Tham luận về những nội dung cơ bản của Dự thảo Luật ban hành VBQPPL của Vụ Các vấn đề chung về XDPL – Bộ Tư pháp tại Hội thảo VCCI ngày 13/8/2014

THAM LUẬN 

Về một số nội dung cơ bản của dự thảo Luật ban hành VBQPPL

(Hội thảo của VCCI, 13/8/2014)

                             Vụ Các vấn đề chung về XDPL, Bộ Tư pháp

Kính thưa: Ban chủ tọa Hội thảo,

Kính thưa các quý vị tham dự Hội thảo,

Thay mặt Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp – là đơn vị được giao giúp Bộ Tư pháp trực tiếp soạn thảo dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất), tôi xin trình bày với các quý vị một số nội dung cơ bản của dự án Luật này như sau:

I. MỤC ĐÍCH, QUAN ĐIỂM CHỈ ĐẠO XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT 

1. Mục đích

          Tạo khuôn khổ pháp lý với nhiều đổi mới về xây dựng và thi hành pháp luật nhằm xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng.

2. Quan điểm chỉ đạo xây dựng dự án Luật

Một là, tiếp tục thể chế hóa Nghị quyết số 48 của Bộ Chính trị, trong đó có chủ trương đơn giản hóa hệ thống pháp luật, bảo đảm tính dễ tiếp cận, dễ tuân thủ và giảm thiểu chi phí tuân thủ pháp luật; đổi mới cách xây dựng chương trình và quy trình xây dựng pháp luật theo hướng dân chủ, hiện đại, hiệu quả; ban hành pháp luật và thi hành pháp luật là một chỉnh thể thống nhất; tăng cường các điều kiện bảo đảm hoạt động xây dựng, thi hành pháp luật.

          Hai là, bảo đảm phù hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp mới; cụ thể hóa đầy đủ các quy định có tính đổi mới của Hiến pháp, nhất là bảo đảm tính pháp quyền trong xây dựng, thi hành pháp luật theo nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; tăng cường vai trò chủ động của Chính phủ trong đề xuất, xây dựng chính sách và tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật; về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, của chính quyền địa phương phù hợp với nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi phân cấp, phân quyền; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người quyền công dân; phát huy dân chủ, tăng cường vai trò giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong xây dựng, thi hành pháp luật; bảo đảm sự đồng bộ với các nội dung liên quan của các dự án luật về tổ chức bộ máy nhà nước đang được sửa đổi, bổ sung hoặc xây dựng mới theo quy định của Hiến pháp năm 2013.

Ba là, kế thừa những nội dung còn phù hợp của Luật năm 2008, Luật năm 2004, một số quy định của Luật năm 1996, đồng thời đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trọng tâm là đổi mới giai đoạn phân tích và đánh giá tác động của chính sách pháp luật; xác định trách nhiệm liên tục của Chính phủ và các chủ thể khác trình dự án luật, pháp lệnh trong suốt quy trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh; đơn giản hóa quy trình xây dựng một số loại văn bản, bổ sung một số trường hợp ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình rút gọn.

          II. PHẠM VI ĐIỀU CHỈNH, BỐ CỤC

1. Phạm vi điều chỉnh

  Dự thảo Luật được xây dựng trên cơ sở hợp nhất hai Luật hiện hành về ban hành văn bản quy phạm pháp luật thành một Luật áp dụng thống nhất cho việc xây dựng và thi hành pháp luật từ Trung ương đến địa phương. Bên cạnh đó, để bảo đảm sự gắn kết giữa công tác xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật, góp phần đưa văn bản quy phạm pháp luật nhanh chóng đi vào cuộc sống, khắc phục tình trạng tản mạn của các quy định về thi hành pháp luật, dự thảo Luật đã bổ sung một chương (Chương XI) với 9 điều để quy định về thi hành văn bản quy phạm pháp luật.

Luật này không quy định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp; không quy định việc ban hành văn bản có chứa quy phạm, nhưng chỉ áp dụng trong nội bộ của bộ, ngành, không phù hợp với khái niệm “quy phạm pháp luật” đã được bổ sung trong dự thảo Luật.

2. Bố cục

Với phạm vi điều chỉnh như đã báo cáo ở trên, dự thảo Luật có 16 chương, 158 điều (tăng 04 chương, 63 điều so với Luật năm 2008; ít hơn 2 chương, tăng 7 điều so với tổng số chương, điều của cả hai Luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành).

III. NHỮNG NỘI DUNG MỚI CƠ BẢN CỦA DỰ THẢO LUẬT

1. Bổ sung khái niệm quy phạm pháp luật và chỉnh lý khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (Điều 2)

Để khắc phục bất cập của hai Luật hiện hành, dự thảo Luật bổ sung định nghĩa về “quy phạm pháp luật” làm cơ sở để làm rõ hơn định nghĩa về “văn bản quy phạm pháp luật” rõ ràng, dễ áp dụng hơn. Cụ thể như sau:

“1.“Quy phạm pháp luật” là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với mọi người trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định, do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.

2. “Văn bản quy phạm pháp luật” là văn bản có chứa quy phạm pháp luật quy định tại khoản 1 Điều này được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”.  

Đồng thời, dự thảo Luật bổ sung quy định loại trừ là: “Văn bản không chứa quy phạm pháp luật quy định tại khoản 1 Điều này; văn bản có chứa quy phạm pháp luật, nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.

2. Hình thức và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Để khắc phục sự cồng kềnh, phức tạp, bảo đảm cho hệ thống pháp luật đơn giản, dễ tiếp cận hơn, dự thảo Luật tiếp tục thu gọn các hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, Điều 3 của dự thảo Luật quy định mỗi cơ quan chỉ ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật và bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể. Cụ thể như sau:

a) Về hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Tiếp tục quan điểm thu gọn hình thức văn bản quy phạm pháp luật đã được thực hiện một bước theo quy định của Luật năm 2008, dự thảo Luật lần này không quy định hình thức nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh của Chủ tịch nước, chỉ thị của Chủ tịch Ủy ban nhân dân là văn bản quy phạm pháp luật; bỏ các loại văn bản liên tịch. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, về nghị quyết của Quốc hội và của Ủy ban thường vụ Quốc hội:

Hiến pháp quy định Quốc hội làm luật và sửa đổi luật, không quy định Quốc hội ban hành nghị quyết (khoản 1 Điều 70); Ủy ban thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao, không quy định về việc Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết (khoản 2 Điều 74). Đồng thời, khoản 1 Điều 88 của Hiến pháp quy định Chủ tịch nước công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà không quy định công bố nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Thực tế cho thấy hình thức nghị quyết được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành chủ yếu để thực hiện chức năng giám sát tối cao, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Các nghị quyết này vẫn có hiệu lực bắt buộc thực hiện. Nếu văn bản của các cơ quan khác của Nhà nước trái với nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thì vẫn bị hủy bỏ.

Hiện nay, có một số nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có chứa quy phạm như Nghị quyết 49 về kéo dài thời hạn sử dụng đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối của hộ gia đình, cá nhân; Nghị quyết 29 về ban hành một số chính sách thuế nhằm tháo gỡ khó khăn cho tổ chức và cá nhân; Nghị quyết 755 quy định việc giải quyết đối với một số trường hợp cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo XHCN trước ngày 01/7/1991… Tới đây, các quy phạm pháp luật trong các nghị quyết này nên được ban hành bằng luật; đối với nghị quyết thi hành luật, thời gian tới cũng cần được quy định ngay trong phần tổ chức thi hành của từng đạo luật nhằm bảo đảm quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành dễ tiếp cận, làm tăng hiệu lực thực tế của luật.

Thứ hai, về lệnh của Chủ tịch nước:

Hiến pháp năm 2013 (Điều 91) quy định Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Theo đó, lệnh của Chủ tịch nước được ban hành nhằm công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; công bố, bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh (căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của Ủy ban thường vụ Quốc hội); ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ (căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội); công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp (căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của Ủy ban thường vụ Quốc hội) v.v… Thực tế cho thấy, lệnh của Chủ tịch nước chủ yếu được sử dụng để công bố luật, pháp lệnh và chỉ có một lần duy nhất vào năm 1979, Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Lệnh tổng động viên. Việc soạn thảo lệnh của Chủ tịch nước rất đơn giản, không phải đánh giá tác động, đăng tải để lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra; không phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ; không cần giám sát, hợp nhất, pháp điển như các văn bản quy phạm pháp luật thông thường.  

Như vậy, mặc dù có tính bắt buộc thi hành, nhưng có thể thấy các lệnh của Chủ tịch nước là văn bản để công bố hoặc bãi bỏ một tình trạng nào đó, tổng động viên hoặc động viện cục bộ và phải căn cứ vào văn bản của cơ quan khác (Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội), chứ không đưa ra quy tắc xử sự mới cho các đối tượng áp dụng. Do đó, đề nghị không nên tiếp tục quy định lệnh của Chủ tịch nước là văn bản quy phạm pháp luật.

Với các lý do tương tự như đối với nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh của Chủ tịch nước, dự thảo Luật không quy định chỉ thị của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện là văn bản quy phạm pháp luật.   

Thứ ba, về nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội:

Dự thảo Luật không tiếp tục quy định nghị quyết liên tịch này là văn bản quy phạm pháp luật là phù hợp với quy định của Hiến pháp về phân công rành mạch nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước, về chức năng của các tổ chức chính trị - xã hội là đại điện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, của các thành viên, hội viên, thực hiện dân chủ, giám sát và phản biện xã hội đối với hoạt động của cơ quan nhà nước. Thay vào đó, dự thảo Luật tập trung hoàn thiện các quy định về sự tham gia, giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và tổ chức thành viên đối với hoạt động xây dựng và thi hành văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ tư, về thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao:

          Việc Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và một số bộ thời gian qua phối hợp ban hành các thông tư liên tịch là cần thiết do pháp luật về tố tụng chưa hoàn thiện. Nay, các dự án luật, bộ luật trong lĩnh vực này đều đang được sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định cụ thể hơn. Do đó, sự cần thiết ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành sẽ được giảm thiểu. Hơn nữa, Hiến pháp (Điều 32) đặt ra yêu cầu phải tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân trong các hoạt động tố tụng “theo trình tự luật định” và “trong thời hạn luật định”. Để phù hợp với các nguyên tắc hiến định về thực hiện quyền tư pháp, cũng phải tập trung hoàn thiện, quy định chi tiết các luật, bộ luật về tố tụng. Trong trường hợp thật cần thiết sau này, Tòa án, Viện kiểm sát vẫn có thể đề nghị Quốc hội giao Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết các luật, bộ luật tố tụng mà không nên tiếp tục ban hành thông tư liên tịch. Dự thảo Luật không quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, nên việc không quy định hình thức thông tư liên tịch giữa các chủ thể này và giữa các chủ thể này với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là hợp lý. Điều này cũng phù hợp với dự thảo Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi) (đã được Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 7), theo đó chỉ quy định thẩm quyền ban hành nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.

Thứ năm, về thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ:

Việc tiếp tục duy trì hình thức thông tư liên tịch giữa các bộ, cơ quan ngang bộ cũng không còn phù hợp vì sẽ làm giảm thẩm quyền, cũng như trách nhiệm quản lý nhà nước trong lĩnh vực được phân công của từng Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã được quy định tại Điều 99 của Hiến pháp. Thay vào đó, căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành thông tư và kiểm tra việc thi hành các thông tư đó trong phạm vi cả nước theo đúng quy định của Hiến pháp (Điều 100). Đối với những vấn đề phát sinh liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều bộ, cơ quan ngang bộ, nếu có, thì các Bộ, cơ quan ngang bộ có thể đề nghị Chính phủ ban hành nghị định hoặc Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định để điều chỉnh.

b) Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Với chủ trương tiếp tục tinh gọn hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, trong đó xác định lại thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và căn cứ vào định nghĩa mới về quy phạm pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều 2, dự thảo Luật không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp xã. Các chủ thể này, khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có thể ban hành văn bản điều hành có chứa quy phạm, nhưng chỉ để áp dụng trong nội bộ ngành, cơ quan, đơn vị mình, do đó, không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, về thẩm quyền ban hành thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao:

Theo quy định của Hiến pháp thì Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp, Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp - đều là cơ quan áp dụng pháp luật, không phải là cơ quan quản lý nhà nước với chức năng ban hành chính sách, do vậy không ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng nghĩa của loại văn bản này.

Thực tiễn cũng cho thấy, từ năm 2009 đến nay, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chỉ ban hành 02 thông tư (Thông tư số 03/2009/TT-TANDTC hướng dẫn việc giới thiệu bầu và đề nghị miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm Tòa án nhân dân huyện, quận nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân và Thông tư số 02/2009/TT-TANDTC về công tác thi đua khen thưởng năm 2009); Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao không ban hành thông tư nào.

Thứ hai, về quyết định của Tổng kiểm toán nhà nước:

Theo quy định của Hiến pháp thì Kiểm toán nhà nước là cơ quan hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Như vậy, tương tự như Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước không phải cơ quan ban hành chính sách, do vậy cũng không ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng nghĩa của loại văn bản này.

Việc không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tổng kiểm toán nhà nước là phù hợp với nguyên tắc phân công thực hiện quyền lực nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 2013. Các chủ thể này, khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, vẫn có thể ban hành văn bản có chứa quy phạm để áp dụng trong nội bộ ngành, cơ quan, đơn vị mình, nhưng không phải là văn bản quy phạm pháp luật theo đúng nghĩa của nó và do đó cũng không thuộc phạm vi điều chỉnh của  Luật này.

Thứ ba, về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp xã, cấp huyện:

Theo quy định của Luật năm 2004 thì Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, cấp huyện đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (nghị quyết, quyết định, chỉ thị). Điều này phù hợp với điều kiện hệ thống pháp luật của nước ta tại thời điểm đó chưa phát triển. Thực tế cho thấy, nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp xã vừa qua là không lớn; nếu có thì văn bản quy phạm pháp luật được ban hành chủ yếu cũng là sao chép lại văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 (Điều 112) thì Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trước hết là cơ quan “tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương”. Hơn nữa, cả nước ta có tới hơn 11 nghìn xã, phường, thị trấn, nếu tiếp tục giữ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì sẽ làm cho hệ thống pháp luật tiếp tục phức tạp, nhiều tầng nấc, khó kiểm soát từ phía các cơ quan trung ương, ảnh hưởng đến sự quản lý, điều hành thông suốt từ trung ương đến cơ sở trong một nhà nước đơn nhất. Do đó, đề nghị bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp xã.

Đối với cấp huyện, dự thảo Luật chỉ quy định chung về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện để quy định những vấn đề được giao trong Luật tổ chức chính quyền địa phương, đồng thời bổ sung quy định các văn bản quy phạm pháp luật này phải được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Theo dự thảo Luật tổ chức chính quyền địa phương thì về cơ bản, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định những vấn đề được cấp trên giao và những vấn đề Luật quy định thuộc thẩm quyền tự quản, tự chịu trách nhiệm của mình.

3. Quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

So với 02 Luật hiện hành, dự thảo Luật có một số điểm đổi mới cơ bản là: (1) Tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách, theo hướng chính sách được thông qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản; (2) Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể theo hướng đơn giản, linh hoạt hơn; (3) Quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; quy định cụ thể các cơ quan có trách nhiệm hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh; (4) Tăng cường dân chủ, phát huy trách nhiệm công dân, giám sát và phản biện xã hội trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể như sau:

a) Quy trình xây dựng chính sách

Dự thảo Luật quy định tách bạch giữa quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản, theo đó, quy trình chính sách đối với 04 loại văn bản được thực hiện trước khi soạn thảo.

- Về quy trình xây dựng chính sách của luật, pháp lệnh:

Dự thảo Luật bỏ quy định về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ của Quốc hội, chỉ giữ lại chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, được lập trên cơ sở mức độ chuẩn bị kỹ về chính sách pháp luật trong các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình. Khi xem xét, thông qua chương trình hằng năm, Quốc hội cũng đồng thời cho ý kiến về chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, Điều 27 và Điều 28 quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải tổ chức nghiên cứu, phân tích, đánh giá tác động chính sách và các giải pháp chính sách trong dự án luật, pháp lệnh; đăng tải đầy đủ hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trên Trang thông tin điện tử của Quốc hội, Trang thông tin điện tử về xây dựng pháp luật của Chính phủ để lấy ý kiến cơ quan, tổ chức có liên quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách; đăng tải ý kiến tiếp thu, giải trình trên Trang, Cổng  thông tin điện tử nêu trên.

Thứ hai, Hội đồng tư vấn chính sách pháp luật của Chính phủ chịu trách nhiệm thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các bộ, cơ quan ngang bộ (Điều 30) và chuẩn bị ý kiến của Chính phủ về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức không thuộc Chính phủ, của đại biểu Quốc hội (Điều 35). Sau khi Chính phủ thông qua chính sách trong từng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các bộ, cơ quan ngang bộ thì đề nghị đó được gửi đến Bộ Tư pháp để lập Đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

Thứ ba, chậm nhất vào ngày 01 tháng 3 của năm trước, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải được gửi đến Ủy ban thường vụ Quốc hội để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội, đồng thời được gửi đến Ủy ban pháp luật để thẩm tra (khoản 1 Điều 36).

Thứ tư, Ủy ban pháp luật tập hợp và chủ trì thẩm tra đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội; nội dung thẩm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, chính sách của văn bản, tính đồng bộ, tính khả thi, thứ tự ưu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản.

Thứ năm, căn cứ vào đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra của Ủy ban pháp luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm trình Quốc hội xem xét, quyết định (Điều 38).

Thứ sáu, Quốc hội xem xét, thông qua nghị quyết về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm; trong nghị quyết phải nêu rõ tên dự án luật, pháp lệnh, chính sách của từng dự án và thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án đó (khoản 2 Điều 39).

Về cơ bản, quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của dự thảo Luật vẫn giữ như quy định của Luật năm 2008. Theo dự thảo Luật thì quy trình xây dựng chính sách được lồng ghép vào quy trình lập dự kiến Chương trình thông qua việc yêu cầu các cơ quan đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh phải tập trung làm rõ sự cần thiết ban hành, phạm vi điều chỉnh của văn bản; mục đích, yêu cầu, quan điểm, chính sách, nội dung chính của văn bản; Hội đồng tư vấn chính sách của Chính phủ thẩm định về mặt chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh là xem xét, thông qua các chính sách trong đề nghị đó; khi thảo luận về dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, Quốc hội cho ý kiến về chính sách trong các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trước khi thông qua nghị quyết về Chương trình.

- Về quy trình xây dựng chính sách của nghị định:

Dự thảo Luật dành 06 điều (từ Điều 76 đến Điều 81) để quy định về quy trình xây dựng, đánh giá, thông qua chính sách của nghị định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ (nghị định độc lập). Đề nghị xây dựng nghị định phải được Hội đồng tư vấn chính sách pháp luật của Chính phủ thẩm định trước khi trình Chính phủ thông qua (Điều 80). Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng nghị định chính là xem xét, thông qua từng chính sách trong nghị định. Trên cơ sở chính sách đã được Chính phủ thông qua, các cơ quan được giao chủ trì sẽ tiến hành soạn thảo dự thảo nghị định theo tiến độ do Chính phủ quyết định.

Quy trình xây dựng chính sách không đặt ra đối với nghị định quy định chi tiết luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và quyết định của Chủ tịch nước.

-  Về quy trình xây dựng chính sách trong nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh:

Việc tách giai đoạn xây dựng, thông qua chính sách đi trước giai đoạn soạn thảo chỉ được quy định đối với loại nghị quyết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo phân cấp của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Còn đối với nghị quyết để quy định cụ thể văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên thì dự thảo Luật chỉ yêu cầu cơ quan được phân công soạn thảo phải nêu rõ nội dung chính sách đã được quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên với những giải pháp chính sách áp dụng trong điều kiện cụ thể của địa phương mình.

b) Quy trình soạn thảo, thông qua, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Do chính sách của luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đã được Quốc hội phê duyệt, Chính phủ, Hội đồng nhân dân thông qua từ trước nên dự thảo Luật quy định về quy trình soạn thảo, thông qua dự thảo các văn bản này theo hướng đơn giản hơn như sau:

Thứ nhất, không bắt buộc thành lập Ban soạn thảo đối với các dự án luật, pháp lệnh, nghị định và không quy định việc thành lập Ban soạn thảo đối với văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vì quy trình chính sách đi trước đã bảo đảm sự tham gia của các bộ, ngành liên quan cũng như sự kiểm soát lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ trong xây dựng, thông qua chính sách.

Thứ hai, cơ quan thẩm định không đánh giá về sự cần thiết ban hành, tính khả thi của dự thảo luật, pháp lệnh do Chính phủ trình mà chủ yếu đánh giá về các khía cạnh pháp lý của dự thảo văn bản như tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của dự thảo văn bản; tính tương thích với điều ước quốc tế và ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo.

Thứ ba, việc thông qua luật, pháp lệnh được thực hiện chủ yếu tại một kỳ họp của Quốc hội, một phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội; chỉ trong trường hợp còn nhiều ý kiến khác nhau trong quá trình thảo luận thì Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội mới quyết định xem xét, thông qua tại kỳ họp, phiên họp tiếp theo.

c) Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể khác

- Quy trình xây dựng, ban hành quyết định của Chủ tịch nước:

Quy trình xây dựng, ban hành quyết định của Chủ tịch nước về cơ bản kế thừa quy định của Luật năm 2008. Đồng thời, dựa trên quy định tại Điều 90 của Hiến pháp năm 2013, dự thảo Luật bổ sung quy định: “Tùy trường hợp, Chủ tịch nước có thể yêu cầu cơ quan đề nghị xây dựng quyết định thảo luận về những vấn đề quan trọng của dự thảo quyết định của Chủ tịch nước” (khoản 3 Điều 68).

- Quy trình soạn thảo, ban hành thông tư của cấp bộ và nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao:

Nhằm hạn chế tình trạng “lạm phát” ban hành thông tư, đồng thời khắc phục tình trạng “khép kín” trong quy trình ban hành thông tư, qua đó góp phần nâng cao chất lượng của thông tư được ban hành, dự thảo Luật đã quy định một số cơ chế mới để kiểm soát tốt hơn chất lượng của thông tư, cụ thể như sau:

Thứ nhất, đối với dự thảo thông tư có quy định liên quan đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân và doanh nghiệp thì bắt buộc phải đánh giá tác động, lấy ý kiến của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (đối với thông tư có liên quan đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân); lấy ý kiến Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (đối với thông tư liên quan đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của doanh nghiệp) (khoản 3 Điều 91).

Thứ hai, để bảo đảm tính khách quan và nâng cao chất lượng của dự thảo thông tư, khoản 1 Điều 92 của dự thảo Luật quy định: Đối với thông tư có quy định ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp hoặc có tính đa ngành, đa lĩnh vực thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định có sự tham gia của cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học để thẩm định dự thảo.

Bên cạnh đó, để tăng cường sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, khác với quy định tùy nghi của Luật năm 2008 (khoản 2 Điều 69), dự thảo Luật quy định dự thảo nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao phải được gửi để lấy ý kiến của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Hội luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam.

d) Quy định về soạn thảo, ban hành văn bản do đại biểu Quốc hội trình

Dự thảo Luật cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 2013 về quyền “trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, pháp lệnh” của đại biểu Quốc hội bằng một số cơ chế mới so với Luật năm 2008, cụ thể như sau:

Thứ nhất, trong việc kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, dự thảo Luật quy định quyền của Đại biểu trong việc tự mình hoặc đề nghị Viện nghiên cứu lập pháp lập hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc lập hồ sơ (khoản 2 Điều 26); quyền đề nghị cơ quan, tổ chức hữu quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến nội dung của dự án luật, pháp lệnh (điểm a, khoản 1 Điều 27); trách nhiệm của Văn phòng Quốc hội đảm bảo các điều kiện để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (khoản 3 Điều 26);

Thứ hai, trong việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo Luật quy định đại biểu Quốc hội có quyền tự mình hoặc đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội phân công cơ quan chủ trì soạn thảo (khoản 1 Điều 42); đối với dự án luật, pháp lệnh do đại biểu Quốc hội tự mình soạn thảo thì đại biểu có quyền yêu cầu Viện nghiên cứu lập pháp hỗ trợ trong quá trình soạn thảo (khoản 7 Điều 43).

đ) Tăng cường dân chủ, phát huy trách nhiệm công dân trong xây dựng pháp luật

Một trong những nguyên nhân làm cho việc lấy ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn hình thức là do các quy định hiện hành về việc lấy ý kiến còn dàn trải, thiếu trọng tâm, chưa đưa ra các nội dung cần tập trung lấy ý kiến của từng đối tượng cụ thể, chưa quy định trách nhiệm phản hồi đối với ý kiến đóng góp. Hồ sơ dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thường đồ sộ với ngôn ngữ pháp lý khó hiểu nên khó tham gia ý kiến. Do vậy, dự thảo Luật quy định một cách hợp lý hơn về việc lấy ý kiến và tạo điều kiện để nhân dân tham gia xây dựng pháp luật thực chất, hiệu quả hơn. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, quy định lấy ý kiến là thủ tục bắt buộc trong cả giai đoạn đề nghị xây dựng chính sách và giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; là thủ tục bắt buộc trong quá trình soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật khác;

Thứ hai, xác định rõ những người bắt buộc phải lấy ý kiến là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nội dung lấy kiến phải tập trung vào những chính sách lớn, quan trọng, trực tiếp ảnh hưởng đến doanh nghiệp, người dân; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến ...

Thứ ba, quy định rõ trách nhiệm phản hồi đối với các ý kiến góp ý, phản biện. Chẳng hạn, điểm c khoản 1 Điều 28 quy định cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm “... đăng tải báo cáo tiếp thu, giải trình trên Trang thông tin về xây dựng pháp luật của Chính phủ”.

Thứ tư, bổ sung nhiều điều khoản quy định trực tiếp về sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (11 điều) và Phòng Thương mại và Công nghiệp (2 điều) trong quá trình xây dựng và thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Đặc biệt, Điều 5 dự thảo Luật quy định:

- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chủ trì tổ chức việc lấy ý kiến và phản biện xã hội đối với dự thảo luật, pháp lệnh có liên quan đến quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên; liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của Nhân dân; về xây dựng khối đại đoàn kết toàn dân tộc, các tôn giáo và người Việt Nam ở nước ngoài. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên và Nhân dân giám sát việc xây dựng, ban hành và thi hành văn bản quy phạm pháp luật.

- Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam chủ trì tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến doanh nghiệp (quy định này luật hóa khoản 4 Điều 27 của Nghị định số 24/2009/NĐ-CP).

Bên cạnh đó, dự thảo Luật quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi dự án luật, pháp lệnh đến Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên có liên quan và Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến.

e) Quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Các chủ thể trình có trách nhiệm bảo vệ dự án luật, pháp lệnh do mình trình trong quá trình thẩm tra, thảo luận dự án luật, pháp lệnh; chịu trách nhiệm chủ trì phối hợp chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh sau khi Ủy ban thường vụ Quốc hội và Quốc hội cho ý kiến, cũng như trong việc giải trình những vấn đề liên quan đến dự án luật, pháp lệnh mà đại biểu Quốc hội nêu tại kỳ họp của Quốc hội (Điều 60; khoản 6, khoản 7 Điều 62; khoản 1, khoản 2, khoản 3 Điều 63, Điều 64).

Cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh có trách nhiệm bảo đảm chất lượng dự thảo luật, pháp lệnh; phải trình dự án đúng thời hạn, có kèm theo dự kiến những định hướng nội dung và phạm vi vấn đề cần được giao quy định chi tiết trong dự thảo luật, pháp lệnh; kiến nghị phân công cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết các điều, khoản, điểm của dự thảo luật, pháp lệnh để Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến cùng với việc thông qua dự án luật, pháp lệnh, đảm bảo việc ủy quyền lập pháp được thực hiện đúng đắn (khoản 6 Điều 43).

Bên cạnh đó, để nâng cao trách nhiệm, kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng pháp luật, dự thảo Luật quy định cơ quan, người có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm về việc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, quyết định của Chủ tịch nước hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp, luật, pháp lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ (điểm h, khoản 2 Điều 4).

4. Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn

Điều 122 dự thảo Luật cụ thể hóa các trường hợp ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn đã được quy định trong Luật năm 2008, đồng thời bổ sung ba trường hợp được ban hành văn bản theo thủ tục này là: (1) Để giải quyết kịp thời những vấn đề cấp bách phát sinh về quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, kinh tế - xã hội hoặc để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định; (2) Quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên mà chính sách đã rõ ràng, cụ thể; (3) Để kịp thời thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên hoặc đã có kế hoạch gia nhập.

5. Áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

Ngoài hai nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp các văn bản cùng cấp có quy định khác nhau về cùng một vấn đề quy định tại Điều 83 của Luật năm 2008, dự thảo Luật bổ sung nguyên tắc: “Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật chung và văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành có quy định về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành; trường hợp văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành không có quy định hoặc quy định không rõ thì áp dụng văn bản quy phạm pháp luật chung” (khoản 4 Điều 132).

Một trong những điểm mới quan trọng của dự thảo Luật là quy định về việc Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao có quyền đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có nội dung trái Hiến pháp, luật, pháp lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ nhằm bảo vệ công lý, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân (khoản 7 Điều 132). Quy định này là nhằm cụ thể hóa quy định tại khoản 3 Điều 102 của Hiến pháp.

6. Tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật

Dự thảo Luật dành một chương riêng để quy định về tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật (Chương XI). Nội dung của việc tổ chức triển khai thi hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 134 của dự thảo Luật, bao gồm xây dựng kế hoạch; phổ biến, giáo dục pháp luật; ban hành văn bản quy định chi tiết; tập huấn; bảo đảm cơ sở vật chất, kinh phí, tổ chức bộ máy và nhân lực để triển khai thi hành; kiểm tra, đôn đốc, sơ kết, tổng kết, báo cáo việc thi hành... Đồng thời, dự thảo Luật quy định trách nhiệm của từng cơ quan trong việc tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, từ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đến Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao.

Trên đây là những nội dung cơ bản của dự án Luật ban hành văn hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất), xin chia sẻ cùng quý vị và rất mong nhận được ý kiến đóng góp quý báu của các quý vị để Bộ Tư pháp tiếp tục hoàn thiện dự thảo Luật trước khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến.