Website xây dựng pháp luật của VCCI
Quản lý hoạt động đầu tư…
QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ NÓI RIÊNG VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC NÓI CHUNG PHẢI NHẮM TỚI VIỆC THỰC HIỆN THẮNG LỢI CHỦ TRƯƠNG VÀ KẾ HOẠCH CÔNG NGHIỆP HÓA, HIỆN ĐẠI HÓA ĐẤT NƯỚC
Nguyễn Ngọc Thạch
Tiến sỹ Luật, Luật sư Đoàn Luật sư thành phố Hà Nội
Với tư cách là một chuyên gia pháp lý đồng thời là một chuyên gia tư vấn đầu tư đã có gần 15 năm gắn bó với hoạt động đầu tư của các doanh nghiệp trong và ngoài nước, tôi xin được nêu lên một số suy nghĩ cá nhân xung quanh vấn đề quản lý hoạt động đầu tư của Dự thảo Luật đầu tư chung sắp trình Quốc Hội thảo luận và thông qua trong kỳ họp tới, một trong những vấn đề mà tôi cho rằng cần phải có sự thay đổi căn bản trong cách tiếp cận thì chính sách phát triển kinh tế của Đảng và Nhà nước mới được thể chế hóa một cách đúng đắn, góp phần thực hiện thắng lợi chủ trương và kế hoạch công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước trong điều kiện toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay.
Không có gì phải bàn cãi khi nói rằng, để thực hiện thành công chủ trương và kế hoạch công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, chúng ta phải huy động cho được mọi nguồn lực của xã hội cho đầu tư và phát triển, kể cả các nguồn lực từ bên ngoài (tất nhiên không phải là huy động bằng mọi giá). Và cũng cần nói thêm rằng, mức độ thành công của chúng ta trong những năm tới phụ thuộc rất nhiều vào mức độ mà chúng ta huy động được và sử dụng một cách có hiệu quả các nguồn lực nói trên (tôi hiểu huy động ở đây bao gồm cả việc sử dụng một cách có hiệu quả các nguồn lực được huy động). Nói một cách khác, chúng ta phải tạo ra cho được “một xã hội đầu tư trong đó mọi tổ chức, cá nhân đều hăng hái bỏ vốn đầu tư cho phát triển”.
Tuy nhiên, muốn tạo ra được một xã hội đầu tư như vậy thì vai trò của Nhà nước và quản lý Nhà nước đối với hoạt động đầu tư là rất quan trọng, nếu không được đặt đúng chỗ và không sử dụng đúng công cụ mà Nhà nước có trong tay thì Nhà nước sẽ trở thành vật cản của đầu tư phát triển và sẽ không thể có một xã hội mà trong đó mọi tổ chức, cá nhân đều hăng hái bỏ vốn đầu tư cho phát triển.
Ở đây có thể nhiều người trong chúng ta sẽ nghĩ ngay đến vấn đề lợi ích. Nhà nước đóng vai trò là người tạo ra và giải quyết sự hài hòa các loại lợi ích để khuyến khích, động viên mọi nguồn lực cho phát triển. Giải quyết một cách hài hòa giữa lợi ích của nhà đầu tư và lợi ích của xã hội bằng công cụ quản lý gián tiếp (thuế và ưu đãi đầu tư) là một trong những nội dung cần được luật hóa. Lâu nay chúng ta mới quen với việc thiết kế cơ chế tiền ưu đãi mà chưa có nghiên cứu thiết kế cơ chế hậu ưu đãi, trong khi cơ chế hậu ưu đãi thiết thực hơn đối với cả xã hội lẫn nhà đầu tư vì ưu đãi được tính trên giá trị đóng góp của nhà đầu tư cho xã hội (tỷ lệ đóng góp của nhà đầu tư cho ngân sách Nhà nước). Trong khi chưa thể có sự chuyển đổi căn bản, chúng tôi nghĩ ta có thể kết hợp cả cơ chế tiền và hậu ưu đãi. Đề nghị các cơ quan có trách nhiệm nghiên cứu thêm về vấn đề này để đưa vào Dự thảo luật. Ở các nước phát triển, cơ chế quản lý gián tiếp nói trên gần như giữ vai trò chính trong hoạt động quản lý của Nhà nước.
Thực tế ở nước ta, vấn đề lợi ích chưa phải là tất cả. Quản lý bằng công cụ gián tiếp chỉ là một mặt của vấn đề, nếu không muốn nói là còn đóng vai trò kém quan trọng trên thực tế khi so sánh với việc quản lý bằng các biện pháp trực tiếp của các cơ quan chức năng thuộc bộ máy Nhà nước. Và đáng tiếc, chính ở đây mới là khâu đang tạo ra rất nhiều vật cản đối với việc hình thành một xã hội đầu tư ở nước ta hiện nay.
Do nhiều nguyên nhân khác nhau (trong đó có cả những tồn tại có tính lịch sử) mà việc quản lý theo kiểu ôm đồm, quản lý tất cả, đặt ra yêu cầu và nội dung quản lý mà không biết liệu có thể thực thi được không trên thực tế, nhiều khi đã trở thành vô thức trong suy nghĩ và hành động của một bộ phận không nhỏ trong cán bộ thuộc các cơ quan chức năng trong bộ máy Nhà nước của chúng ta, đấy là chưa kể một số nào đó lợi dụng những yếu tố này để mưu cầu lợi ích cục bộ cho đơn vị, cá nhân mình, cố tình duy trì lối quản lý lạc hậu, không vì sự phát triển của xã hội. Nếu chúng ta không kiên quyết loại bỏ kiểu quản lý như thế này thì chắc chắn chúng ta sẽ không thể thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đặc biệt là trong giai đoạn đất nước đang phải đối mặt với những thách thức to lớn của quá trình toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế.
Nghiên cứu Chương VI của Dự thảo Luật đầu tư chung, chúng tôi thấy Dự thảo đang đi theo hướng Nhà nước sẽ quản lý tất cả các dự án đầu tư ở các mức độ khác nhau tùy thuộc vào tính chất và quy mô của mỗi dự án.
Đây không chỉ là một kế hoạch không tưởng trên thực tế mà cách quản lý này đang đi ngược lại tư tưởng chỉ đạo đối với việc xây dựng Luật đầu tư chung, đó là: (i) Hạn chế sự can thiệp của nhà nước vào các quyết định của nhà đầu tư; Tôn trọng tối đa quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp; và (ii) Đổi mới chức năng của Nhà nước đối với hoạt động đầu tư, kinh doanh theo hướng khuyến khích, hỗ trợ, hướng dẫn nhà đầu tư, doanh nghiệp là chính.
Có thể nói cơ quan soạn thảo đã chưa tìm ra được cơ chế thích hợp để thể chế hóa tư tưởng chỉ đạo của Chính phủ đối với việc quản lý hoạt động đầu tư, và cách quản lý của Dự thảo luật chắc chắn sẽ bóp chết chứ không phải là góp phần tạo ra một xã hội đầu tư như Đảng, Nhà nước và xã hội đang mong đợi.
Chúng tôi thừa nhận để tìm ra một cơ chế quản lý Nhà nước thích hợp nhằm xây dựng một “xã hội đầu tư ở nước ta, trong đó đó mọi tổ chức, cá nhân đều hăng hái bỏ vốn đầu tư cho phát triển” là một vấn đề không dễ dàng, cần có thời gian vừa làm vừa điều chỉnh. Nhưng có một điều rất quan trọng là chúng ta phải xác định đúng điểm xuất phát và đúng hướng đi, nếu chúng ta không muốn phải trả giá quá đắt cho những quyết định sai lầm của chính chúng ta. Vì lẽ đó, chúng tôi hy vọng góp thêm tiếng nói để các cơ quan có thẩm quyền có điều kiện nghiên cứu, tham khảo.
Vậy thì vị trí Nhà nước ở đâu và Nhà nước cần phải làm gì nếu tồn tại một xã hội đầu tư, trong đó mọi tổ chức, cá nhân đều sẵn sàng bỏ vốn đầu tư cho phát triển?
Rõ ràng là không có cơ chế khuyến khích và ưu đãi đúng thì không ai sẵn sàng bỏ tiền để đầu tư, nhưng chỉ khuyến khích và ưu đãi không thôi thì chưa đủ để đảm bảo việc đầu tư sẽ được thực hiện đúng hướng và hiệu quả. Rõ ràng ở đây có yêu cầu quản lý nhưng không phải là cách quản lý mà chúng ta đang làm.
Quản lý Nhà nước ở đây là để việc đầu tư được đúng hướng, phục vụ thiết thực cho tăng trưởng và phát triển của toàn xã hội. Như vậy, vấn đề chính ở đây không phải là xem xét, phê duyệt dự án đầu tư mà là xây dựng và công bố các định hướng đầu tư cho xã hội, đảm bảo các cân đối quan trọng cho tăng trưởng và phát triển (các cân đối này cần được xác định cụ thể để tránh quy định tùy tiện).
Có hai cấp phải công bố các định hướng đầu tư: đó là Chính phủ và cấp Tỉnh. Đây sẽ là cơ sở để các nhà đầu tư lựa chọn đầu tư cái gì, ở đâu, quy mô ra sao, và vào thời gian nào. Và như thế, chúng ta thấy chỉ có những dự án thuộc phạm vi các định hướng đã công bố mới cần được xem xét để có sự đảm bảo các cân đối quan trọng cho tăng trưởng và phát triển ở cấp độ địa phương hoặc cấp độ quốc gia (bao gồm cả cấp vùng và lãnh thổ). Tất cả các dự án đầu tư khác Nhà nước không cần phải quản lý, chủ đầu tư chỉ cần đăng ký với cơ quan quản lý đầu tư ở địa phương để thực hiện. Và ở đây không cần có sự phân biệt nguồn vốn và sở hữu, không phân biệt nhà đầu tư là ai. Quản lý Nhà nước chuyển từ tác nghiệp hành chính đơn thuần sang hướng khuyến khích, hỗ trợ, hướng dẫn nhà đầu tư. Chúng tôi nghĩ đây mới là cách làm đúng và cũng chỉ có như vậy chúng ta mới có điều kiện cải cách công tác quản lý, nâng cao năng lực thực sự của bộ máy quản lý Nhà nước và thực hiện đúng bản chất Nhà nước của ta: Nhà nước của dân, do dân và vì dân.
Như vậy, theo chúng tôi chỉ có 02 nhóm dự án đầu tư:
1. Những dự án đầu tư thuộc phạm vi định hướng đầu tư do Nhà nước công bố cần được xem xét để đảm bảo các cân đối quan trọng cho tăng trưởng và phát triển của địa phương hoặc quốc gia;
2. Những dự án khác.
Tương ứng với hai nhóm dự án đầu tư đó sẽ là:
1. Những dự án thuộc nhóm 1 cần phải được xem xét và chấp thuận đầu tư;
2. Những dự án còn lại, nhà đầu tư chỉ cần đăng ký với cơ quan chính quyền địa phương để thực hiện.
Ngoài nguyên tắc trên, chỉ cần quy định nguyên tắc khi thực hiện hoạt động đầu tư, nhà đầu tư phải tuân thủ các quy định pháp luật có liên quan mà không cần phải nêu cụ thể trong Luật đầu tư chung.
Nếu hoạt động đầu tư được quản lý như vậy, chúng tôi cho rằng không những sẽ có rất nhiều cá nhân, tổ chức (cả trong và ngoài nước) sẵn sàng bỏ vốn đầu tư mà hiệu quả của đồng vốn đầu tư cũng sẽ được đảm bảo, phục vụ thiết thực cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Mọi thông tin xin liên hệ: Tiến sỹ luật, Luật sư Nguyễn Ngọc Thạch, Tel.: 84 4 773 3617; 098 931 6599 hoặc E-mail: thachlaw@yahoo.com.
Hà nội, ngày 7 tháng 9 năm 2005
Nguyễn Ngọc Thạch
Tiến sỹ Luật, Luật sư Đoàn Luật sư thành phố Hà Nội
Với tư cách là một chuyên gia pháp lý đồng thời là một chuyên gia tư vấn đầu tư đã có gần 15 năm gắn bó với hoạt động đầu tư của các doanh nghiệp trong và ngoài nước, tôi xin được nêu lên một số suy nghĩ cá nhân xung quanh vấn đề quản lý hoạt động đầu tư của Dự thảo Luật đầu tư chung sắp trình Quốc Hội thảo luận và thông qua trong kỳ họp tới, một trong những vấn đề mà tôi cho rằng cần phải có sự thay đổi căn bản trong cách tiếp cận thì chính sách phát triển kinh tế của Đảng và Nhà nước mới được thể chế hóa một cách đúng đắn, góp phần thực hiện thắng lợi chủ trương và kế hoạch công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước trong điều kiện toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay.
Không có gì phải bàn cãi khi nói rằng, để thực hiện thành công chủ trương và kế hoạch công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, chúng ta phải huy động cho được mọi nguồn lực của xã hội cho đầu tư và phát triển, kể cả các nguồn lực từ bên ngoài (tất nhiên không phải là huy động bằng mọi giá). Và cũng cần nói thêm rằng, mức độ thành công của chúng ta trong những năm tới phụ thuộc rất nhiều vào mức độ mà chúng ta huy động được và sử dụng một cách có hiệu quả các nguồn lực nói trên (tôi hiểu huy động ở đây bao gồm cả việc sử dụng một cách có hiệu quả các nguồn lực được huy động). Nói một cách khác, chúng ta phải tạo ra cho được “một xã hội đầu tư trong đó mọi tổ chức, cá nhân đều hăng hái bỏ vốn đầu tư cho phát triển”.
Tuy nhiên, muốn tạo ra được một xã hội đầu tư như vậy thì vai trò của Nhà nước và quản lý Nhà nước đối với hoạt động đầu tư là rất quan trọng, nếu không được đặt đúng chỗ và không sử dụng đúng công cụ mà Nhà nước có trong tay thì Nhà nước sẽ trở thành vật cản của đầu tư phát triển và sẽ không thể có một xã hội mà trong đó mọi tổ chức, cá nhân đều hăng hái bỏ vốn đầu tư cho phát triển.
Ở đây có thể nhiều người trong chúng ta sẽ nghĩ ngay đến vấn đề lợi ích. Nhà nước đóng vai trò là người tạo ra và giải quyết sự hài hòa các loại lợi ích để khuyến khích, động viên mọi nguồn lực cho phát triển. Giải quyết một cách hài hòa giữa lợi ích của nhà đầu tư và lợi ích của xã hội bằng công cụ quản lý gián tiếp (thuế và ưu đãi đầu tư) là một trong những nội dung cần được luật hóa. Lâu nay chúng ta mới quen với việc thiết kế cơ chế tiền ưu đãi mà chưa có nghiên cứu thiết kế cơ chế hậu ưu đãi, trong khi cơ chế hậu ưu đãi thiết thực hơn đối với cả xã hội lẫn nhà đầu tư vì ưu đãi được tính trên giá trị đóng góp của nhà đầu tư cho xã hội (tỷ lệ đóng góp của nhà đầu tư cho ngân sách Nhà nước). Trong khi chưa thể có sự chuyển đổi căn bản, chúng tôi nghĩ ta có thể kết hợp cả cơ chế tiền và hậu ưu đãi. Đề nghị các cơ quan có trách nhiệm nghiên cứu thêm về vấn đề này để đưa vào Dự thảo luật. Ở các nước phát triển, cơ chế quản lý gián tiếp nói trên gần như giữ vai trò chính trong hoạt động quản lý của Nhà nước.
Thực tế ở nước ta, vấn đề lợi ích chưa phải là tất cả. Quản lý bằng công cụ gián tiếp chỉ là một mặt của vấn đề, nếu không muốn nói là còn đóng vai trò kém quan trọng trên thực tế khi so sánh với việc quản lý bằng các biện pháp trực tiếp của các cơ quan chức năng thuộc bộ máy Nhà nước. Và đáng tiếc, chính ở đây mới là khâu đang tạo ra rất nhiều vật cản đối với việc hình thành một xã hội đầu tư ở nước ta hiện nay.
Do nhiều nguyên nhân khác nhau (trong đó có cả những tồn tại có tính lịch sử) mà việc quản lý theo kiểu ôm đồm, quản lý tất cả, đặt ra yêu cầu và nội dung quản lý mà không biết liệu có thể thực thi được không trên thực tế, nhiều khi đã trở thành vô thức trong suy nghĩ và hành động của một bộ phận không nhỏ trong cán bộ thuộc các cơ quan chức năng trong bộ máy Nhà nước của chúng ta, đấy là chưa kể một số nào đó lợi dụng những yếu tố này để mưu cầu lợi ích cục bộ cho đơn vị, cá nhân mình, cố tình duy trì lối quản lý lạc hậu, không vì sự phát triển của xã hội. Nếu chúng ta không kiên quyết loại bỏ kiểu quản lý như thế này thì chắc chắn chúng ta sẽ không thể thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đặc biệt là trong giai đoạn đất nước đang phải đối mặt với những thách thức to lớn của quá trình toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế.
Nghiên cứu Chương VI của Dự thảo Luật đầu tư chung, chúng tôi thấy Dự thảo đang đi theo hướng Nhà nước sẽ quản lý tất cả các dự án đầu tư ở các mức độ khác nhau tùy thuộc vào tính chất và quy mô của mỗi dự án.
Đây không chỉ là một kế hoạch không tưởng trên thực tế mà cách quản lý này đang đi ngược lại tư tưởng chỉ đạo đối với việc xây dựng Luật đầu tư chung, đó là: (i) Hạn chế sự can thiệp của nhà nước vào các quyết định của nhà đầu tư; Tôn trọng tối đa quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp; và (ii) Đổi mới chức năng của Nhà nước đối với hoạt động đầu tư, kinh doanh theo hướng khuyến khích, hỗ trợ, hướng dẫn nhà đầu tư, doanh nghiệp là chính.
Có thể nói cơ quan soạn thảo đã chưa tìm ra được cơ chế thích hợp để thể chế hóa tư tưởng chỉ đạo của Chính phủ đối với việc quản lý hoạt động đầu tư, và cách quản lý của Dự thảo luật chắc chắn sẽ bóp chết chứ không phải là góp phần tạo ra một xã hội đầu tư như Đảng, Nhà nước và xã hội đang mong đợi.
Chúng tôi thừa nhận để tìm ra một cơ chế quản lý Nhà nước thích hợp nhằm xây dựng một “xã hội đầu tư ở nước ta, trong đó đó mọi tổ chức, cá nhân đều hăng hái bỏ vốn đầu tư cho phát triển” là một vấn đề không dễ dàng, cần có thời gian vừa làm vừa điều chỉnh. Nhưng có một điều rất quan trọng là chúng ta phải xác định đúng điểm xuất phát và đúng hướng đi, nếu chúng ta không muốn phải trả giá quá đắt cho những quyết định sai lầm của chính chúng ta. Vì lẽ đó, chúng tôi hy vọng góp thêm tiếng nói để các cơ quan có thẩm quyền có điều kiện nghiên cứu, tham khảo.
Vậy thì vị trí Nhà nước ở đâu và Nhà nước cần phải làm gì nếu tồn tại một xã hội đầu tư, trong đó mọi tổ chức, cá nhân đều sẵn sàng bỏ vốn đầu tư cho phát triển?
Rõ ràng là không có cơ chế khuyến khích và ưu đãi đúng thì không ai sẵn sàng bỏ tiền để đầu tư, nhưng chỉ khuyến khích và ưu đãi không thôi thì chưa đủ để đảm bảo việc đầu tư sẽ được thực hiện đúng hướng và hiệu quả. Rõ ràng ở đây có yêu cầu quản lý nhưng không phải là cách quản lý mà chúng ta đang làm.
Quản lý Nhà nước ở đây là để việc đầu tư được đúng hướng, phục vụ thiết thực cho tăng trưởng và phát triển của toàn xã hội. Như vậy, vấn đề chính ở đây không phải là xem xét, phê duyệt dự án đầu tư mà là xây dựng và công bố các định hướng đầu tư cho xã hội, đảm bảo các cân đối quan trọng cho tăng trưởng và phát triển (các cân đối này cần được xác định cụ thể để tránh quy định tùy tiện).
Có hai cấp phải công bố các định hướng đầu tư: đó là Chính phủ và cấp Tỉnh. Đây sẽ là cơ sở để các nhà đầu tư lựa chọn đầu tư cái gì, ở đâu, quy mô ra sao, và vào thời gian nào. Và như thế, chúng ta thấy chỉ có những dự án thuộc phạm vi các định hướng đã công bố mới cần được xem xét để có sự đảm bảo các cân đối quan trọng cho tăng trưởng và phát triển ở cấp độ địa phương hoặc cấp độ quốc gia (bao gồm cả cấp vùng và lãnh thổ). Tất cả các dự án đầu tư khác Nhà nước không cần phải quản lý, chủ đầu tư chỉ cần đăng ký với cơ quan quản lý đầu tư ở địa phương để thực hiện. Và ở đây không cần có sự phân biệt nguồn vốn và sở hữu, không phân biệt nhà đầu tư là ai. Quản lý Nhà nước chuyển từ tác nghiệp hành chính đơn thuần sang hướng khuyến khích, hỗ trợ, hướng dẫn nhà đầu tư. Chúng tôi nghĩ đây mới là cách làm đúng và cũng chỉ có như vậy chúng ta mới có điều kiện cải cách công tác quản lý, nâng cao năng lực thực sự của bộ máy quản lý Nhà nước và thực hiện đúng bản chất Nhà nước của ta: Nhà nước của dân, do dân và vì dân.
Như vậy, theo chúng tôi chỉ có 02 nhóm dự án đầu tư:
1. Những dự án đầu tư thuộc phạm vi định hướng đầu tư do Nhà nước công bố cần được xem xét để đảm bảo các cân đối quan trọng cho tăng trưởng và phát triển của địa phương hoặc quốc gia;
2. Những dự án khác.
Tương ứng với hai nhóm dự án đầu tư đó sẽ là:
1. Những dự án thuộc nhóm 1 cần phải được xem xét và chấp thuận đầu tư;
2. Những dự án còn lại, nhà đầu tư chỉ cần đăng ký với cơ quan chính quyền địa phương để thực hiện.
Ngoài nguyên tắc trên, chỉ cần quy định nguyên tắc khi thực hiện hoạt động đầu tư, nhà đầu tư phải tuân thủ các quy định pháp luật có liên quan mà không cần phải nêu cụ thể trong Luật đầu tư chung.
Nếu hoạt động đầu tư được quản lý như vậy, chúng tôi cho rằng không những sẽ có rất nhiều cá nhân, tổ chức (cả trong và ngoài nước) sẵn sàng bỏ vốn đầu tư mà hiệu quả của đồng vốn đầu tư cũng sẽ được đảm bảo, phục vụ thiết thực cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Mọi thông tin xin liên hệ: Tiến sỹ luật, Luật sư Nguyễn Ngọc Thạch, Tel.: 84 4 773 3617; 098 931 6599 hoặc E-mail: thachlaw@yahoo.com.
Hà nội, ngày 7 tháng 9 năm 2005