Sửa đổi Luật xây dựng theo cơ chế thị trường, hội nhập và hiệu quả – Lê Anh Ba Tổng hội Xây dựng Việt Nam

Sửa đổi Luật xây dựng theo cơ chế thị trường,

hội nhập và hiệu quả

(Lê Anh Ba, Hội thảo VCCI - 16/07/2013)

I.                   Nhận định và đánh giá

Trong báo cáo đánh giá tác động của Luật xây dựng (XD) sửa đổi, Bộ Xây dựng có đánh giá việc thực hiện pháp luật còn có những tồn tại bất cập như sau:

“Chất lượng quy hoạch xây dựng thấp, thiếu đồng bộ;

Tình trạng đầu tư dàn trải, đầu tư xây dựng không theo quy hoạch, không đúng mục tiêu;

Tình trạng lãng phí thất thoát trong đầu tư xây dựng xảy ra ở tất cả các khâu thực hiện;

     Chất lượng nhiều công trình xây dựng không đảm bảo;

Xây dựng không phép, sai phép, vi phạm trật tự xây dựng chiếm tỷ trọng lớn”

Tương ứng ở mỗi trạng thái bất cập trên đều chỉ ra nguyên nhân.

Còn trong báo cáo tổng kết đánh giá tình hình thi hành luật xây dựng từ năm 2003 đến năm 2012 có nhiều tồn tại và xác định nguyên nhân:

Quy định của pháp luật khôngtheo kịp và sớm lạc hậu so với tình hình phát triển kinh tế xã hội.

    Tính phức tạp,đa dạng của lĩnh vực đầu tư XD có liên quan đến công tác quản lý, hệ thống văn bản pháp luật khác nhau dẫn đến không đảm bảo đồng bộ.

Kinh phí phục vụ công tác quy hoạch còn bất cập so với yêu cầu phải đi trước một bước.

    Cơ chế phối hợp của các cơ quan tổ chức, cá nhân trong công tác  xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về XD còn bất cập

     Với đánh giá nhận định nêu trên, Bộ Xây dựng cho rằng cần thiết phải hoàn chỉnh hệ thống pháp luật về XD, trước hết là ban hành sửa đổi luật XD, quy định những nguyên tắc, yêu cầu chung để làm cơ sở cho việc ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện cho phù hợp thực tế của từng vùng miền.

Vấn đề dặt ra là Dự thảo Luật XD sửa đổi có tác dụng khắc phục ở mức độ nàonhững tồn tại về quản lý đầu tư XD như đã nêuhay không?

Yêu cầu khách quan phải sửa đổi pháp luật về đầu tư có XD

            Gần 10 năm tồn tại kể từ khi ban hành năm 2003, sửa đổi bổ sung năm 2009, Luật XD đã điều chỉnh các hoạt động đầu tư XD, chủ yếu là đối với vốn đầu tư XD nhà nước.

            Tuy nhiên, trong thời gian qua, xã hội đã không ngừng thay đổi, trong xu thế phát triển, hành lang pháp lý không những chưa theo kịpmà còn có tác dụng hạn chế vì những quy định không còn phù hợp. Đó là:

-         Sự nhất quán vận hành nền kinh tế xã hội theoquy luật thị trường, cạnh tranh phát triển;vấn đề đầu tư xây dựng không còn riêng của nhà nước, mà đã có đa dạng các thành phần kinh tế tham gia cả về chiều rộng và chiều sâu.

-         Trong quan hệ hội nhập quốc tế,Việt Nam đã là thành viên WTO với cam kết thực hiện mở cửa về hoạt động dịch vụ xây dựngtheo lộ trình trong năm 2009.

-         Cơ chế quản lý đầu tư XD đã được phân cấp mạnh theo chuyên ngành và địa phương; năng lực quản lý thực hiện  không ngừng nâng cao trên phạm vi vĩ mô và vi mô; hình thành mạng lưới tư vấn dịch vụ độc lập hoạt động XD cạnh tranh.

-         Về luật pháp và cơ chế quản lý của nhiều lĩnh vực có nhiều thay đổi liên quan trực tiếp hay gián tiếp đến đầu tư xây dựng, dẫn đến tình trạng  quản lý phân tán, chồng chéo, kém hiệu quả.

Thực tế trên đòi hỏi cần có hành lang pháp lý đồng bộ thống nhất về đầu tư XD, nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới quản lý hiệu quả theo cơ chế thị trường và hội nhập quốc tế.

     Nhận thức về đầu tư có xây dựng

- Đầu tư có xây dựng là loại hình đầu tư trực tiếptheomột quá trình liên tục. Đầu tư XD được thực hiện với trình tự nhất định theo 3 giai đoạn: giai đoạn chuẩn bị đầu tư, kết thúc giai đoạn nầy là ra quyết định đầu tư  - giai đoạn thực hiện đầu tư (thực hiện các công việc xây dựng để hình thành sản phẩm như khảo sát, thiết kế, thi công, hoàn thiện công trình…), kết thúc giai đoạn này là hoàn thành công trình (sản phẩm) theo đúng tiến độ và chất lượng – Giai đoạn bàn giao khai thác sử dụng. Ở mỗi giai đoạn lại có rất nhiều mối quan hệ với nhiều hoạt động dịch vụ liên quan khác.

- Đặc thù của đầu tư có xây dựng là đầu tư sản xuất đặt hàng đơn chiếc, chi phí rất lớn, thời gian sản xuất dài ngày, huy động nhiều nguồn lực tham gia, chịu nhiều tác động của thời tiết, cơ chế và đối tượng quản lý…) được xác lập chặt chẽtừ quyết định đầu tư,thực hiện đầu tư,quản lý khai thác sử dụng..Cho nên trong nội dung hợp đồng kinh tế còn tuân theo quy trình, quy phạm, tiêu chuẩn… của chuyên ngành XD.

         Theo thống kê trong giai đoạn 1990-2010, vốn đầu tư có XDchiếm 72% vốn đầu tư toàn xã hội và 95% vốn đầu tư phát triển nhà nước. Điều này cho thấy phải qua khâu xây dựng mới có sản phẩm đầu tư chiếm phần lớn trong hoạt động đầu tư phát triển kinh tế.

Pháp luật về quản lý đầu tư có xây dựng

            Đầu tư có xây dựng là yêu cầu phát triển của toàn xã hội, bao gồm nhiều thành phần kinh tế, trong đó có thành phần kinh tế nhà nước.và liên quan đến nhiều hoạt động kinh tế kỷ thuật, pháp luật...trong xã hội.Để dảm bảo đầu tư XD hiệu quả cần có pháp luật để điều chỉnh các mối quan hệ của các chủ thể tham gia, trong đó vai trò nhà nước được xác lập là người quản lý có quyền giám sát, kiểm tra và xử lý các vi phạm pháp luật.

Từ năm 2003 đến nay đã có Luật số 16/2003/QH11 và Luật số 38/2009/QH12, và hàng chục luật khác có liên quan đến XD, hàng trăm văn bản dưới luật (nghị định, quyết định, thông tư..) của Chính phủ, Thủ tướng, Bộ ngành và chính quyền địa phương, hàng nghìn điều quy định bao phủ lĩnh vực đầu tư XD,vô cùng phức tạp trong thực hiện.

Trên thực tế đạt được nhiều thành tựu trong quản lý phát triển, nhưng cũng phải trả giá đắt về hiệu quả, lãng phí,thất thoát,tham nhũng như đã đánh giá.Phải chăng luật pháp và cơ chế tổ chức quản lý còn có lỗ hổng nào đó, không phù hợp với quy luật phát triển?

II.               Dự thảo Luật sửa đổi còn nhiều hạn chế

Đối chiếu cơ cấu luật cũ và dự thảo luật sửa đổi có sự thêm, có bớt về điều khoản và nội dung tương ứng.

Có nhiều cách tiếp cận tham gia vào dự thảo luật XD sửa đổi: có thể trên quan điểm tư duy chung, cũng có thể tham gia vào những điều quy định chi tiết. Cách tiếp cận chi tiết sẽ giúp ban soạn thảo dễ theo dõi và tiếp thu, nhưng lại hạn chế nội dung tham gia.

1.      Về phạm vi điều chỉnh

Luật cũ gọi là hoạt động xây dựng- Luật sửa đổi gọi là hoạt động đầu tư XD. Hoạt động đầu tu XD được giả thích trong mục từ ngữ được hiểu:hoạt động đầu tư XD là quá trình bỏ vốn tiến hành các hoạt động XDbao gồm lập quy hoạch XD,lập dự án, khảo sát,thiết kế,giám sát khảo sát,thi công,giám sát thi công, quản lý dự án và các hoạt động khác có liên quan.Cách giải nghĩa trên là hiểu không đúng về đầu tư có XD. Vì những công việc hoạt động XD là hoạt động dịch vụ mà các tổ chức tư vấn, hay cá nhân làm thuê theo đơn đặt hàng hoặc cạnh tranh trúng thầu. Chi phí cho dịch vụ hoạt động đầu tư là chi phí cần thiết để phục vụ cho việc sản xuất ra sản phẩm đầu tư. Còn  muốn có sản phẩm đầu tư phải sử dụng vật tư vật liệu, máy móc…chiếm trên 60% với giá thành sản phẩm.Ví dụ như có nhà ở là sản phẩm đầu tư phải qua khâu thực hiện XD.

Quan hệ hoạt động XD với chủ đầu tư là quan hệ hợp đồng kinh tế được điều chỉnh theo luật dân sự. Ngoài quan hệ trách nhiệm, hợp đồng XD còn bắt buộc phải tuân thủ quy trình, quy phạm, tiêu chuẩn của XD. Cho nên, phải chăng phạm vi điều chỉnh đầu tư có XD phải là trình tự quá trình thực hiện từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, khai thác sử dụng. Điều chỉnh quyền và trách nhiệm của tổ chức cá nhân liên quan trong các giai đoạn đầu tư.

     Phạm vi điều chỉnh dự thảo mới và cũ cơ bản không khác nhau về kết cấu của Luật. Với giới hạn như thế không thể gọi là Luật hoạt động đầu tư XD, mà chỉ nên gọi là luật thực hiện đầu tư hay là Luật thi công XD

2.      Về quy hoạch Xây dựng

Cần đặt ra Luật XD có điều chỉnh quy hoạch xây dựng hay không.Trước hết cần làm rõ nội hàm của quy hoạch xây dựng. Theo dự thảo “quy hoạch XD là việc tổ chức không gian của đô thị, nông thôn và khu chức năng đặc thù; tổ chức hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tạo lập môi trường thích hợp cho người dân sống tại các vùng lãnh thổ, bảo đảm kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia với lợi ích cộng đồng,đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường. Quy hoạch xây dựng được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch XD bao gồm sơ đồ, bản vẽ, mô hình  và thuyết minh. Chúng ta có thể hiểu đơn giản sơ đồ, bản vẽ, mô hình và thuyết minh, thực chất là thiết kế mặt bằng và thiết kế không gian ở một địa điểm (vùng,khu…) mà ở đó có kế hoạch XD. Vậy thiết kế mặt bằng, thiết kế không gian đi trước hay được thực hiện khi đã có chủ trương và quyết định đầu tư XD.

     Thực tế, không tự nhiên đi làm thiết kế mặt bằng khi chưa có chủ trương quyết định đầu tư XD theo kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Như vậy thiết kế mặt bằng và thiết kế không gian mà thường gọi là quy hoạch XD chỉ là phần thực hiện có tính chất đầu tiên trong giai đoạn chuẩn bị để quyết định đầu tư và thực hiện đầu tư.

     Thiết kế là một hoạt động dịch vụ được thực hiện theo đơn đặt hàng và quan hệ hợp đồng kinh tế. Phải chăng thuật ngữ quy hoạch xây dựng trong đầu tư XD đã được đề cao quan trọng như kế hoạch phát triển kinh tế xã hội.

  Cho nên Luật XD chỉ điều chỉnh thiết kế mặt bằng và thiết kế không gian khi dự án công trình, khu công nghiệp…được quyết định đầu tư và có lẽ không nên tồn tại thuật ngữ quy hoạch XD.

3.      Về xác định chủ đầu tư

Quy định cũ và quy định mới về chủ đầu tư giống nhau ở vế về sở hữu vốn.Chủ sở hữu vốn là chủ đầu tư là đúng.Còn người thay mặt chủ sở hữu vốn hoặc người vay vốn trực tiếp quản lý sử dụng vốn để thực hiện hoạt động XD là không thích hợp. Vì người được giao, về bản chất là người làm thuê, không có  tiền mà được tiêu tiền trong khâu  thực hiện đầu tư.

Trách nhiệm người làm thuê và người làm chủ không bao giờ giống nhau. Cách quy định này nhằm duy trì một hình thức quản lý sử dụng vốn nhà nước theo cơ chế phân bổ và cấp phát theo luật ngân sách chưa thay đổi.Trong sử dụng vốn đầu tư  nhà nước đang phân khúc trách nhiệm quyết định đầu tư do Thủ tướng, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh/ thành phố, người đứng đầu doanh nghiệp nhà nước...Thực hiện đầu tư được giao cho tổ chức,cá nhân phụ trách được gọi là chủ đầu tư; người được giao nhận  sử dụng khai thác sản phâm đầu tư thì chưa có tên gọi.

Còn đối với nhà đầu tư các thành phần kinh tế khác, chủ đầu tư là người quyết định đầu tư, chịu trách nhiệm thực hiện đầu tư và hiệu quả khai thác sản phẩm đầu tư. Chủ đầu tư này chịu chi phối luật pháp quy trình quy phạm, tiêu chuẩn XD khi được cho phép đầu tư. Quản lý thực hiện đầu tư và khai thác sử dụng theo hình thức thuê dịch vụ.

Sản phẩm đầu tư của các thành phần kinh tế khác có chất lượng, giá thành thấp, thời gian thực hiện nhanhhơn so với sản phẩm đầu tư vốn nhà nước. Thông thường chủ đầu tư là người quản lý khai thác sử dụng sản phẩm đầu tư. Trong cơ chế thị trường, chủ đầu tư là người quyết định đầu tư, tổ chức thực hiện đầu tư, chịu trách nhiệm về chất lượng và hiệu quả  khai thác sử dụng sản phẩm đầu tư liên quan đến lợi ích kinh tế tồn tại hay là phá sản.

Về xác định chủ đầu tư không khác quy định trước, dự thảo luật sửa đổi cũng chỉ chi phối chủ yếu đối với vốn đầu tư nhà nước.

4.      Về vốn đầu tư

Chủ trương vận hành nền kinh tế theo cơ chế thị trường với nhiều thành phần kinh tế tham gianên vốn đầu tư có xây dựng những năm vừa qua ở nước ta đã có sự  thay đổi, vốn đầu tư phát triển nhà nước giảm, còn các thành phần khác chiếm trên 60% vốn đầu tu toàn xã hội.

Trong đường lối chủ trương phát triển sản xuất được thể chế trong luật doanh nghiệp thì doanh nghiệp nhà nước (DNNN) tồn tại trên lĩnh vực công ích, loại hình sản xuất mà xã hội không muốn làm, hoặc không đủ sức làm. Vì thế cần đổi mới phương pháp quản lý sử dụng vốn nhà nước trong đầu tư. Không vì doanh nghiệp vay vốn nhà nước đầu tư mà can thiệp sâu vào quyền sử dụng của chủ đầu tưmà cần điều chỉnh luật pháp theo hợp đồng vay và cho vay.Thực tế cho thấy trong quản lý cần làm rõ đối tượng đầu tư nào được vay, đước cấp phát vốn nhà nước.Vốn nhà nước cho vay ưu đãi để khuyến khích đầu tư phát triển sản xuấtlà giải pháp thực hiện tính công bằng, trước pháp luật đối với mọi thành phần tham gia đầu tư.

Luật sửa đổi cần chủ động nêu ra đầy đủ khái niệm mang tính chất chuẩn hóa về  vốn đầu tư nhà nước đầy đủ và khoa học,không nên phụ thuộc vào quy định của luật khác.

5.      Về áp dụng tiêu chuẩn kỷ thuật tiêu chuẩn XD

Trong dự thảo sửa đổi điều 6 khoản 3 quy định việc áp dụng trong hoạt động XD đối với các dự án đầu tư XD không sử dụng vốn nhà nước theo nguyên tắc tự nguyện.Nghĩa là có thể áp dụng, cũng có thể không áp dụng. Quy định này cùng những quy định khác tương tự cho thấy phạm vi và đối tượng chi phối về đầu tư có XD chưa đứng trên quan điểm quản lý thống nhất đồng bộ trên phạm vi cả nước ,mọi thành phần kinh tế là không phù hợp với sự phát triển hiện tại và trong tương lai. Làm cho luật pháp (đề nghị sửa đổi- hay quy định cũ) chưa thoát ra khỏi phạm vi chi phối chủ yếu vẫn phục vụ cho quản lý đầu tư XD bằng vốn nhà nước.

6.      Vềhành lang pháp lý để huy động nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế là một sự cản trở phát triển

Huy động nguồn vốn đầu tư vào đầu tư xây dựng trong việc tham gia đầu tư mới, quản lý vận hành khai thác sử dụng công trình, thường gọi là hình thức hợp tác công tư (PPP), cũng như các loại hình khác, trên cơ sở cân bằng về lợi ích, trách nhiệm và chia sẻ rủi ro, giữa nhà nước với các thành phần kinh tế khác, hiện đang mới dùng ở bước thí điểm, mà chưa có cơ sở pháp lý về luật pháp. Cho nên không những hạn chế nhu cầu đầu tư phát triển XD và quản lý khai thác hiệu quả trên nhiều lĩnh vực có quan hệ đến phát triển kinh tế  xã hội của nhiều thành phần kinh tế. Đây là một phần luật pháp về đầu tư xây dựng không chuyển đổi kịp với sự phát triển kinh tế xã hội theo cơ chế thị trường trong đầu tư phát triển chưa được thể chế trong Luật.

7.      Về hành lang pháp lý hội nhập

Luật xây dựng được xây dựng trước thời điểm Việt Nam gia nhập WTO (11-1-2007). Đối với dịch vụ liên quan đến xây dựng kiến trúc sau 2 năm (11-1-2009) bắt đầu thực hiện cam kết theo WTO. Đến nay vẫn chưa có quy định pháp luật về vấn đề này.Khoản trống pháp luật để thực hiện cam kết WTO đã làm giảm sức cạnh tranh, gây nhiều thua thiệt trong hoạt động dịch vụ xây dựng giữa lực lượng trong nước và nước ngoài.

8.      Thủ tục hành chính trong đầu tư xây dựng vô cùng phức tạp

Cấu hình luật trong đầu tư xây dựng theo dạng trên nhỏ dưới phình to. Luật XD số 16 (2003) có 123 điều, Luật số 38 (2009) bổ sung sửa đổi 7 điều. Còn các văn bản hướng dẫn thi hành luật của Chính phủ,của các Bộ ngành, chính quyền địa phương liên quan đến đầu tư xây dựng đã tăng lên hàng  ngàn điều quy định chi tiết.

            Thực tế cho thấy muốn thi hành luật phải chờ nghị định hướng dẫn thi hành.Khi có Nghị định của Chính phủ rồi, có nội dung phải chờ Quyết định Thông tư hướng dẫn của Bộ ngành liên quan.Các văn bản hướng dẫn ban hành phổ biến rất chậm.Cho nên không những làm chậm hiệu lực thi hành, mà còn tạo nên ý thức coi trọng những quy định dưới luật hơn luật.

            Một hệ thống thủ tục hành chính phiền hà trong tất cả các giai đoạn đầu tư xây dựng được hình thành theo những quy định của các văn bản bộ ngành, địa phương, làm cho việc thực thi pháp luật vô cùng phức tạp, dẫn đến tùy tiện khó kiểm soát, khó thực hiện.

            Luật cũ có 123 điều và 22 điều Chính phủ quy định,và nhiều văn bản Bộ ngành, địa phương. Còn Dự thảo mới có đến 132 điều và khoảng trên 34 điều Chính phủ quy định hướng dẫn thực hiện, liệu có đơn giản và đồng bộ hơn so với cũ trong thực hiện luật?

            Trong văn bản luật, cũng như văn bản hướng dẫn thực hiện luật thiếu tính dẫn chiếu cụ thể các điều luật liên quan, mà chỉ nói chung là theo quy định pháp luật, mang tính phổ biến. Điều này dẫn đến khó khăn truy cập pháp luật và đễ tùy tiện trong vân dụng.

Việc giao cho chính phủ hướng dẫn thi hành luật,biến Chính phủ vừa là cơ quan hành pháp, vừa là cơ quan lập pháp, dẫn đến làm mất tính ổn định của luật pháp, gián tiếp giảm thấp hiệu lực và hiệu quả thi hành luật trong đời sống xã hộilà cách làm không đầy đủ của cơ quan lập pháp.

9.      Về quy định của pháp luật về đánh giá hiệu quả đầu tư và chế tài xử lý

Phần quản lý khai thác kết quả đầu tư chưa có quy định luật pháp.Thực tế có nhiều công trình đầu tư xong thì đắp chiếu; kéo dài thời gian thực hiện; giá trị đầu tư tăng bất thường…chưa được quy định xem xét đánh giá.

            Chế tài xử lý trách nhiệm kinh tế do quyết định đầu tư không phù hợp, kỷ thuật lạc hậu, kéo dài thời gian thực hiện…gây nên lãng phí, thất thoát vô cùng lớn về tiền bạc, công sức nhưng lại chưa có chế tài xử lý mang tính hồi tố với cá nhân liên quan trong quản lý đầu tư xây dựng. Một khoản trống pháp luật làm nẩy sinh tiêu cực, tham nhũng, lãng phí trong đầu tư xây dựng. Vai trò quản lý, giám sát hiệu quả đầu tư xây dựng của nhà nước đang bị buông lỏng, không theo kịp với sự phát triển.

10. Về giao nhận thầu trong đầu tư XD

Tính chất công việc trong quá trình đầu tư XD là đa dạng.Tính đa dạng này làm cho quan hệ chỉ có một người mua là chủ đầu tư, và có rất nhiều người bán, đó là các nhà thầu.Thị trường trong đầu tư XD là sự cạnh tranh mua bán năng lực thực hiện có chất lượng với giá cả phù hợp.Cho nên phải tổ chức đấu thầu cho từng công việc khác nhau.

            Giao nhận thầu trong đầu tư XD thông qua đấu thầu là tuân thủ chung về nguyên tắc theo luật đấu thầu hiện tại. Nhưng chi tiết khác nhau, yêu cầu khác nhau, phương pháp vận hành khác nhau, nên luật đấu thầu chung không thể thấu hiểu hết, do đó đấu thầu XD phải được quy định riêng.

            Tính chất đa dạng trong đầu tư XD còn được thể hiện trong hợp đồng kinh tế với mức độ chi tiết không những về chất lượng mà còn bao gồm cả việc xử lý các tình huống xảy ra trong quá trình đầu tưnhư thiên tai, thay đổi chính sách, biến động giá cả… vì vậy luật pháp phải điều chỉnh mối quan hệ hợp đồng trong đầu tư XD mang tính đặc thù.

Nội dung, trình tự, phương pháp thiết lập hợp đồng trong đầu tư XD đã được các tổ chức tư vấn nghiên cứu xây dựng giúp cho việc quản lý hợp đồng có cơ sở khoa học.

11. Vềvai trò quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng chưa phù hợp với yêu cầu phát triển

            Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng quy định trong luật mang tính chủ trương đường lối, giao đích danh cho Bộ Xây dựng rất nhiều nhưng toàn là những việc mang tính tác nghiệp trong khâu quản lý thực hiện đầu tư. Chưa làm rõ vai trò chính về quản lý, đặc biệt quản lý trong cơ chế thị trường với nhiều thành phần tham gia.

            Coi trọng chất lượng và hiệu quả thì vai trò quản lý nhà nước phải là vai trò cho phép đầu tư, giám sát thực hiện đầu tư, ban hành các tiêu chuẩn, quy phạm, chất lượng hiệu quả quản lý đầu tư, được thực hiện thông qua thanh kiểm tra và chế tài xử lý.

Để đảm bảo tính khách quan cần làm rõ chức năng cho phép đầu tư: về thẩm quyền, căn cứ cho phép, trách nhiệm kinh tế việc cho phép đầu tư.Cần làm rõ thẩm định đầu tư trước khi quyết định đầu tư (tiền kiểm).Thẩm định dự án đầu tư phải qua tổ chức tư vấn độc lập thực hiện. Cần làm rõ nội dung, thẩm quyền và giai đoạn giám sát đầu tư.

Thực tế hiện nay mối liên quan giữa quyết định đầu tư có xây dựng với thực hiện đầu tư sử dụng vốn nhà nước đang phân khúc quản lý theo quy định chức năng nhiệm vụ giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư và quản lý XD của Bộ ngành và địa phương.Bộ Kế hoạch và Đầu tư tham mưu về kế hoạch và danh mục quyết định đầu tư, giám định đầu tư; quản lý đấu thầu trong thực hiện đầu tư; các Bộ chuyên ngành như giao thông, nông nghiệp phát triển nông thôn...thống nhất quản lý thực hiện đầu tư theo chuyên ngành. Quản lý đầu tư XD được phân cấp cho địa phương.Trong chuyên ngành hay của địa phương lại phân khúc quản lý các khâu quyết định đầu tư, thực hiện đầu tư và quản lý khai thác sử dụng cho đối tượng khác nhau. Với cơ chế này đã kéo theo hình thành một hệ thống tổ chức quản lý khép kín đầu tư xây dụng vốn nhà nước từ trung ương đến địa phương. Đầu tư dàn trải, chất lượng hiệu quả thấp, lãng phí thất thoát mang tính phổ biến, khó kiểm soát là hậu quả việc cắt khúc quản lý của một quá trình hoạt động thống nhất.

            Những vấn đề liên quan khác mang tính tác nghiệp như đấu thầu, quản lý dự án, giám sát thi công… thì Nhà nước không can thiệp, mà để cho các thành phần tham gia đầu tư xây dựng chịu trách nhiệm trong quan hệ hợp đồng kinh tế theo quan hệ hoạt động dịch vụ với các tổ chức tư vấn. Thực tế nhà nước đã và đang tồn tại hệ thống quản lý can thiệp quá chi tiết đối với hoạt động đầu tư xây dựng theo cơ chế bao cấp trong sử dụng vốn đầu tư nhà nước mang tính chất vừa đá bóng vừa thổi còi trong quản lý đầu tư XD.

            ĐÁNH GIÁ CHUNG

            Dự thảo sửa đổi Luật xây dựng vẫn chưa thể hiện tính lột xác về cơ chế, tổ chức quản lý để quản lý đầu tư XD theo cơ chế thị trường, có nhiều thành phần kinh tế tham gia, hội nhập quốc tế, và hiệu quả; chủ yếu vẫn phục vụ quản lý đầu tư XD sử dụng vốn nhà nước.

Phương pháp thực hiện sửa đổi bổ sung những nội dung như cách làm sửa đổi năm 2009(Luật số 38)với tính chất giải quyết tình thế thiếu thì bù, sai thì sửa cho những công việc cụ thể, cũng chỉ giới hạn phạm vi thực hiện đầu tư, vẫn duy trì sự cắt khúc trong mối quan hệ giữa các giai đoạn đầu tư, khôngđồng bộ, không hiệu quả.

Nghiên cứu thay đổi cơ cấu của Luật, thay đổi cơ chế, tổ chức quản lý đầu tư xây dựng thống nhất, phù hợp theo quy luật thị trường, hội nhập thế giới, nâng cao hiệu quả trong đầu tư XDcần được nghiên cứu căn bản, đồng bộ. Và do đó cần đầu tưnghiên cứu chiều sâu tính chất đặc thù của đầu tư có XD. Muốn vậy, cần làm rõ những quan điểm sau đây:

-       Thống nhất quản lý đầu tư xây dựng về một mối hay vẫn theo tình trạng phân quyền, phân cấp theo Bộ ngành chuyên ngành, địa phương như hiện nay? Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước theo cơ chế phân bổ cấp phát hay theo cơ chế hỗ trợ cho vay?Nội hàm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng trong cơ chế thị trường với nhận thức  hoạt động đầu tư XD là hoạt động dịch vụ?

-       Luật pháp đầu tư xây dựng được chi phối theotrình tự đầu tư XD (quyết định đầu tư- thực hiện đầu tư- vận hành khai thác hoàn vốn đầu tư) hay chi phối theo tính chất công việc đầu tưXD? (thiết kế mặt bằng, thiết kế không gian, lập dự án đầu tư XD, đất đai XD, vốn đầu tư, chất lượng xây dựng, giám sát đầu tư, chế tài xử lý vi phạm pháp luật, trách nhiệm quản lý nhà nước trung ương, địa phương….)

-       Luật pháp đầu tư XD nhằm điều chỉnh hoạt động đầu tư XDtrên phạm vi cả nước,bao gồm các thành phần kinh tế, hay chỉ điều chỉnh riêng phần vốn đầu tư nhà nước?

-       Việc nghiên cứu sửa đổi Luật xây dựng có liên quan đến việc có xem xét sửa đổi những văn bản luật của nhiều ngành kinh tế khác như đất đai, giao thông, nông nghiệp, môi trường, phòng cháy chữa cháy... Mặt khác cần được dẫn chiếu cụ thể vào trong luật đầu tư XD,nhằm làm giảm phức tạp trong truy cập và thực hiện pháp luật.

-       Thực tế trên đây cho thấy nghiên cứu sửa đổi luật không thể chỉ riêng Bộ xây dựng thực hiện mà cần có cấp cao hơn chủ trì để điều chỉnh các mối quan hệ thực thi luật pháp XD đang phân tán hiện nay. Hiện nay Bộ Xây dựng đang khoát chiếc áo quản lý nhà nước trên nhiều lĩnh vực: hoạt động xây dựng chủ yếu đối với công trình dân dụng công nghệp - sản xuất công nghiệp vật liệu XD thuộc về quản lý quy hoạch sử dụng tài nguyên và sản xuất công nghiệp, quản lý nhà ở, quản lý đô thị thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của chính quyền địa phương… Bộ đang có nhiệm vụ thực thi quản lý nhà nước tổng hợp của những lĩnh vực trên. Vì vậy, nghiên cứu sửa đổi luật pháp XDkhông thể không xem xét đến vị thể vai trò trách nhiệm cao hơn đối với Bộ Xây dựng cùng với cơ cấu các ngành quản lý khác liên quan đến đầu tư XD./.