TỔNG HỢP PHIẾU XIN Ý KIẾN VỀ DỰ THẢO LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

TỔNG HỢP PHIẾU XIN Ý KIẾN VỀ

DỰ THẢO LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Để tham vấn ý kiến doanh nghiệp, hiệp hội đối với Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) đã tiến hành gửi Phiếu xin ý kiến tới các doanh nghiệp, hiệp hội trong phạm vi cả nước, gửi lấy ý kiến các đại biểu tham dự Hội thảo lấy ý kiến các doanh nghiệp đối với Dự thảo được tổ chức ở 3 thành phố Hà Nội, Đà Nẵng và thành phố Hồ Chí Minh – đại diện cho ba miền Bắc, Trung, Nam.

Đối tượng mà VCCI lựa chọn lấy ý kiến là:

-         Các hiệp hội ngành hàng ở Trung ương và các hiệp hội doanh nghiệp của 63 tỉnh, thành phố

-         Các doanh nghiệp có phản hồi đối với các hoạt động triển khai lấy ý kiến đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) liên quan đến doanh nghiệp trong năm 2013 và 2014.

-         Các doanh nghiệp trong lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán, các tổng công ty, tập đoàn

-         Các doanh nghiệp, hiệp hội tham gia Hội thảo lấy ý kiến doanh nghiệp đối với Dự thảo do VCCI tổ chức tại 3 thành phố Hà Nội, Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh – đối tượng mời của các Hội thảo này là các hiệp hội, doanh nghiệp không giới hạn về quy mô, loại hình, ngành nghề sản xuất, kinh doanh

Đây là các đối tượng có tính đại diện cho các doanh nghiệp ở tất cả các ngành nghề, trong phạm vi cả nước (các hiệp hội ngành hàng, hiệp hội địa phương), những doanh nghiệp đã tham gia vào quy trình xây dựng VBQPPL (các doanh nghiệp có phản hồi đối với những lần lấy ý kiến của VCCI), những doanh nghiệp trong các ngành lĩnh vực có bộ phận pháp chế/phụ trách pháp lý – được suy đoán là sẽ tham gia vào việc góp ý xây dựng chính sách nhiều hơn là các doanh nghiệp không có các bộ phận này (thực tế trong việc lấy ý kiến của VCCI trong thời gian qua, doanh nghiệp trong những ngành, lĩnh vực này có tỷ lệ phản hồi cao hơn hẳn các ngành hàng khác); những doanh nghiệp, hiệp hội, tổ chức khác tham dự vào Hội thảo lấy ý kiến Dự thảo – được cho là những doanh nghiệp, hiệp hội thực sự quan tâm đến quy trình xây dựng VBQPPL.

Các vấn đề được xác định trong Phiếu xin ý kiến chủ yếu liên quan đến doanh nghiệp[1], chẳng hạn như:

-         Quy trình xây dựng văn bản pháp luật

-         Hội đồng tư vấn chính sách

-         Sự tham gia của doanh nghiệp vào quy trình xây dựng luật, pháp lệnh

-         Vai trò của đại diện doanh nghiệp địa phương trong quy trình xây dựng ban hành VBQPPL cấp địa phương

-         Lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá tác động chính sách

-         Thời hạn lấy ý kiến đối với VBQPPL

-         Thông tin cung cấp khi lấy ý kiến VBQPPL

-         Phiên bản, số lần lấy ý kiến đối với VBQPPL

-         Hiệu lực trở về trước của VBQPPL

-         Các vấn đề khác

Phiếu xin ý kiến được thiết kế đơn giản, theo hướng, doanh nghiệp có đồng ý/không đồng ý/không có ý kiến/ý kiến khác đối với các quy định tại Dự thảo, nếu không đồng ý thì lý do là gì (có liệt kê một số lý do cho doanh nghiệp lựa chọn).

Bằng phương thức gửi Phiếu qua đường bưu điện và phát trực tiếp tại Hội thảo, VCCI nhận được 121 phiếu phản hồi.

Ý kiến của các doanh nghiệp, hiệp hội (sau đây gọi tắt là doanh nghiệp) phản hồi về các quy định liên quan đến doanh nghiệp trong Dự thảo như sau:

1.      Về thay đổi quy trình xây dựng văn bản pháp luật

So với quy định hiện hành thì quy trình xây dựng VBQPPL tại Dự thảo thay đổi theo hướng: tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định và nghị quyết của hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thông qua, phê duyệt trước sau đó mới tiến hành soạn thảo VBQPPL trên cơ sở các chính sách được thông qua.

Kết quả khảo sát cho thấy, có 78,76% doanh nghiệp cho rằng sự thay đổi này là hợp lý, chỉ có 17,7% là không đồng ý, và lý do chủ yếu cho sự không đồng tình này là các doanh nghiệp cho rằng “chỉ cần kiểm soát chất lượng soạn thảo qua cơ quan có thẩm quyền thông qua/ban hành văn bản đó” và băn khoăn “Liệu cơ quan xem xét thông qua chính sách có ý tưởng đầy đủ về chính sách đó không?”.

Như vậy, sự thay đổi quy trình xây dựng văn bản pháp luật tại Dự thảo chiếm được đa số sự ủng hộ của các doanh nghiệp.

2.      Về Hội đồng tư vấn chính sách

Một trong những điểm mới trong quy trình xây dựng VBQPPL trong Dự thảo là mỗi sáng kiến/đề xuất soạn thảo một Luật, Pháp lệnh mới hoặc sửa đổi một Luật, Pháp lệnh đang áp dụng sẽ phải được thẩm định bởi một Hội đồng tư vấn chính sách pháp luật của Chính phủ, với thành viên bao gồm một Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp, lãnh đạo bộ, cơ quan ngang bộ và một số chuyên gia, nhà khoa học am hiểu sâu về các lĩnh vực kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại.

Việc thành lập Hội đồng tư vấn chính sách pháp luật này nhận được đại đa số doanh nghiệp ủng hộ (80,18%) và chỉ có tỷ lệ thấp là không đồng ý (10,81%) hoặc không có ý kiến (3,6%). Trong đó có một số ý kiến góp ý thêm về Hội đồng này như sau:

-         Cần xây dựng Hội đồng làm việc chuyên trách, các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu chuyên sâu để Hội đồng tự quyết định mời khi thấy cần thiết và phù hợp với nội dung của từng dự thảo

-         Đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội thành lập Hội đồng tư vấn chính sách pháp luật

-         Hội đồng nên là các chuyên gia độc lập không bao gồm lãnh đạo cao cấp đương chức

-         Thành phần phải có đại diện doanh nghiệp, phải đảm bảo những người có trình độ chuyên môn, những chuyên gia không bị ảnh hưởng hoặc liên quan đến cơ quan nhà nước. Những chuyên gia luật có uy tín.

-         Thành viên Hội đồng cần được lựa chọn để đảm bảo tính minh bạch, chất lượng tư vấn chính sách.

3.      Về sự tham gia của doanh nghiệp vào quy trình xây dựng luật, pháp lệnh

Theo quy định tại Dự thảo thì đối với các đề xuất/sáng kiến soạn thảo Luật, Pháp lệnh mới hoặc sửa đổi Luật, Pháp lệnh đang áp dụng, cơ quan có thẩm quyền phải lấy ý kiến các đối tượng chịu tác động trực tiếp nói chung mà không chỉ rõ việc phải lấy ý kiến các doanh nghiệp chịu tác động.

Có hơn 55% doanh nghiệp cho rằng quy định không quy định rõ việc phải lấy ý kiến các doanh nghiệp là đối tượng chịu sự tác động của đề xuất chính sách là không hợp lý, bởi:

-         Không đảm bảo được việc cơ quan nhà nước có thực hiện lấy ý kiến đại diện cộng đồng doanh nghiệp hay không

-         Quy định chưa đánh giá đúng được vai trò của việc tham vấn đại diện cộng đồng doanh nghiệp đối với các chính sách liên quan đến doanh nghiệp

-         Doanh nghiệp có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế, xã hội, do vậy các văn bản pháp luật có liên quan đến doanh nghiệp cần phải được tham vấn

-         Cần xây dựng quy trình và cơ chế lấy ý kiến củ doanh nghiệp một cách hiệu quả, có thể thông qua hiệp hội doanh nghiệp hoặc VCCI

-         Không lấy ý kiến các doanh nghiệp sẽ không kiểm soát được lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm được cài cắm vào VBQPPL.

Trong khi đó có 38 % doanh nghiệp lại đồng tình với quy định tại Dự thảo.

Như vậy có thể thấy, ý kiến cho rằng cần phải quy định cụ thể phải lấy ý kiến các doanh nghiệp là đối tượng chịu tác động trực tiếp của các đề xuất chính sách vẫn chiếm tỷ lệ lớn hơn so với doanh nghiệp cho rằng không cần thiết.

4.      Về vai trò của đại diện doanh nghiệp địa phương trong quy trình xây dựng ban hành VBQPPL cấp địa phương

Tương tự như quy định trong quy trình xây dựng ban hành VBQPPL cấp trung ương, trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL cấp địa phương, đa số doanh nghiệp (chiếm gần 57%) cho rằng cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến đại diện doanh nghiệp địa phương đối với các VBQPPL liên quan đến doanh nghiệp và lý do cho đề xuất này gần như tương đồng với các lý do thể hiện ở mục 3, cần phải đánh giá đúng đắn vai trò của doanh nghiệp trong phát triển kinh tế - xã hội và việc quy định rõ sẽ đảm bảo được trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc lấy ý kiến doanh nghiệp.

Tỷ lệ doanh nghiệp thấy rằng quy định rõ là không cần thiết thấp hơn hẳn (36%).

5.      Về lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá tác động của chính sách

Dự thảo quy định cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải đánh giá tác động chính sách trong luật, pháp lệnh. Dự thảo không có quy định về việc chủ thể lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải có trách nhiệm lấy ý kiến các đối tượng chịu tác động trực tiếp của chính sách được đề xuất khi lập Báo cáo đánh giá tác động (RIA).

Có đến gần 76% doanh nghiệp cho rằng việc thiếu quy định phải lấy ý kiến các đối tượng chịu tác động trực tiếp của chính sách khi lập RIA là không hợp lý, bởi:

-         Chính sách có thể sẽ thiếu toàn diện, có nguy cơ không phù hợp với thực tiễn

-         Rất khó dự báo được tính thực thi của chính sách khi không nhận biết được “thái độ” của doanh nghiệp qua hoạt động hỏi ý kiến

-         Quy trình xây dựng VBQPPL trở nên thiếu minh bạch nếu không tham vấn đối tượng chịu sự tác động khi xây dựng RIA

Chỉ có gần 20% (thấp hơn 1/3 số ý kiến phản đối) doanh nghiệp đồng tình với quy định tại Dự thảo là không quy định trách nhiệm tham vấn khi xây dựng RIA.

Như vậy, có thể thấy đại đa số các doanh nghiệp cho rằng nhất thiết phải lấy ý kiến đối với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách khi lập Báo cáo đánh giá tác động.

6.      Về thời hạn lấy ý kiến đối với VBQPPL

Với thời hạn đăng tải dự thảo VBQPPL để lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động ít nhất là 60 ngày, thời hạn để các tổ chức, cá nhân được lấy ý kiến trả lời là 20 ngày kể từ ngày nhận được đề nghị góp ý kiến, Dự thảo nhận được gần 71% ý kiến đồng tình và chỉ có 25% phản đối với lý do thời hạn này vẫn là chưa đủ cho doanh nghiệp có ý kiến góp ý.

7.      Thông tin cung cấp khi lấy ý kiến VBQPPL.

Dự thảo quy định cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải đăng tải toàn văn Dự thảo trên Trang thông tin điện tử, nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với các đối tượng lấy ý kiến và không quy định phải đăng tải các tài liệu có liên quan đến Dự thảo (thuyết minh, tổng kết thi hành; Kinh nghiệm của các nước trên thế giới; báo cáo đánh giá tác động …).

Có đến 70% doanh nghiệp cho rằng cần phải đăng tải các tài liệu liên quan đến Dự thảo để người góp ý có đầy đủ thông tin khi góp ý và việc thiếu các thông tin này có thể khiến cho việc lấy ý kiến trở nên thiếu minh bạch. Gần 30% doanh nghiệp là đồng tình với quy định tại Dự thảo.

Như vậy, đối với thông tin cung cấp khi lấy ý kiến VBQPPL, yêu cầu về đăng tải tài liệu kèm theo Dự thảo vẫn chiếm đại đa số so với ý kiến không cần thiết phải đăng tải.

8.      Về phiên bản, số lần lấy ý kiến đối với VBQPPL

Dự thảo quy định cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đăng tải VBQPPL để lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động. Dự thảo không quy định về việc cơ quan chủ trì soạn thảo có nghĩa vụ đăng tải Dự thảo tiếp theo nếu có những thay đổi lớn/cơ bản so với Dự thảo trước.

75% doanh nghiệp cho rằng việc không quy định nghĩa vụ của các cơ quan chủ trì soạn thảo phải đăng tải Dự thảo tiếp theo nếu có thay đổi lớn/cơ bản so với Dự thảo đã lấy ý kiến trước đó là chưa hợp lý. Chỉ có 17% doanh nghiệp đồng tình với quy định tại Dự thảo. Một số ý kiến khác đề xuất: “Có thể chỉ đăng tải một phiên bản nhưng đăng thêm những nội dung còn có những ý kiến khác nhau”.

9.      Trách nhiệm công khai và giải trình của các cơ quan có thẩm quyền

Dự thảo quy định cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đăng tải đầy đủ nội dung tiếp thu, giải trình ý kiến tiếp thu và không tiếp thu trên Trang thông tin về xây dựng pháp luật của Chính phủ và của cơ quan chủ trì soạn thảo.

83% doanh nghiệp đề xuất các ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, thẩm tra của Văn phòng Chính phủ, các Ủy ban của Quốc hội cũng cần được công khai để người đóng góp ý kiến có thể theo dõi được quy trình xây dựng VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Một tỷ lệ rất nhỏ 9% doanh nghiệp cho rằng không cần thiết phải đăng tải công khai các ý kiến thẩm định, thẩm tra.

10. Về hiệu lực trở vệ trước của VBQPPL

Dự thảo không quy định những trường hợp nào thì VBQPPL được quy định hiệu lực trở về trước. Với quy định này, có 83% doanh nghiệp không đồng tình với quy định bởi những lo ngại về:

-         Sự tùy tiện của các cơ quan soạn thảo trong quy định hiệu lực trở về trước trong các VBQPPL

-         Tạo sự khó khăn khi triển khai thực hiện do sự thiếu rõ ràng trong quy định

Chỉ có 12% doanh nghiệp cho rằng không cần thiết phải quy định rõ ràng các trường hợp này.

11. Một số góp ý khác

-         Áp dụng VBQPPL được quy định trong Dự thảo là chưa rõ ràng về người áp dụng, không thể phân biệt theo nguyên tắc nào (có hiệu lực pháp lý cao hơn, trước – sau, chung – chuyên ngành) được ưu tiên áp dụng, nếu có sự chồng chéo giữa các nguyên tắc thì áp dụng như thế nào?

-         Việc bỏ Thông tư liên tịch có thể gây trở ngại trong quá trình giải quyết, quá trình tố tụng.

-         Dự thảo không quy địn rõ ràng ngoài những VBQPPL được nêu ra, bất kì những văn bản khác như Công văn dù có chứa hay không chứa QPPL đều không được xem là VBQPPL.

-         Điều 4 Dự thảo quy định nguyên tắc xây dựng, ban hành và thi hành VBQPPL có nêu những nguyên tắc được quy định tại điểm e, g khoản 1, điểm g khoản 2 rất hợp lý nhưng lại không quy định cơ chế thực hiện. Nếu bản thân cơ quan ban hành VBQPPL “khó tự phát hiện” việc vi phạm các nguyên tắc trên mà “đối tượng chịu sự tác động” mới là người phát hiện những vi phạm của nguyên tắc thì khi đối tượng chịu sự tác động phát hiện vấn đề họ sẽ thực hiện theo một cơ chế nào để việc vi phạm của VBQPPL đến được cơ quan/người có thẩm quyền hủy bỏ, đình chỉ VBQPPL đó.

-         Nên định nghĩa mục đích ban hành Nghị định, Thông tư là để làm gì

-         Bổ sung quy định VBQPPL có hiệu lực pháp lý nào cao, thấp

-         Bổ sung quy định về tiếp thu ý kiến, trách nhiệm giải trình

-         Quy định rõ đối tượng góp ý kiến phù hợp, cụ thể và bắt buộc

-         Dự thảo chưa thể hiện vai trò “làm luật, sửa đổi luật” của Quốc hội theo khoản 1 Điều 70 Hiến pháp 2013

-         Chưa có quy định xử phạt đối với các hành vi ban hành, thi hành VBQPPL trái luật

-         Quy định về chấm dứt hiệu lực của VBQPPL cần cụ thể hơn, nêu rõ các trường hợp ngoại lệ để việc thực hiện được dễ dàng hơn

-         Việc ban hành các VBQPPL áp dụng với các doanh nghiệp phải đảm bảo nguyên tắc công bằng, bình đẳng về quyền lợi và nghĩa vụ của các doanh nghiệp

-         Trách nhiệm thẩm tra tính hợp hiến và hợp pháp của các Dự thảo VBQPPL mới chỉ thuộc về Ủy ban Pháp luật của Quốc hội (Điều 56). Tỷ lệ đại diện của doanh nghiệp tại cơ quan quyết định cuối cùng trước khi trình Quốc hội phiên họp toàn thể là rất thấp.

-         Điều 130 quy định về các trường hợp VBQPPL hết hiệu lực, đề nghị nghiên cứu xem xét hiệu lực của các VBQPPL hướng dẫn Luật, Nghị định mà Luật, Nghị định này phải được thay thế bởi VBQPPL khác, vì trong nội dung văn bản QPPL thay thế không thể đề cập đến hiệu lực của các văn bản hướng dẫn VBQPPL thay thế, do đó rất khó khăn cho các chủ thể khi áp dụng.

-         Hiện nay nhiều văn bản hướng dẫn Luật do cá Bộ ngành ban hành có nhiều nội dung quy định bị mâu thuẫn, chồng chéo nhau, rất khó khăn trong quá trình áp dụng. Vì vậy, đề nghị xem xét quy định chặt chẽ về nội dung thẩm tra dự thảo, tiêu chuẩn cán bộ được thực hiện thẩm tra.

-         Khi cần sửa đổi, bổ sung, thay thế một nội dung trong một VBQPPL thì ban hành một VBQPPL mới để thay thế toàn bộ VBQPPL có nội dung được sửa đổi, bổ sung, thay thế đó, không ban hành văn bản sửa đổi bổ sung một, một số điều khoản.

-         Nội dung quy định của một VBQPPL không dẫn chiếu đến điều, khoản của một văn bản pháp luật khác mà phải ghi rõ nội dung điều khỏan cần dẫn chiếu đó

-         Văn bản Luật, Pháp lệnh cần ghi rõ những điều nào, khoản nào giao cho Chính phủ hướng dẫn, quy định chi tiết thi hành, khi đó Chính phủ chỉ có quyền hướng dẫn, quy định chi tiết thi hành đúng điều khoản đó, còn những điều khoản khác của Luật, Pháp lệnh được thực thi trong thực tiễn ngay khi Luật, Pháp lệnh có hiệu lực, không chờ Nghị định hướng dẫn.

-         Nghị định cần ghi rõ những điều nào, khoản nào giao cho Bộ/Ngành/Địa phương hướng dẫn quy định chi tiết thi hành. Khi đó Bộ/ngành/địa phương chỉ có quyền hướng dẫn, quy định chi tiết thi hành đúng điều khoản đó, còn những điều khoản khác của Nghị định được thực thi trong thực tiễn ngay khi Nghị định có hiệu lực. Tốt nhất là ở cấp độ Nghị định thì quy định chi tiết để không cần quy định có Thông tư hướng dẫn thi hành.

-         Quy định rõ việc các Bộ/Ngành/Địa phương không được ban hành công văn để hướng dẫn, giải thích Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Thông tư.