – 45% đối với xe chạy dầu, 39,5% đối với hàng không^[9].

Đối với ngành thủy hải sản, chi phí nhiên liệu chiếm từ 33% – 59% cơ cấu giá thành^[10]. Đối với ngành nông nghiệp, chi phí vận chuyển hàng hóa cũng thường chiếm từ 35% – 40% cơ cấu giá thành. Đây đều là những ngành kinh tế có nhiều đối tượng yếu thế và đang trong giai đoạn hiện đại hóa, chuyển từ thủ công sang cơ giới. Nếu chi phí xăng dầu tăng có thể làm giảm động lực chuyển đổi cơ giới hóa của nông dân.

Các chi phí đầu vào và nghĩa vụ tài chính của doanh nghiệp đang có xu hướng tăng mạnh trong thời gian qua. Giá xăng dầu thế giới đang tăng và có xu hướng tiếp tục tăng trong thời gian tới. Chi phí sử dụng đường bộ của doanh nghiệp vận tải cũng đang tăng do nhiều dự án BOT đã và sẽ đi vào khai thác trong thời gian này. Vừa qua, chi phí sử dụng hạ tầng cảng biển tại Hải Phòng cũng khiến việc vận chuyển hàng hóa gặp khó khăn. Các chi phí bảo hiểm xã hội cho người lao động cũng đang trong lộ trình tăng và đây là gánh nặng rất lớn cho các doanh nghiệp.

Với một số các tác động tiêu cực được liệt kê như trên, VCCI nhận thấy việc tăng thuế đối với xăng dầu cần được đánh giá tác động một cách bài bản và khách quan đối với toàn bộ nền kinh tế và phúc lợi xã hội của đất nước. Do đây mới chỉ nâng khung thuế, chứ chưa trực tiếp tăng mức thuế, nên cần có đánh giá dựa trên ba giả thuyết về mức thuế suất: mức sàn, mức trần và mức trung bình.

Mối liên hệ giữa thuế bảo vệ môi trường và chính sách phát triển kinh tế xã hội

Dự thảo tờ trình cho rằng việc mở rộng khung thuế suất nhằm tăng tính chủ động khi điều hành mức thuế phù hợp với chính sách phát triển kinh tế xã hội theo từng thời kỳ. Chúng tôi cho rằng lập luận này chưa thực sự hợp lý.

Về bản chất, thuế BVMT nhằm định hướng hành vi và được xác định dựa trên mức độ gây ô nhiễm môi trường của việc sử dụng sản phẩm. Do đó, thuế suất cũng chỉ dựa trên mức độ gây ô nhiễm môi trường của sản phẩm và khả năng thay thế của sản phẩm khác, mà đây là những biến số đầu vào tương đối ổn định.

Thuế BVMT không liên quan đến các chính sách phát triển kinh tế xã hội và không nên được điều chỉnh dựa theo chính sách phát triển kinh tế xã hội. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bỏ lập luận này trong tờ trình.

Không nên thay thế thuế nhập khẩu bằng thuế bảo vệ môi trường đối với xăng dầu

Việc cắt giảm thuế nhập khẩu đối với xăng dầu theo các cam kết quốc tế có thể làm giảm nguồn thu ngân sách, nhưng không nên bù bằng cách tăng Thuế bảo vệ môi trường đối với xăng dầu.

Trước đây, kết cấu thu ngân sách của Việt Nam phụ thuộc quá nhiều vào các nguồn thu không bền vững như thu từ khai thác tài nguyên, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng, tiền bán đất. Trong khi đó, các nguồn thu bền vững hơn như thuế thu nhập, thuế tài sản lại đóng góp không đáng kể.

Ngay trong quá trình đàm phán các hiệp định thương mại tự do, nguy cơ giảm thu ngân sách từ các loại thuế biên giới đã được đề cập, và giải pháp được nhiều chuyên gia trong nước và quốc tế khuyến cáo là Việt Nam cần chuyển hướng sang các khoản thu mang tính bền vững hơn và cắt giảm chi tiêu công.

Thuế bảo vệ môi trường, cũng giống như thuế tiêu thụ đặc biệt, là một nguồn thu không bền vững. Nếu các loại thuế này đóng góp đáng kể trong tổng thu ngân sách sẽ khiến Nhà nước bị đặt vào vị trí xung đột lợi ích, vì một mặt Nhà nước có chính sách hạn chế tiêu dùng một số loại mặt hàng, nhưng mặt khác, bộ máy Nhà nước lại được nuôi sống từ chính mặt hàng đó. Các biểu hiện tiêu cực của nguồn thu không bền vững này đã diễn ra mà điển hình là trường hợp chính quyền tỉnh Hà Tĩnh khuyến khích người dân uống bia để tăng thu cho tỉnh mà báo chí phản ánh.

Theo báo cáo của Bộ Tài chính, trong năm 2016 mức đóng góp của thuế bảo vệ môi trường trong tổng thu ngân sách là 4,1%, với 99% trong số đó đến từ xăng dầu. Nếu cộng cả thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, và thuế VAT thì mức đóng góp của ngành xăng dầu vào khoảng 9,8% tổng thu ngân sách. Nếu mức thuế mới kịch khung được áp dụng và loại bỏ thuế nhập khẩu theo lộ trình thì mức đóng góp lên đến khoảng 15% tổng thu ngân sách. Đây là tỷ lệ rất lớn và không có lợi cho kết cấu ngân sách quốc gia.

Do đó, xét về dài hạn, việc nới khung thuế bảo vệ môi trường đối với xăng dầu nhằm bảo đảm thu ngân sách sẽ là giải pháp lợi bất cập hại. Nó làm giảm áp lực chuyển đổi hệ thống tài chính quốc gia theo hướng bền vững hơn.

Trên đây là một số ý kiến của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam về Hồ sơ đề nghị xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung Luật thuế bảo vệ môi trường. Kính mong cơ quan đề xuất xem xét, cân nhắc.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của Quý Cơ quan./.

 

[1] INDC là Đóng góp dự kiến do quốc gia tự quyết định. Văn bản này do mỗi quốc gia chuẩn bị, tự đặt ra mục tiêu cắt giảm phát thải và các giải pháp thực hiện, rồi nộp cho Liên hợp quốc.

[2] Bộ Tài nguyên và Môi trường – Báo cáo kỹ thuật Đóng góp dự kiện do quốc gia tự quyết định của Việt Nam, tháng 11/2015.

[3] Đề xuất chuyển 15% số người đi xe máy sang đi tàu điện hoặc xe bus vào năm 2030.

[4] Đề xuất chuyển 5% lượng hàng hóa vận tải đường bộ sang đường sắt và đường biển vào năm 2030.

[5] Gasoline prices tend to have little effect on demand for car travel http://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=19191

[6] The Elasticity of Demand for Gasoline in China http://www.des.ucdavis.edu/faculty/Lin/China_gasoline_elasticity_paper.pdf

[7] What’s the Price Elasticity of Demand for Gasoline?