Pháp luật Bồi thường Nhà nước của Trung Quốc và một số ý kiến trong việc xây dựng Luật Bồi thường Nhà nước của Việt Nam – ThS. Nguyễn Đỗ Kiên

          I. Sự hình thành và phát triển chế độ bồi thường nhà nước của Trung Quốc

Nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa được thành lập năm 1949. Năm 1949 “Cương lĩnh cộng đồng” do Đảng Cộng sản Trung Quốc và các đảng phái dân chủ khác của Trung Quốc cùng phối hợp soạn thảo và thống nhất ban hành với nội dung có ý nghĩa như một bản Hiến pháp. Năm 1954, Trung Quốc ban hành Hiến pháp nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa, trong đó, Điều 99 Hiến pháp đã lần đầu tiên ghi nhận vấn đề bồi thường đối với hành vi vi phạm pháp luật do cơ quan nhà nước hoặc nhân viên của cơ quan nhà nước xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Đồng thời, chính sách và pháp luật của Trung Quốc trong thời kỳ này cũng đã qui định nhiều nội dung liên quan đến bồi thường nhà nước trong các văn bản pháp luật khác nhau.
Năm 1982, Hiến pháp nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa được sửa đổi, bổ sung, trong đó đã ghi nhận trách nhiệm bồi thường nhà nước. Điều 41 Hiến pháp 1982 đã qui định: “Nhân viên của cơ quan nhà nước và Chính phủ trong quá trình thực thi công vụ nếu có hành vi xâm phạm gây tổn hại đến quyền và lợi hợp pháp của công dân, thì căn cứ các quy định của pháp luật, người bị tổn hại có quyền được bồi thường”.

Năm 1986, Trung Quốc đã ban hành “Những nguyên tắc cơ bản của Luật dân sự nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa”, trong đó qui định: “Cơ quan nhà nước hoặc nhân viên cơ quan nhà nước trong khi thi hành nhiệm vụ có hành vi xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân và tổ chức khác, nếu gây ra tổn hại trên thực tế thì phải chịu trách nhiệm dân sự”. Ngoài quy định trong Hiến pháp 1982, các văn bản pháp luật khác cũng quy định trách nhiệm bồi thường nhà nước như: Điều lệ xử phạt quản lí trị an, Luật Hải quan, Điều lệ về quản lí hàng không dân dụng,…. Các quy định đó có thể nói tương đối đầy đủ, bảo đảm cho công dân, pháp nhân hay tổ chức khác phát huy tác dụng trên phương diện bồi thường nhà nước. Nhưng do trình tự, tiêu chuẩn, phương thức, phạm vi của bồi thường nhà nước mới chỉ quy định mang tính nguyên tắc chung cho nên việc thực hiện trách nhiệm bồi thường nhà nước vẫn còn tồn tại một số vấn đề nhất định.

Ngày 04 tháng 4 năm 1989, Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Trung Quốc thông qua “Luật tố tụng hành chính nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa”, trong đó quy định: Quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân và các tổ chức khác bị hành vi hành chính cụ thể của cơ quan hành chính hoặc nhân viên cơ quan hành chính xâm hại mà tạo ra tổn thất, khi đó người bị xâm hại có quyền yêu cầu bồi thường. Trong trường hợp người bị xâm hại không đồng ý với việc xử lý bồi thường của cơ quan hành chính, thì có thể khởi kiện theo thủ tục tố tụng ra Toà án nhân dân. Kinh phí bồi thường do cơ quan tài chính nhà nước các cấp chịu trách nhiệm. Đồng thời, Luật này quy định công dân, pháp nhân và các tổ chức khác có quyền khởi kiện hành vi cụ thể của cơ quan hành chính nhà nước ra Toà án nhân dân nếu họ có cơ sở cho rằng hành vi đó là không đúng quy định của pháp luật. Ngoài ra, Luật này còn quy định những hành vi hành chính cụ thể nếu gây tổn hại cho công dân, pháp nhân hay tổ chức khác, thì những đối tượng này có quyền yêu cầu bồi thường nhà nước. Đây là văn bản pháp luật rất quan trọng đối với chế độ bồi thường hành chính. Tuy nhiên, Luật này chỉ quy định trách nhiệm bồi thường và vấn đề vi phạm những quyền hành chính; còn những vấn đề về phạm vi của bồi thường hành chính, hành vi vi phạm pháp luật cụ thể tạo thành tổn thất, những vấn đề về bồi thường tư pháp, phương thức và tiêu chuẩn bồi thường,… vẫn chưa được quy định.

Ngày 12 tháng 5 năm 1994, tại kỳ họp thứ 7 Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Trung Quốc nhiệm kỳ khoá VIII đã thông qua “Luật Bồi thường nhà nước nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa”. Luật này đã quy định về phạm vi bồi thường hành chính, bồi thường hình sự và bồi thường phi hình sự; đã quy định cơ quan có nghĩa vụ bồi thường, trình tự bồi thường, quy định phương thức, tiêu chuẩn và cách thức tính toán bồi thường,.... Sau khi Luật bồi thường nhà nước Trung Quốc được ban hành, năm 1995, Quốc vụ viện Trung Quốc đã ban hành “Một số biện pháp quản lý kinh phí bồi thường nhà nước”, trong đó đã quy định cơ quan tài chính nhà nước các cấp có trách nhiệm chi kinh phí bồi thường nhà nước; Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác cũng đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn Luật này, ví dụ: Giải thích về tiêu chuẩn và cách tính bồi thường; Trình tự giải quyết các vụ án yêu cầu bồi thường; Điều lệ truy cứu trách nhiệm án sai; ....

Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc đã thực hiện trên thực tế được hơn 13 năm, nhưng do sự phát triển không ngừng của xã hội, tiềm lực tài chính quốc gia ngày càng mạnh, nhận thức về pháp luật trong nhân dân cũng không ngừng được nâng cao, do vậy, Luật Bồi thường nhà nước tự thân nó đã xuất hiện một số vấn đề khó khăn, vướng mắc mà các cơ quan lập pháp có thẩm quyền hiện nay đang tích cực nghiên cứu, giải quyết. Việc sửa đổi, bổ sung những bất cập của Luật Bồi thường nhà nước đã được các cơ quan có thẩm quyền đưa vào kế hoạch, hy vọng và tin tưởng rằng trong thời gian không lâu nữa đạo luật mới về bồi thường nhà nước Trung Quốc sẽ được ban hành. 

          II. Giới thiệu khái quát một số nội dung của Luật Bồi thường nhà nước nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa (sau đây gọi tắt là Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc)

Ngày 12 tháng 5 năm 1994, nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa đã ban hành Luật Bồi thường nhà nước (sau đây gọi tắt là Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc), đạo luật này có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 1995. Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc được chia làm 6 chương với 35 điều, trong đó:

- Chương 1: “Những quy định chung” gồm 2 điều (Điều 1 và 2) quy định về mục đích và nguyên tắc bồi thường nhà nước.

- Chương 2: “Bồi thường hành chính” gồm 12 điều (từ Điều 3 đến Điều 14) quy định về trách nhiệm bồi thường tổn thất do các cơ quan hành chính khi thực thi nhiệm vụ gây ra.

- Chương 3: “Bồi thường tư pháp” gồm 10 điều (từ Điều 15 đến Điều 24) quy định trách nhiệm bồi thường tổn thất do cơ quan, người tiến hành tố tụng (điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án hình sự) gây ra.

- Chương 4: “Hình thức và cách xác định bồi thường” gồm 9 điều (từ Điều 25 đến Điều 33) quy định về hình thức và cách xác định mức bồi thường.

- Chương 5: “Điều khoản thi hành” gồm 2 điều (Điều 34 và 35) quy định việc không thu lệ phí, án phí, thuế đối với người yêu cầu đòi bồi thương và quy định hiệu lực của Luật.

Việc ban hành Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc nhằm mục đích: (1) bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, pháp nhân và các tổ chức khác khi cơ quan nhà nước không thực thi đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật; (2) khuyến khích các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức thực thi đúng nhiệm vụ, quyền hạn  theo quy định của pháp luật. Điều này cũng có nghĩa là, việc ban hành Luật Bồi thường nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng một nhà nước pháp quyền ở Trung Quốc, đảm bảo nguyên tắc pháp chế trong tổ chức và hoạt động của các thiết chế trong xã hội, theo đó, không chỉ cá nhân, pháp nhân và các tổ chức xã hội mà còn tất cả các cơ quan công quyền cũng phải có trách nhiệm tôn trọng, tuân thủ pháp luật. Với việc ban hành Luật này thì Nhà nước Trung Quốc đã thừa nhận và chịu trách nhiệm bồi thường đối với tổn hại thực tế do hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi công vụ của cơ quan nhà nước và nhân viên cơ quan nhà nước gây ra cho công dân, pháp nhân hay tổ chức khác. Loại trách nhiệm bồi thường này là một loại trách nhiệm pháp luật đặc thù, không hoàn toàn giống với bồi thường dân sự vì trong trường hợp này Nhà nước đứng ra chịu trách nhiệm bồi thường cho đương sự, trong khi đó bồi thường dân sự lại dựa trên nguyên tắc “người nào vi phạm, người đó phải bồi thường”.

1. Về phạm vi bồi thường nhà nước

Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc quy định bồi thường trong lĩnh vực hành pháp và tư pháp. Luật không quy định bồi thường trong lĩnh vực lập pháp và cũng không quy định bồi thường trong các hoạt động quân sự. Trong lĩnh vực hành pháp và tư pháp, Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc cũng chỉ quy định một số hành vi cụ thể và chỉ trong những trường hợp đó thì Nhà nước mới thực hiện bồi thường.

1.1. Phạm vi bồi thường hành chính:

Điều 3 và điều 4 Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc quy định cơ quan nhà nước và nhân viên cơ quan nhà nước trong quá trình thi hành công vụ nếu có hành vi vi phạm pháp luật gây tổn hại về tài sản, quyền nhân thân cho cá nhân, pháp nhân hay tổ chức khác thì nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường. Cụ thể trong các trường hợp là: (1) áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính, bắt giữ người trái pháp luật hoặc hạn chế quyền tự do thân thể của công dân trái pháp luật; (2) Giam giữ hoặc dùng các biện pháp khác tước đoạt quyền tự do thân thể của công dân trái pháp luật; (3) Có hành vi bạo lực như ẩu đả hoặc xui khiến người khác bạo động, đánh người gây ra thương tích hoặc tử vong; (4) Sử dụng vũ khí trái phép gây ra thương tích hoặc tử vong cho công dân; (5) Các hành vi khác gây ra thương tích hoặc tử vong cho công dân; (6) áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính như phạt tiền, thu hồi giấy phép hành nghề, thu hồi giấy phép kinh doanh, ra lệnh đình chỉ sản xuất, tịch thu giữ tài sản trái pháp luật; (7) áp dụng các biện pháp chế tài hành chính đối với tài sản như niêm phong, thu giữ tài sản trái pháp luật; (8) Trưng thu tài sản, phân bổ chi phí trái quy định của pháp luật; (9) Những hành vi vi phạm khác gây ra tổn thất tài sản. Bên cạnh đó, Điều 5 của Luật quy định nhà nước không chịu trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại trong những trường hợp là: (1) Hành vi cá nhân của nhân viên cơ quan hành chính không liên quan đến việc thi hành chức quyền; (2) Hành vi của bản thân công dân, pháp nhân và các tổ chức khác tự gây tổn thất cho mình; (3) Các trường hợp khác theo quy định của pháp luật.

1.2. Phạm vi bồi thường tư pháp:

Phạm vi bồi thường tư pháp được quy định tại Điều 15, Điều 16, Điều 17 và Điều 31. Theo đó, nội dung bồi thường tư pháp sẽ do 2 loại: Một là, bồi thường hình sự (Điều 15, Điều 16, Điều 17); hai là, bồi thường tố tụng hành chính, dân sự (Điều 31). Cụ thể trong những trường hợp là: (1) Giam giữ sai đối với người bị tình nghi phạm tội nhưng chưa có dấu hiệu thực tế hoặc chưa có chứng cứ thực tế là tội phạm; (2) Bắt giữ sai đối với những người chưa thực sự phạm tội; (3) Xét xử lại theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm được Toà án tuyên là vô tội, nhưng đã chấp hành hình phạt đã tuyên; (4) Có các hành vi bạo lực như bức cung, đánh đập hoặc sai người khác dùng các hành vi bạo lực làm bị thương hoặc chết người; (5) Sử dụng vũ khí, máy móc trái pháp luật gây ra thương tích hoặc chết người; (6) áp dụng các biện pháp trái pháp luật như niêm phong, thu giữa tài sản; (7) Xét xử lại bản án theo trình tự phúc thẩm, giám đốc thẩm được Toà án tuyên là vô tội nhưng đã chấp hành việc phạt tiền hoặc đã bị tịch thu tài sản. Đồng thời, Điều 17 quy định nhà nước không chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong những trường hợp: (1) Công dân cố ý khai sai sự thật hoặc tạo chứng cứ giả để bị coi là có tội, để bị bắt và bị truy cứu trách nhiệm hình sự; (2) Những trường hợp bắt giam người không phải chịu trách nhiệm hình sự theo quy định tại Điều 14, Điều 15 Bộ luật Hình sự; (3) Những trường hợp bắt giam người không phải truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định tại Điều 11 Luật Tố tụng hình sự; (4) Những hành vi cá nhân của nhân viên cơ quan nhà nước có chức năng điều tra, truy tố, xét xử, quản lý trại giam hoặc nhân viên của cơ quan này không liên quan đến việc thực thi nhiệm vụ; (5) Công dân tự mình gây ra thương tật hoặc có hành vi cố ý gây ra tổn thất đối với bản thân mình; (6) Những trường hợp khác theo quy định của pháp luật.

Tuy nhiên, Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc lại chưa quy định bồi thường nhà nước trong lĩnh vực công hữu công cộng. Những nội dung liên quan đến bồi thường trong lĩnh vực này thuộc phạm vi bồi thường dân sự theo quy định tại Điều 126 của “Những nguyên tắc cơ bản của Luật Dân sự nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa”.

2. Về điều kiện bồi thường nhà nước

Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc quy định việc bồi thường nhà nước khi có đủ các điều kiện sau:

- Về chủ thể: Chủ thể gây tổn hại phải là cơ quan nhà nước và nhân viên cơ quan nhà nước; người bị gây tổn hại là cá nhân, pháp nhân và các tổ chức khác.

- Về hành vi vi phạm pháp luật: Hành vi đó phải liên quan trực tiếp đến quá trình thực thi công vụ của cơ quan nhà nước và nhân viên của cơ quan nhà nước.

- Hành vi vi phạm pháp luật phải dựa trên cơ sở yếu tố lỗi và hành vi này phải được quy định rõ trong các văn bản pháp luật, pháp quy hành chính (có căn cứ pháp lý).

- Có tổn thất thực tế xãy ra: Kết quả của tổn thất phải do hành vi vi phạm pháp luật trực tiếp gây ra, nghĩa là giữa tổn thất và hành vi vi phạm pháp luật phải có mối quan hệ nhân quả.

3. Về cơ quan có nghĩa vụ bồi thường nhà nước

- Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc quy định: Cơ quan nhà nước và nhân viên của cơ quan nhà nước nào gây ra tổn hại cho cá nhân, pháp nhân hay tổ chức khác thì cơ quan nhà nước đó có trách nhiệm bồi thường cho đối tượng bị tổn hại.

Như vậy, pháp luật Trung Quốc quy định cơ quan có nghĩa vụ bồi thường nhà nước theo mô hình “phân tán”. Tuy nhiên, thực tiễn hơn 10 năm thực thi Luật Bồi thường nhà nước cho thấy hệ thống cơ quan này đã tồn tại một số vấn đề hạn chế và nếu so sánh với việc thiết kế cơ quan có nghĩa vụ bồi thường theo mô hình “tập trung” thì nó tỏ ra kém hiệu quả hơn. Bởi vì, mô hình “tập trung” tạo ra một hệ thống cơ quan và nhân viên chuyên nghiệp phụ trách thực hiện việc bồi thường nhà nước. Ngoài ra, mô hình này còn có thể bảo vệ một cách tốt nhất quyền và lợi ích hợp pháp của người yêu cầu bồi thường, vì nó có đặc điểm là người có quyền yêu cầu bồi thường không cùng người xâm hại trực tiếp gặp nhau mà do cơ quan được pháp luật quy định thực hiện thay, nên khi xử lý việc bồi thường sẽ tránh được tình trạng “xử lý nội bộ”.

- Pháp luật Trung Quốc quy định việc giải quyết bồi thường nhà nước trong lĩnh vực hành chính cho các đương sự được thực hiện theo 2 cách là giải quyết theo thủ tục hành chính và/hoặc giải quyết theo thủ tục tố tụng. Đối tượng bị tổn hại có thể làm đơn yêu cầu cơ quan hành chính trực tiếp gây tổn hại bồi thường, nếu cơ quan hành chính này giải quyết không thoả đáng thì đương sự có thể đề nghị cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp của cơ quan hành chính này giải quyết bồi thường (trình tự, thủ tục theo quy định của Luật tố tụng hành chính nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa) hoặc có thể đề nghị Toà án nhân dân có thẩm quyền giải quyết (Toà dân sự).

Việc giải quyết bồi thường hành chính tại Toà án nhân dân được thực hiện theo trình tự, thủ tục tố tụng thông thường, nhưng cũng có một số đặc điểm đặc thù. Tính đặc thù này được biểu hiện chủ yếu ở chỗ: Toà án nhân dân khi giải quyết vụ kiện bồi thường nhà nước đầu tiên phải xem xét việc xử lí bồi thường của cơ quan có nghĩa vụ bồi thường có đúng hay không; đương sự trong vụ kiện mà 1 bên là cơ quan hành chính (trong khi đó nhân viên cơ quan hành chính gây ra tổn hại không phải là bị cáo trong quá trình tố tụng); trên phương diện chứng cứ, tố tụng bồi thường nhà nước chủ yếu do người yêu cầu bồi thường chứng minh chứng cứ và cơ quan hành chính thông thường sẽ phủ nhận trách nhiệm (trong khi đó bồi thường dân sự mà các bên đương sự chủ trương giảm nhẹ trách nhiệm bồi thường).

- Trường hợp cơ quan hành chính và nhân viên cơ quan hành chính vì ban hành các quy định hành chính mà gây tổn hại cho cá nhân, pháp nhân hay tổ chức khác thì việc giải quyết bồi thường nhà nước đầu tiên phải xem xét tính hợp pháp của các quy định hành chính đó. Việc phán quyết tính hợp pháp của quy định hành chính sẽ do cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp cơ quan hành chính ban hành quy định đó giải quyết, nếu cơ quan hành chính cấp trên giải quyết không thoả đáng thì sẽ do cơ quan quyền lực nhà nước có thẩm quyền giải quyết (Đại hội đại biểu nhân dân địa phương). Pháp luật Trung Quốc chưa quy định cho cơ quan Tư pháp (Toà án nhân dân) việc phán quyết tính hợp pháp của quy phạm pháp luật hay pháp quy hành chính mà Toà án nhân dân chỉ có thẩm quyền xác nhận tính hợp pháp của hành vi hành chính trong phạm vi điều chỉnh của Luật Bồi thường nhà nước.

4. Về phương thức, tiêu chuẩn bồi thường nhà nước

4.1. Phương thức bồi thường nhà nước:

Trung Quốc quy định phương thức bồi thường bằng tiền là phương thức chủ yếu trong bồi thường nhà nước, đó là việc cơ quan có nghĩa vụ bồi thường căn cứ vào các quy định của pháp luật, đem tổn thất do việc xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của người bị hại quy đổi thành một lượng tiền nhất định. Phạm vi bồi thường thiệt hại bằng tiền mặt tương đối rộng, bao gồm bồi thường tổn thất về tài sản và phi tài sản.

Ngoài ra, Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc còn quy định: Khôi phục nguyên trạng, hoàn trả nguyên hiện vật, loại trừ ảnh hưởng, khôi phục danh dự, xin lỗi và nhận lỗi,... làm những phương thức bổ sung trong lĩnh vực bồi thường nhà nước. 

4.2. Tiêu chuẩn bồi thường nhà nước:       

Về mặt lý luận, trong một quốc gia, quan hệ giữa tiêu chuẩn bồi thường nhà nước và tiêu chuẩn bồi thường dân sự xảy ra ba trường hợp: Một là, tiêu chuẩn bồi thường nhà nước cao hơn tiêu chuẩn bồi thường dân sự; hai là, tiêu chuẩn bồi thường nhà nước bằng với tiêu chuẩn bồi thường dân sự; ba là, tiêu chuẩn bồi thường nhà nước thấp hơn tiêu chuẩn bồi thường dân sự.
Pháp luật Trung Quốc quy định rõ tiêu chuẩn bồi thường nhà nước, nếu so sánh với tiêu chuẩn bồi thường trong dân sự thì tiêu chuẩn bồi thường nhà nước của Trung Quốc thuộc trường hợp thứ ba nêu trên, nghĩa là bồi thường nhà nước thấp hơn so với bồi thường dân sự. Cơ sở mà Trung Quốc lựa chọn bồi thường nhà nước thấp hơn bồi thường dân sự là do thực trạng nền kinh tế của quốc gia. Tại thời điểm Trung Quốc ban hành Luật này thì nền kinh tế rất khó khăn, hơn nữa tình trạng vi phạm pháp luật trong các cơ quan nhà nước và nhân viên cơ quan nhà nước xảy ra tương đối nhiều, do vậy, nếu nhà nước chi trả bồi thường nhà nước bằng hoặc cao hơn so với bồi thường dân sự thì khi đó Nhà nước sẽ “phá sản”. Chính vì lý do đó, bồi thường nhà nước của Trung Quốc chỉ nhằm bảo đảm nhu cầu thiết yếu mang tính tượng trưng cho đối tượng bị tổn hại. Các nước đang phát triển thông thường lựa chọn trường hợp này.

5. Về trách nhiệm bồi hoàn của nhân viên nhà nước

Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc quy định: Cơ quan có nghĩa vụ bồi thường sau khi thực hiện bồi thường nhà nước cho các đương sự có quyền yêu cầu nhân viên của cơ quan phải bồi hoàn lại một phần hoặc toàn bộ tiền bồi thường. Việc xét mức bồi thường của nhân viên nhà nước căn cứ vào mức độ vi phạm theo lỗi cố ý hoặc vô ý. Thông thường nhân viên cơ quan nhà nước chỉ phải bồi hoàn một phần kinh phí bồi thường vì thực tế cho thấy trong nhiều trường hợp mức bồi thường chi trả cho các đối tượng được bồi thường là rất lớn mà nhân viên cơ quan nhà nước không có khả năng chi trả, trong khi đó nếu quy định nhân viên nhà nước phải hoàn trả toàn bộ kinh phí bồi thường thì sẽ vô hình chung làm cho nhân viên không dám thực thi công vụ. Chỉ trong những trường hợp do nhân viên phạm lỗi nhiều lần và mức bồi thường ít thì khi đó có thể xem xét nhân viên phải bồi hoàn toàn bộ.

Ngoài việc phải bồi hoàn kinh phí cho cơ quan nhà nước ra, pháp luật Trung Quốc còn quy định nhân viên vi phạm có thể sẽ bị kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc nếu trong trường hợp cấu thành tội phạm thì phải truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.

6. Về thời hiệu yêu cầu bồi thường

Điều 32 Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường là 2 năm kể từ khi việc thực thi nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan và nhân viên của cơ quan nhà nước gây ra thiệt hại được xác định là trái quy định của pháp luật. Thời hạn bị giam giữ không được tính vào thời hiệu yêu cầu bồi thường. 

III. Một số ý kiến trong việc xây dựng Luật Bồi thường nhà nước của Việt Nam

Luật Bồi thường nhà nước nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa là một đạo luật quan trọng được ban hành trong quá trình xây dựng nền pháp chế xã hội chủ nghĩa Trung Quốc. Việc ban hành và thực hiện Luật này là một sự kiện trọng đại trong đời sống chính trị và nền dân chủ Trung Quốc, có vai trò thiết thực trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân, pháp nhân và các tổ chức khác; thúc đẩy cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp thực thi đúng pháp luật và minh bạch; giải quyết các mâu thuẫn xã hội, thúc đẩy xã hội ổn định và nó có tác dụng quan trọng trong việc đẩy mạnh quá trình dân chủ xã hội chủ nghĩa,.... Bối cảnh xây dựng, hoàn thiện cũng như những vấn đề tồn tại của Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc có nhiều điểm tương đồng và rất có ý nghĩa tham khảo đối với Việt Nam. Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta, việc nghiên cứu và xây dựng Luật Bồi thường nhà nước Việt Nam là cần thiết và khẩn trương. Với những thành tựu và hạn chế của Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc, chúng tôi thấy có một số vấn đề đáng lưu ý chủ yếu sau đây trong việc xây dựng Luật Bồi thường nhà nước Việt Nam: 

          Thứ nhất, Chế độ bồi thường nhà nước đã có lịch sử phát triển khoảng 300 năm và hiện nay, cơ sở lý luận của Luật Bồi thường nhà nước vẫn đang trong quá trình xây dựng, hoàn thiện. Việc xây dựng chế độ bồi thường nhà nước của mỗi quốc gia có quan hệ mật thiết với sự phát triển kinh tế, xã hội, văn hoá, chính trị của quốc gia và nó không thể tách rời với tình hình của mỗi nước. Do vậy, nhiệm vụ quan trọng nhất của Luật Bồi thường nhà nước là phải bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân và các tổ chức khác - đó cũng chính là đảm bảo cho sự phát triển không ngừng của quốc gia. Với nhiệm vụ đó, thì mục đích của bồi thường nhà nước là nhằm tạo cơ chế hữu hiệu để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị hại, tránh sự lạm dụng quyền lực công do các cơ quan hay nhân viên cơ quan nhà nước gây ra. Song song với việc tạo cơ chế bảo vệ quyền của công dân, tổ chức, Luật Bồi thường nhà nước cũng cần tạo cơ chế hiệu quả, tạo hành lang pháp lý an toàn cho cơ quan hay nhân viên của cơ quan nhà nước trong quá trình thực thi công vụ. 

          Thứ hai, Việc xây dựng chế độ bồi thường nhà nước cũng là việc quy định trách nhiệm của nhà nước đối với các hành vi của mình nếu làm tổn hại đến quyền và lợi ích của công dân, pháp nhân và tổ chức khác, khi đó, nhà nước phải tiến hành các biện pháp làm giảm bớt tổn thất, xoa dịu mâu thuẫn giữa công quyền và lợi ích tư, phục hồi lại trật tự quản lý xã hội nhằm đạt được mục tiêu là toàn thể xã hội cùng phát triển bền vững. Cho nên, Luật Bồi thường nhà nước càng quy định phạm vi rộng bao nhiêu thì càng bảo đảm tốt nhất cho quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và pháp nhân bấy nhiêu. Hơn nữa, nội dung các quy định của Luật Bồi thường nhà nước nên đơn giản, dễ hiểu, dễ thi hành, làm cho người dân bình thường cũng có thể hiểu biết và nhận thức được các quy định của Luật, qua đó, giúp họ có thể biết cách tự bảo vệ tốt nhất quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Do vậy, phạm vi bồi thường nhà nước nên xây dựng theo phương pháp khái quát chung, không nên quy định theo phương pháp liệt kê. Ưu điểm của phương pháp khái quát là tránh được các hành vi liệt kê không đầy đủ, qua đó tránh được hiện tượng bỏ sót hành vi mà lẽ ra thuộc phạm vi bồi thường nhà nước nhưng chưa được quy định liệt kê trong Luật. Tuy nhiên, cũng cần kết hợp phương pháp quy định liệt kê trong một số trường hợp đặc biệt. 

          Thứ ba, Đồng thời với việc xây dựng Luật Bồi thường nhà nước, cần phải xem xét mối quan hệ tương hỗ trong tổng thể các quy định, các cơ chế, chính sách của nhà nước. Chẳng hạn như cần phải làm sáng tỏ khái niệm cán bộ, công chức, viên chức, quy định rõ cơ chế tài chính, các chế độ bảo hiểm xã hội khác,... Cũng phải nói thêm rằng, việc quy định người bị hại không chịu trách nhiệm gì về tổn thất là một kỳ vọng quá cao đối với chế độ bồi thường nhà nước và từ đó lại làm tăng thêm trách nhiệm bồi thường của nhà nước, do vậy, vấn đề này cần phải nghiên cứu để có sự chia sẻ trách nhiệm giữa nhà nước và người bị hại đối với tổn thất trong một số trường hợp nhất định. Ngoài ra, nếu nhà nước không thể bồi thường một cách kịp thời thì sẽ làm cho người bị hại không tin tưởng vào nhà nước, như vậy, sẽ làm tăng thêm mâu thuẫn giữa quyền lực công và lợi ích tư. 

         Thứ tư, Việc quy định thủ tục thương lượng - hoà giải trong Luật Bồi thường nhà nước Việt Nam là một chế định được coi là rất tiến bộ, có lợi cho việc giải quyết các mâu thuẫn trong mối quan hệ giữa công quyền và lợi ích tư, có lợi cho việc giảm thiểu các tổn hại cho người bị hại, nâng cao hiệu quả công tác bồi thường nhà nước và có lợi cho việc giảm thiểu chi phí xử lý các vụ kiện bồi thường nhà nước. Nhưng quy định thủ tục thương lượng - hoà giải phải giải quyết 3 vấn đề: Một là, phải đảm bảo được nguồn kinh phí đầy đủ; Hai là, người giải quyết thương lượng - hoà giải vụ kiện bồi thường phải được giao cho thẩm quyền một cách đầy đủ; Ba là, quy định rõ mức tiền bồi thường, các việc được phép thương lượng - hoà giải,.... Nếu Luật Bồi thường nhà nước Việt Nam không đáp ứng được 3 điều kiện nêu trên, thì việc quy định thủ tục thương lượng -  hoà giải cũng chỉ mang tính hình thức. 

      Thứ năm, Trách nhiệm bồi hoàn của nhân viên công vụ không nên quy định quá nặng, quá tỷ mỉ. Nếu quy định quá nặng hay quá tỷ mỉ thì sẽ làm ảnh hưởng đến tính tích cực của nhân viên công vụ, qua đó làm cho việc giải quyết công việc của nhân viên công vụ càng ngày càng yếu, giảm hiệu quả và tăng chi phí cho các cơ quan nhà nước. Trách nhiệm bồi hoàn của nhân viên công vụ có thể quy định thành các nguyên tắc chung, trong đó chỉ nên nhấn mạnh yếu tố lỗi do cố ý chủ quan và sơ suất để xảy ra hậu quả nghiêm trọng thì mới bồi hoàn. Việc quy định cụ thể, chi tiết để vận dụng thi hành vấn đề này sẽ do các văn bản của cơ quan có thẩm quyền thực hiện. 

      Thứ sáu, Cần xác định rõ mức bồi thường nhà nước. Thực tế cho thấy, mức bồi thường nhà nước của Trung Quốc thấp hơn mức bồi thường dân sự, điều này được lý giải chủ yếu do trình độ phát triển và khả năng tài chính của Trung Quốc. Tuy nhiên, một số nước trên thế giới lại lựa chọn mức bồi thường nhà nước cao hơn hoặc bằng so với bồi thường dân sự. Chúng tôi cho rằng, để đảm bảo lợi ích chính đáng của công dân và tổ chức thì mức bồi thường nhà nước của Việt Nam nên quy định ít nhất là bằng hoặc thậm chí phải cao hơn so với mức bồi thường dân sự. 

      Thứ bẩy, Theo quy định của Luật Bồi thường nhà nước Trung Quốc cho thấy cơ quan có nghĩa vụ bồi thường nhà nước ở Trung Quốc được thành lập từ trung ương đến địa phương, trong đó, cơ quan tư pháp và cơ quan hành chính với khoảng trên 20 nghìn cơ quan đều có thể trở thành cơ quan có nghĩa vụ bồi thường. Như vậy, số lượng cơ quan có nghĩa vụ bồi thường ở Trung Quốc là rất lớn, vô hình chung đã làm cho công tác bồi thường trở lên phức tạp, khi thụ lý án kiện bồi thường nhà nước, do án kiện ít, mấy năm hay thậm chí đến hàng chục năm có cơ quan không có án kiện nào, nhưng nếu đột xuất phát sinh án kiện bồi thường nhà nước, khi đó mọi người sẽ không biết xử lý như thế nào, tất nhiên họ không có nhiều kinh nghiệm, vì vậy, điều dễ hiểu là xuất phát từ chủ nghĩa cơ quan - đơn vị bản vị mà họ sẽ không giải quyết đúng quy định của pháp luật, làm cho việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị hại không thực hiện được. Hơn nữa, do quan điểm chính trị của lãnh đạo các cơ quan về bồi thường nhà nước là không như nhau, nên rất dễ tạo ra sự thiên lệch trong việc xử lý, giải quyết bồi thường nhà nước. Chính vì lý do nêu trên, chúng tôi cho rằng khi xây dựng Luật Bồi thường nhà nước Việt Nam nên nghiên cứu kỹ để thành lập hệ thống cơ quan bồi thường nhà nước theo mô hình tập trung, nghĩa là nên quy định cho một hệ thống hoặc một số ít cơ quan thực hiện xử lý việc bồi thường nhà nước (như dự thảo Luật Bồi thường nhà nước Việt Nam). 

      Trung Quốc đang trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và là một nước xã hội chủ nghĩa đầu tiên trên thế giới ban hành đạo luật về bồi thường nhà nước. Trong bối cảnh đó, chúng tôi thấy rằng Trung Quốc cũng có một số điểm tương đồng so với công cuộc xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa hiện nay. Với thực tế hơn 13 năm thi hành cùng với xu hướng phát triển và hoàn thiện Luật Bồi thường nhà nước của Trung Quốc đã hàm chứa nhiều ngụ ý cho việc xây dựng Luật Bồi thường nhà nước của Việt Nam. Tuy nhiên, khuôn khổ hạn hẹp của bài viết không cho phép tác giả bàn về tất cả những vấn đề có thể rút ra từ thực trạng pháp luật bồi thường nhà nước của Trung Quốc mà chỉ có thể tập trung vào một số ý kiến đã nêu trên và nhấn mạnh việc ban hành Luật Bồi thường nhà nước Việt Nam phải nghĩ tới việc bảo vệ một cách thiết thực trước những hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình thực hiện quyền lực công mà xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân và các tổ chức khác; khi đó nhà nước phải kịp thời bồi thường, nâng cao tính tích cực của mọi tầng lớp nhân dân để bảo vệ một cách tối đa quyền và lợi ích của người bị tổn hại, qua đó không ngừng thúc đẩy và phát triển sức sản xuất của xã hội; đồng thời, cũng cần xem xét năng lực tài chính và tình hình phát triển kinh tế xã hội, chính trị, đặc điểm văn hoá của Việt Nam, ngoài ra, còn phải đặt nó trong mối quan hệ với việc điều hoà phúc lợi xã hội và cơ chế bảo vệ trong tổng thể toàn xã hội./.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ & Pháp luật)