Sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai góp phần cải thiện môi trường kinh doanh

SỬA ĐỔI, BỔ SUNG LUẬT ĐẤT ĐAI
GÓP PHẦN CẢI THIỆN MÔI TRƯỜNG KINH DOANH
 
TS. Nguyễn Phương Bắc
Phó Giám đốc Sở Kế hoạch và Đầu tư Bắc Ninh

  
         Luật Đất đai năm 2003 là bước tiến quan trọng trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai, phù hợp hơn với cơ chế thị trường ở nước ta. Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành đã đi vào cuộc sống, bước đầu đáp ứng yêu cầu về điều chỉnh các quan hệ đa dạng, phức tạp, liên quan đến nhiều nhóm lợi ích, diễn biến trong quản lý, sử dụng đất ở những giai đoạn khác nhau. Luật Đất đai năm 2003 cũng tạo điều kiện thuận lợi cho cho doanh nghiệp tiếp cận, sử dụng đất theo quy hoạch; tính minh bạch trong giải quyết các thủ tục về đất đai tăng lên, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong thời gian qua.
Mặc dù có nhiều tiến bộ, nhưng trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế và yêu cầu về hoàn thiện thể chế kinh tế, Luật Đất đai năm 2003 còn bộc lộ nhiều hạn chế. Báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường đã chỉ rõ những khiếm khuyết, vướng mắc. Dự thảo một số nội dung sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2003 đã tập trung vào những điểm bức xúc nhất, được cho là nguyên nhân gây ra ách tắc trong quản lý đất đai của Nhà nước, sử dụng đất đai của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thời gian qua. Chắc chắn đây là những tháo gỡ cần thiết trong thực thi hệ thống pháp luật về đất đai ở địa phương, cơ sở. Để góp phần vào hoàn thiện nội dung bổ sung, sửa đổi nêu trên, chúng tôi xin tham gia đóng góp một số ý kiến về vấn đề sửa đổi, bổ sung luật đất đai góp phần cải thiện môi trường kinh doanh. 

         1/. Nội dung sửa đổi, bổ sung Luật đất đai 2003 cần hướng tới việc tạo thuận lợi cho doanh nghiệp tiếp cận đất đai, đồng thời phải quản lý việc sử dụng đất đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả. 

         Một trong những thành công của Luật Đất đai 2003 là đã tích cực góp phần cải thiện môi trường kinh doanh, thể hiện trên các mặt: Quy hoạch sử dụng đất phù hợp đã tạo thuận lợi hơn cho doanh nghiệp trong việc tiếp cận đất đai, thực hiện dự án đầu tư, nhất là tại các khu công nghiệp tập trung, các khu công nghiệp nhỏ và vừa, trong đó có tác dụng rất lớn, đáp ứng nhu cầu mở rộng quy mô sản xuất, phát triển sản xuất từ hộ gia đình sang doanh nghiệp ở các khu công nghiệp làng nghề; thủ tục tiếp cận đất đai được minh bạch hơn với sự phân cấp rõ ràng về thẩm quyền thẩm định, quyết định giao đất, cho thuê đất… đối với từng cơ quan chức năng ở địa phương. Với cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất đã tạo cho các doanh nghiệp có sự công bằng về cơ hội trong việc tiếp cận đất đai, thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản. Tuy nhiên, nhìn chung thủ tục đất đai còn phức tạp, nhất là đặt vấn đề tiếp cận đất đai trong chu trình thủ tục đầu tư của doanh nghiệp (bao gồm từ khảo sát địa điểm, lập dự án đầu tư, cấp giấy chứng nhận đầu tư, đền bù, giải phóng mặt bằng, cho thuê đất, cấp giấy phép xây dựng, môi trường,...). Ngay từ khâu đầu tiên, thủ tục khảo sát, giới thiệu địa điểm ở các địa phương thực hiện rất khác nhau và để đến khi có văn bản cho phép của UBND tỉnh, doanh nghiệp đã phải trải qua nhiều thủ tục từ các cơ quan quản lý và chính quyền các cấp. Điều 31, Luật Đất đai 2003 quy định căn cứ để giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng rất đơn giản, nhưng thực tế để thực hiện được điều đó là quá trình phức tạp, mất nhiều thời gian và điều đáng nói là nó phụ thuộc rất lớn vào thái độ, quan điểm giải quyết của các cơ quan Nhà nước ở địa phương và các rào cản dưới dạng "Quy hoạch". Doanh nghiệp có thể tiến hành các thủ tục theo quy định của từng Luật một cách rõ ràng và thuận lợi, nhưng để giải quyết được các thủ tục liên quan đến toàn bộ quá trình đầu tư của doanh nghiệp thì không đơn giản và gặp nhiều khó khăn. 

         Điều đó có nghĩa là, nếu Luật Đất đai quy định về vấn đề này càng đơn giản và lảng tránh “vùng giáp ranh” với các Luật liên quan trực tiếp thì khi thực hiện trên thực tế sẽ càng phức tạp. Doanh nghiệp có năng lực đầu tư, có nhu cầu sử dụng đất đích thực vẫn có thể gặp khó khăn, trong khi các quy định của Luật lại chưa đủ điều kiện sàng lọc những dự án đầu tư sử dụng đất không thực chất và kém hiệu quả. Xuất phát từ tình hình trên, dự thảo nội dung sửa đổi Điều 31, Điều 122 và các điều luật liên quan đến tiếp cận, giải quyết thủ tục hành chính về đất đai cho doanh nghiệp là chưa đáp ứng được yêu cầu trên thực tế, cần phải quy định rõ được trình tự, thủ tục trong việc tiếp cận đất đai của doanh nghiệp, xác định rõ mối quan hệ trong thực hiện Luật Đầu tư, Luật Xây dựng...Đồng thời, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam cần phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng…đồng thời sửa đổi, bổ sung Luật Đầu tư, Luật Xây dựng…điều chỉnh nhóm vấn đề này. 

         Việc sửa đổi, bổ sung các quy định đấu giá quyền sử dụng đất trong dự thảo là rất cần thiết. Tuy nhiên, cần làm rõ nội dung dự thảo tại điểm d, khoản 6, Điều 58 về các trường hợp không đấu giá quyền sử dụng đất: “…trường hợp chỉ có một nhà đầu tư lập dự án xin giao hoặc thuê một diện tích đất cụ thể để thực hiện dự án đầu tư phù hợp quy hoạch”. Điều này chỉ nên xem xét sau khi đã công bố công khai điều kiện cơ bản về dự án đầu tư vào diện tích đất đó.
Như đã nêu ở trên, nhiều doanh nghiệp tiếp cận đất đai khó khăn (chúng ta thấy rõ qua điều tra về chỉ số PCI) nhưng lại “để lọt” rất nhiều dự án sử dụng đất lãng phí. Do đó cùng với việc tạo thuận lợi cho doanh nghiệp cần quy định rõ về mức độ sử dụng đất theo từng loại dự án; trách nhiệm của cơ quan thẩm định, quyết định giao đất, cho thuê đất để xảy ra tình trạng sử dụng đất lãng phí. Đồng thời cần có quy định rõ về việc thu hồi đất khi doanh nghiệp không thực hiện dự án đầu tư đúng tiến độ. Trên thực tế, tồn tại nhiều dự án thực chất không triển khai đầu tư (sau khi được giao đất chỉ tiến hành xây dựng tường rào và một vài hạng mục phụ trợ để đối phó) mà rất khó thu hồi đất do quy định tại Khoản 12, Điều 38, Luật Đất đai 2003 không xác định rõ: “Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng…”. Đồng thời cần bổ sung quy định thu hồi đất trong trường hợp dự án đầu tư bị thu hồi giấy chứng nhận đầu tư. 

         2/. Giải quyết hợp lý các nhóm lợi ích trong quá trình bồi thường, giải phóng mặt bằng, chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang xây dựng các khu công nghiệp, khu kinh tế, đô thị và sản xuất, kinh doanh, góp phần tạo môi trường kinh doanh trong dài hạn. 

           Một trong những "nút cổ chai" đối với sự phát triển của nền kinh tế nước ta, được xác định là hạ tầng kinh tế yếu kém, trong đó có những khó khăn về giải phóng mặt bằng. Báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng chỉ rõ "Tình trạng khiếu kiện vượt cấp lên các cơ quan Trung ương trong lĩnh vực đất đai vẫn liên tiếp, diễn biến phức tạp, trong đó tập trung nhiều vào nội dung thu hồi đất, thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng tại các khu đô thị, khu công nghiệp, khu kinh tế, các khu vực công cộng mở rộng đường giao thông ...". Do vậy sửa đổi, bổ sung luật đất đai lần này phải cơ bản khắc phục được vấn đề nêu trên. Để thực hiện điều đó, phải có sự sửa đổi căn bản về cơ chế xác định giá đất; quy định về việc lập, triển khai các dự án đầu tư sử dụng diện tích lớn đất nông nghiệp để xây dựng khu công nghiệp, khu đô thị, khu kinh tế…; quy trình về bồi thường, giải phóng mặt bằng; sự phối hợp giữa chính sách đất đai và các chính sách khác hỗ trợ nông dân khi thu hồi đất, nhất là ở vùng đô thị hoá mạnh. 

         Việc kiện toàn tổ chức, bộ máy về quản lý đất đai ở Bộ Tài nguyên và Môi trường đã cho thấy những mong muốn khắc phục tình trạng này. Dự thảo các nội dung bổ sung, sửa đổi về giá đất cũng đề cập đến sự phức tạp về giá đất ở vùng giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, nhất là ở vùng tiếp giáp với các thành phố cũng như sự nhạy cảm của việc điều chỉnh giá đất. 

         Để có sự đồng thuận, ủng hộ của nhân dân, tạo thuận lợi cho quá trình thu hồi đất thực hiện các dự án đầu tư lớn, cần có quy định khi chuyển mục đích đất nông nghiệp từ một quy mô diện tích nào đó trở lên thì trong dự án đầu tư (nhất là các khu công nghiệp, khu đô thị, khu kinh tế ...) phải có biện pháp để đảm bảo đời sống dân cư vùng bị thu hồi đất. Quy hoạch, xây dựng hạ tầng các điểm dân cư, tái định cư, giãn dân, bố trí các khu dịch vụ cho dân phải là phần không tách rời của quy hoạch, dự án xây dựng khu đô thị, khu kinh tế, khu công nghiệp. Cần áp dụng việc tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng trên quy mô thích hợp theo hình thức dự án. Sở dĩ nhấn mạnh điểm này vì đa phần những thắc mắc và phản ứng của nhân dân đều do thiếu biện pháp đảm bảo đời sống của dân sau khi thu hồi đất và vấn đề tài chính không rõ ràng. Đây là hai mặt của một vấn đề, không vì nóng vội giải quyết mặt bằng mà giản đơn, áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính khi thu hồi đất. Vì vậy, cần bổ sung quy định mang tính nguyên tắc về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi thu hồi đất trong Luật Đất đai mà không nên giao cho Chính phủ quy định như trong dự thảo nội dung sửa đổi, bổ sung. 

         Cùng với giải pháp nêu trên, để ổn định cuộc sống lâu dài của người dân, Luật Đất đai cần bổ sung quy định chặt chẽ về điều kiện chuyển mục đích nông nghiệp, đặc biệt đất trồng lúa nước có năng suất ổn định sang các mục đích khác. Hiện tại quy định tại Điều 74, Luật Đất đai 2003 còn đơn giản, thiếu cụ thể, chỉ mang tính định hướng nên chưa quản lý được nghiêm ngặt việc chuyển mục đích sử dụng đối với loại đất này ở nhiều địa phương. 

         3/. Hoàn thiện quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: 

         Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng trong quản lý Nhà nước về đất đai. Tuy nhiên, nội dung, phương pháp, trình tự lập quy hoạch không rõ ràng. Quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng còn thiếu đồng bộ đã ảnh hưởng đến sự tiếp cận đất đai của doanh nghiệp. Trong Luật Đất đai tồn tại 2 khái niệm “quy hoạch sử dụng đất” và “quy hoạch sử dụng đất chi tiết”, trong khi chỉ xác định rõ nội dung “quy hoạch sử dụng đất". Do vậy cần bổ sung làm rõ khái niệm "Quy hoạch sử dụng đất chi tiết ". 

         4/. Vấn đề giảm chi phí thời gian và chi phí không chính thức cho doanh nghiệp trong tiếp cận đất đai. 

         Thành công của Luật Doanh nghiệp năm 1999, Luật Doanh nghiệp 2005 được cộng đồng doanh nghiệp hoan nghênh là đã có bước tiến dài trong việc giảm chi phí thời gian, chi phí không chính thức cho doanh nghiệp khi gia nhập thị trường. Khi Luật Doanh nghiệp 2005 được ban hành, cơ chế một cửa liên thông trong đăng ký kinh doanh, khắc dấu, mã số thuế được thực hiện là một nỗ lực mới trong cải cách thủ tục hành chính. Giảm chi phí thời gian, chi phí không chính thức và nâng cao tính minh bạch là mục tiêu mà các nhà xây dựng Luật Doanh nghiệp theo đuổi, được xã hội ghi nhận. Theo chúng tôi, đây là kinh nghiệm tốt trong quá trình nghiên cứu, khảo sát và đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai lần này. Do vậy, đề nghị Bộ Tài nguyên và Môi trường, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam kế thừa các nghiên cứu về cải cách thủ tục đầu tư cho doanh nghiệp trước đây và tiếp tục khảo sát về chi phí thời gian, chi phí không chính thức, chu trình hoá toàn bộ quá trình đầu tư, tiếp cận đất đai…làm cơ sở cho việc hoàn thiện nội dung sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2003. Thực hiện tốt điều này sẽ nâng cao hiệu quả của việc xây dựng và thực hiện Luật Đất đai sau khi được bổ sung, sửa đổi và thúc đẩy mạnh mẽ quá trình cải cách nền hành chính quốc gia, cải thiện môi trường kinh doanh, đáp ứng các yêu cầu mới của qúa trình hội nhập kinh tế quốc tế.

         Có thể nói, việc ban hành Luật Đất đai 2003 được coi là bước đột phá trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai ở nước ta, đóng góp to lớn vào phát triển kinh tế, ổn định xã hội, tạo thuận lợi cho doanh nghiệp và người dân, giải quyết được nhiều vấn đề tồn đọng về đất đai trước đây. Chúng tôi kỳ vọng việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai lần này cũng sẽ là bước đột phá mới, thể hiện những bước tiến mới trong việc xây dựng và thực thi pháp luật, thực hiện tốt Nghị quyết Hội nghị TW 6 (Khoá X) về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.