TS. Dương Thanh Mai – Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp: Ban hành và thực thi Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước – một bước tiến quan trọng trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam

BỘ TƯ PHÁP

BAN HÀNH VÀ THỰC THI LUẬT TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG

CỦA NHÀ NƯỚC- MỘT BƯỚC TIẾN QUAN TRỌNG TRONG TIẾN TRÌNH

XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA Ở VIỆT NAM.

(Tham luận tại Toạ đàm ngày 16.03.2010, Dự án Jica)

TS. Dương Thanh Mai

Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến 2020 đã xác định hai trọng tâm là xây dựng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó nhấn mạnh việc xây dựng các đạo luật quan trọng đảm bảo quyền con người, quyền tự do, dân chủ cơ bản của công dân như Luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Luật về Hội, Luật Trưng cầu ý dân....Trong bối cảnh Quốc hội và Chính phủ đang triển khai việc sơ kết 5 năm thực hiện Nghị quyết số 48 và Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đã bắt đầu có hiệu lực để đi vào cuộc sống, bài viết này xin góp một góc nhìn về vị trí của đạo luật này trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta.

1.Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

Nhà nước pháp quyền không phải là một kiểu nhà nước mà là một phương thức tổ chức nhà nước và xã hội trên nền tảng dân chủ khi đã đạt đến một trình độ phát triển nhất định về kinh tế và dân chủ. Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là phương thức tổ chức nhà nước dân chủ nhân dân theo những giá trị phổ biến của nhân loại về pháp quyền và những giá trị riêng của Việt Nam phù hợp với các đặc điểm lịch sử, chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước.

Cho đến nay, chưa có văn kiện nào của Đảng và Nhà nước ta xác định chính thức các tiêu chí/giá trị của Nhà nước pháp quyền XHCN. Tuy nhiên, qua phân tích quá trình phát triển nhận thức và quan điểm, định hướng chiến lược của Đảng về vấn đề này, có thể nhận diện những đặc trưng sau đây của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam
(i) Là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân;

(ii) Hiến pháp và các đạo luật giữ vị trí tối thượng trong điều chỉnh các quan hệ thuộc tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội;

(iii) Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ và kiểm tra, giám sát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp;

(iv) Nhà nước tôn trọng và bảo đảm các quyền con người, quyền công dân; nâng cao trách nhiệm pháp lý giữa Nhà nước và công dân, bảo đảm xây dựng xã hội công bằng, dân chủ, trong đó mọi người dân thực sự có quyền làm chủ đất nước, làm chủ xã hội;

(v) Nhà nước pháp quyền XHCN được xây dựng và hoàn thiện cùng với sự phát triển của xã hội dân sự hài hoà, đồng thuận trong quá trình dân chủ hoá toàn diện đời sống xã hội.

(vi) Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước pháp quyền XHCN;

Trên cơ sở những tiền đề kinh tế, chính trị và xã hội do sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nước tạo nên trong hơn hai mươi năm qua, việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đã được Đảng ta xác định là một quá trình tất yếu khách quan, không thể đảo ngược trong thời kỳ đất nước quá độ lên chủ nghĩa xã hội.

2. Luật về Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 2009 (từ đây viết tắt là Luật TNBTNN 2009) là một bước tiến quan trọng trong tư duy lập pháp theo hướng thực thi các nguyên tắc pháp quyền.

Thứ nhất, lần đầu tiên, trách nhiệm của Nhà nước phải bồi thường cho cá nhân, tổ chức về những thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra đã được Nhà nước ghi nhận bằng một đạo luật

Theo nguyên tắc pháp quyền, Hiến pháp và các đạo luật chiếm vị trí tối thượng trong đời sống của nhà nước và xã hội.Nhà nước pháp quyền trước tiên phải là nhà nước hợp hiến; chức năng, quyền hạn, trách nhiệm và hoạt động của Nhà nước phải do hiến pháp và luật quy định. Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật, là tuyên ngôn của Nhà nước về quyền con người, quyền công dân và về tổ chức quyền lực nhà nước. Các đạo luật và văn bản pháp luật khác phải tuân thủ quy định của Hiến pháp cả về nội dung lẫn hình thức, cả thủ tục ban hành lẫn phạm vi hiệu lực.

Từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1992, Nhà nước ta đều chính thức ghi nhận công dân có quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự (điều 74). Hiến pháp còn dành một quy định riêng về vấn đề bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực tư pháp

“Người bị bắt, bị giam giữ, bị truy tố, xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất và phục hồi danh dự. Người làm trái pháp luật trong việc bắt, giam giữ, truy tố, xét xử gây thiệt hại cho người khác phải bị xử lý nghiêm minh” (điều 72).

Như vậy, quyền được bồi thường thiệt hại (về vật chất và tinh thần) của cá nhân, tổ chức do mọi hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp là quyền hiến định và phải được bảo đảm thực hiện bằng các đạo luật.

Trên cơ sở Hiến pháp, Nhà nước đã ban hành một số văn bản pháp luật cụ thể hoá quyền của cá nhân, tổ chức được bồi thường thiệt hại do hành vi của người thi hành công vụ gây ra. Theo các văn bản này, cơ quan, tổ chức trực tiếp quản lý người thi hành công vụ phải bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, cho đến trước năm 2009, chúng ta vẫn chưa có đạo luật nào quy định rõ ràng, tường minh về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước- với tư cách là một pháp nhân công quyền, đối với các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do hoạt động thực thi quyền lực của Nhà nước gây ra. Các đạo luật có liên quan không xác định Nhà nước là chủ thể có trách nhiệm bồi thường thiệt hại, không quy định công dân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra có quyền kiện Nhà nước yêu cầu bồi thường thiệt hại theo các trình tự, thủ tục tố tụng tư pháp hay tố tụng hành chính. Cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra, chỉ có thể khởi kiện để yêu cầu cá nhân người gây thiệt hại hoặc yêu cầu cơ quan nhà nước quản lý người gây thiệt hại phải thực hiện trách nhiệm bồi thường nhưng không có căn cứ pháp lý để khởi kiện yêu cầu chính Nhà nước bồi thường.

Việc thiếu một quy định rõ ràng trong Hiến pháp và các đạo luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước dẫn đến nhận thức coi việc bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra là trách nhiệm của riêng từng cơ quan, tổ chức quản lý trực tiếp người gây thiệt hại nên đã xảy ra tình trạng đùn đẩy việc giải quyết bồi thường giữa các cơ quan phải liên đới chịu trách nhiệm; việc giải quyết bồi thường trong nhiều trường hợp vừa chậm trễ, vừa thiếu khách quan, công bằng .

Luật TNBTNN 2009 đã khẳng định “Luật này quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra” (điều 1). Với quy định này, cơ chế bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra đã có bước chuyển cơ bản từ trách nhiệm của cá nhân người thi hành công vụ sang trách nhiệm của Nhà nước (mà không chỉ là trách nhiệm của từng pháp nhân cụ thể), hiện thực hoá nguyên tắc pháp quyền về trách nhiệm pháp lý của Nhà nước trong việc tôn trọng và bảo đảm quyền con người, quyền công dân, khẳng định quyết tâm chính trị của Đảng và nhân dân trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân.

Thứ hai, nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc tổ chức thực hiện quyền lực của nhà nước pháp quyền là cơ sở để xác định phạm vi, chủ thể, trình tự, thủ tục thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Xuất phát từ yêu cầu tổ chức quyền lực nhà nước, lý luận về nhà nước pháp quyền chỉ ra rằng, quyền lực thống nhất của nhân dân giao cho nhà nước thực hiện phải được phân thành quyền lập pháp (làm ra pháp luật), quyền hành pháp (tổ chức thi hành pháp luật) và quyền tư pháp (bảo vệ pháp luật). Sự phân công quyền lực này được cụ thể hoá bằng việc giao cho các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện các quyền: quyền lập pháp được trao cho quốc hội hay nghị viện; quyền hành pháp được trao cho chính phủ; quyền tư pháp được trao cho Toà án. Mục đích của việc phân công và kiểm soát quyền lực là nhằm không để quyền lực tập trung tất cả vào bất cứ cơ quan hay cá nhân nào, để quyền lực được thực hiện đúng đắn, bảo đảm quyền lực của nhân dân, do nhân dân uỷ nhiệm được kiểm soát, không bị lạm dụng, tha hoá như đã được phân tích trong Báo cáo tổng kết một số vấn đề lí luận sau 20 năm thực hiện đường lối đổi mới của Đảng ta.

Về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, về nguyên lí, trong bất cứ lĩnh vực nào, quyền lực cũng có thể bị sử dụng không đúng hoặc bị lạm dụng gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức và do đó, làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong cả ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp. Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá những đặc điểm và điều kiện chính trị- kinh tế- xã hội cụ thể của đất nước trong giai đoạn hiện nay cũng như tham khảo kinh nghiệm nước ngoài trong việc xây dựng và hoàn thiện chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Luật TNBTNN 2009 đã xác định phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong 3 lĩnh vực - hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án, nghĩa là chỉ loại trừ trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực xây dựng pháp luật.

Về xác định chủ thể trực tiếp thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Một trong những biểu hiện rõ nét của trách nhiệm Nhà nước tôn trọng và bảo đảm thực thi quyền được bồi thường của cá nhân, tổ chức chính là ở việc Luật TNBTNN 2009 đã xác định ngay trong Luật chủ thể trực tiếp phải thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, đặc biệt là trong các trường hợp dễ gây tranh cãi, đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước, gây khó cho người dân thực hiện quyền của mình, ví dụ: trường hợp cơ quan quản lý người thi hành công vụ đã được chia tách, sáp nhập, hợp nhất hoặc bị giải thể; người thi hành công vụ gây thiệt hại đã chuyển sang cơ quan khác; nhiều người thi hành công vụ cùng gây thiệt hại thuộc các cơ quan khác nhau (cả ở trung ương và địa phương). Đồng thời , Luật cũng giao cho cơ quan quản lý nhà nước về bồi thường nhà nước trách nhiệm hướng dẫn người bị thiệt hại về chủ thể trực tiếp thực hiện trách nhiệm bồi thường trong trường hợp họ không xác định được chính xác cơ quan phải bồi thường.

Về trình tự, thủ tục thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước:

Trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước, quyền tư pháp trao cho toà án phải được độc lập để bảo vệ pháp luật, bảo đảm các quyền và tự do của con người và quyền công dân. Sự độc lập của quyền tư pháp là một trong những yếu tố cơ bản của Nhà nước pháp quyền nhằm hạn chế sự tuỳ tiện của hành pháp, lập pháp, bởi vì trong Nhà nước pháp quyền, pháp luật được coi là có vị trí tối thượng mà Toà án là cơ quan phán xét về các vi phạm pháp luật, vi phạm các quyền công dân từ phía cá nhân, tổ chức khác và cả từ phía Nhà nước; Toà án cũng là nơi phán xét các quyết định của các cơ quan hành pháp nếu có biểu hiện vi phạm quyền công dân hoặc vi phạm thẩm quyền của các cơ quan khác. Tất cả các bản Hiến pháp của nước ta đều khẳng định nguyên tắc xét xử độc lập.

Luật TNBTNN 2009 quy định trình tự, thủ tục để cá nhân, tổ chức bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường theo 2 bước: bước 1- yêu cầu theo thủ tục hành chính và do chính cơ quan nhà nước có trách nhiệm bồi thường giải quyết; bước 2- kiện ra toà dân sự và giải quyết theo pháp luật tố tụng dân sự nếu sau khi đã thương lượng về yêu cầu bồi thường mà cơ quan nhà nước không ra quyết định giải quyết hay giải quyết không thoả đáng. Quy trình này đảm bảo tôn trọng quyền chủ động của người bị thiệt hại; tôn trọng ý chí và khuyến khích sự thoả thuận giữa các bên- người bị thiệt hại và cơ quan có trách nhiệm bồi thường đồng thời đảm bảo nguyên tắc khi người dân có yêu cầu, vụ việc phải được xét xử bằng một toà án độc lập theo thủ tục tố tụng tư pháp công khai, minh bạch, bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của các bên liên quan. Đó cũng chính là một cách thức để thực hiện sự phân công, kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và tư pháp để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và Nhà nước đồng thời nâng cao ý thức trách nhiệm, tinh thần phụng công thủ pháp của công chức, viên chức nhà nước.

3. Thi hành nghiêm Luật TNBTNN 2009 thúc đẩy quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN hiện thực ở Việt Nam.

Luật TNBTNN 2009 khi đi vào cuộc sống sẽ không chỉ còn là biểu hiện của sự đổi mới tư duy lập pháp mà còn đòi hỏi một sự cải cách mạnh mẽ trong hành vi ứng xử của các cơ quan, công chức nhà nước và mỗi người dân theo những nguyên tắc pháp quyền.

Trước tiên, đó là việc các cơ quan nhà nước được giao trách nhiệm ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật phải hoàn thành việc tạo lập đầy đủ khuôn khổ pháp lí tốt cho việc thực thi Luật, không để xảy ra tình trạng luật bị vô hiệu hoá do “chờ” nghị định, thông tư hoặc tạo ra những mâu thuẫn mới giữa các văn bản hướng dẫn với Luật (đây là vấn đề đã từng xảy ra đối với các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này trước khi Luật TNBTNN 2009 được ban hành).

Yếu tố có tính quyết định sự thành bại của việc thực thi Luật TNBTNN là vấn đề tổ chức và con người. Về tổ chức, việc thành lập các tổ chức để đại diện cho cơ quan nhà nước giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại của cá nhân, tổ chức, để xét việc bồi hoàn của công chức gây thiệt hại cũng như thành lập các tổ chức thực hiện quản lý nhà nước về bồi thường nhà nước ở các cấp chính quyền là tiền đề đầu tiên, là điều kiện cần cho việc vận hành trên thực tế cơ chế bồi thường của nhà nước. Việc chọn cử, bồi dưỡng kĩ năng, bản lĩnh và đạo đức nghề nghiệp cho đội ngũ công chức hành pháp, tư pháp nói chung, những người trực tiếp tham gia vào quá trình giải quyết bồi thường theo trình tự, thủ tục luật định nói riêng (bao gồm cả các luật sư, giám định viên tư pháp..) cũng như việc nâng cao dân trí pháp luật mới là điều kiện đủ để các nguyên tắc thượng tôn pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân trên cơ sở cộng đồng trách nhiệm giữa Nhà nước và người dân được thực thi có hiệu quả./.