Website xây dựng pháp luật của VCCI
Phạm vi điều chỉnh và việc trích phí bảo hiểm cho cơ quan công an
Góp ý dự thảo Nghị định quy định Chế độ bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc
Ths. Nguyễn Văn Cương
Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp
(Lưu ý: bản góp ý này là ý kiến cá nhân, không nhất thiết phản ánh quan điểm chính thức của bất cứ cơ quan, tổ chức nào).
1. Về nội dung của Dự thảo Nghị định
a. Về phạm vi điều chỉnh của Nghị định
Theo quy định của Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2000, “bảo hiểm cháy, nổ là loại hình bảo hiểm bắt buộc”.
Luật Phòng cháy và chữa cháy năm 2001 quy định (Điều 9): “Cơ quan tổ chức và cá nhân có cơ sở có nguy hiểm về cháy, nổ phải thực hiện bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc đối với tài sản của cơ sở đó”.
Điều 1 Dự thảo Nghị định quy định: “Nghị định này quy định về bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc đối với tài sản của các cơ sở có nguy hiểm về cháy, nổ…”.
Như giải trình của Ban soạn thảo, thì trong quá trình soạn thảo, có ý kiến cho rằng mở rộng để bảo hiểm cho cả “con người trong các vụ cháy, nổ và cho rằng khi xảy ra cháy, nổ sẽ gây thiệt hại về người và tài sản”.
Ban soạn thảo không đồng ý với ý kiến này. Một trong những lý do có thể dẫn đến sự không đồng ý với đề xuất trên là việc nhiều cơ sở cháy, nổ có lượng người qua lại nhiều, việc bảo hiểm đối với thiệt hại về người sẽ rất khó tính được mức phí bảo hiểm và khoản tiền bảo hiểm phải nộp.
Vậy ta nên theo phương án nào?
Để trả lời câu hỏi này, trước tiên phải phân tích để hiểu rõ hơn bản chất của bảo hiểm cháy nổ mà Nghị định này quy định.
Đúng như tên của Nghị định đã nêu rõ, bảo hiểm cháy, nổ mà Nghị định này điều chỉnh không phải là loại bảo hiểm cháy, nổ thông thường mà là loại bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc.
Điều này có nghĩa rằng, việc mua bảo hiểm hay không không phải là quyền của các cá nhân, tổ chức mà là nghĩa vụ do pháp luật quy định. Điều này có nghĩa rằng, tổ chức, cá nhân mà thỏa mãn một số điều kiện Nghị định quy định thì có nghĩa vụ mua bảo hiểm. Việc không mua bảo hiểm cháy, nổ mà Nghị định này quy định chính là hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm trật tự công và sẽ bị xử lý bằng chế tài của pháp luật công, thông thường là bị xử phạt vi phạm hành chính.
Tôi cho rằng, bản chất của chế độ bảo hiểm cháy, nổ chính là bảo hiểm trách nhiệm dân sự của chủ cơ sở có khả năng gây ra cháy nổ.
Bình thường khi xảy ra cháy nổ, chủ cơ sở phải tự chịu thiệt hại về tài sản của mình và phải bồi thường thiệt hại (bao gồm cả thiệt hại cho các tổ chức, cá nhân bị thiệt hại từ việc bị cháy, nổ).
Bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc được đặt ra nhằm đảm bảo khả năng chi trả cho các chủ thể bị thiệt hại từ sự kiện cháy, nổ, phân tán rủi ro trong xã hội, từ đó góp phần đưa xã hội về trạng thái bình thường một cách nhanh chóng hơn khi xảy ra rủi ro.
Chính vì thế, việc chỉ buộc tổ chức, cá nhân mua bảo hiểm đối với tài sản của cơ sở mình là không hợp lý, mới chỉ phản ánh được việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chính bản thân cơ sở mua bảo hiểm, không phản ánh được việc bảo vệ quyền và lợi ích của bên thứ ba bị thiệt hại từ sự kiện cháy, nổ. Nói cách khác, cách quy định về chế độ bảo hiểm bắt buộc cháy, nổ như Dự thảo Nghị định không phản ánh đúng và đầy đủ bản chất của chế độ bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc.
Trên cơ sở lập luận kể trên, tôi cho rằng, nên buộc tổ chức, cá nhân có cơ sở nguy hiểm về cháy nổ mua bảo hiểm trách nhiệm dân sự khi xảy ra cháy, nổ trong đó phạm vi bảo hiểm không chỉ hạn chế trong tài sản của tổ chức, cá nhân mua bảo hiểm mà phải mở rộng ra cả những thiệt hại khác (bao gồm thiệt hại về người) do cháy, nổ gây ra.
b. Về việc trích phí bảo hiểm cho cơ quan công an
Điều 17 khoản 1 Dự thảo Nghị định quy định.
“Doanh nghiệp bảo hiểm có trách nhiệm trích 10% từ số tiền bán bảo hiểm để đóng góp kinh phí cho hoạt động phòng cháy và chữa cháy”. Khoản tiền này được trích vào tài khoản của Bộ Công an để chi tiêu cho các hoạt động về phòng cháy, chữa cháy.
Tôi cho rằng, việc trích tiền phí bảo hiểm để bổ sung vào ngân sách hoạt động của cơ quan Nhà nước (Bộ Công an) chính là một loại nghĩa vụ tài chính bắt buộc mà doanh nghiệp bảo hiểm (mà bản chất khoản tiền này được hình thành từ nguồn đóng góp của các tổ chức, cá nhân mua bảo hiểm) phải nộp cho ngân sách. Nói cách khác, đây chính là khoản tiền “thuế” doanh nghiệp, các tổ chức, cá nhân phải nộp cho Nhà nước, dù tên gọi của nó không phải là thế.
Theo quy định của Hiến pháp, việc đặt ra quy định thu “thuế” không phải là thẩm quyền của Chính phủ mà phải thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Chính vì vậy, để đảm bảo tính hợp hiến của Nghị định, tôi đề nghị bỏ quy định kể trên trong Dự thảo Nghị định.
2. Về kỹ thuật lập pháp
- Do Nghị định quy định về chế độ bảo hiểm “bắt buộc” nên tổ chức, cá nhân pháp luật quy định phải mua bảo hiểm mà không mua sẽ trở thành người có hành vi vi phạm pháp luật. Để nghĩa vụ này được tuân thủ trong thực tế, Nghị định cần quy định rõ thời điểm phải mua bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc (từ khi cơ sở đi vào hoạt động chính thức hay là từ khi có tài sản có khả năng gây ra cháy, nổ v.v.), làm cơ sở xác định hành vi vi phạm nghĩa vụ mua bảo hiểm.
- Điều 4 của Nghị định quy định “Doanh nghiệp bảo hiểm được phép kinh doanh bảo hiểm cháy, nổ theo quy định của Nghị định này là những doanh nghiệp có giấy phép thành lập và hoạt động do Bộ Tài chính cấp”.
Để tránh hiểu lầm là “mọi doanh nghiệp có giấy phép thành lập và hoạt động do Bộ Tài chính cấp” đều được quyền kinh doanh bảo hiểm cháy nổ bắt buộc, tôi đề nghị Ban soạn thảo sửa lại là “Doanh nghiệp bảo hiểm được phép kinh doanh bảo hiểm cháy, nổ theo quy định của Nghị định này là những doanh nghiệp có giấy phép thành lập và hoạt động kinh doanh bảo hiểm do Bộ Tài chính cấp”.
- Điều 10 khoản 9 của Dự thảo Nghị định có quy định về trường hợp được loại trừ việc bảo hiểm là “những thiệt hại do vi phạm nghiêm trọng các quy định về phòng cháy, chữa cháy”. Đây là quy định quan trọng, nếu không được quy định rõ sẽ dễ dẫn đến tình trạng tranh chấp về trách nhiệm trả tiền bảo hiểm của doanh nghiệp bảo hiểm do các bên có cách hiểu khác nhau. Đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ hơn thế nào là “vi phạm nghiêm trọng” (vi phạm đến mức xử lý hình sự hay vi phạm với lỗi cố ý hay vi phạm mà thiệt hại xảy ra ở mức độ nào đó???). Thêm vào đó, Ban soạn thảo cũng cần phải quy định rõ “ai là người vi phạm”, nếu việc vi phạm đó do bên thứ ba (tức là không phải do người mua bảo hiểm gây ra) thì doanh nghiệp bảo hiểm có được miễn trừ nghĩa vụ trả tiền bảo hiểm khi sự kiện bảo hiểm xảy ra không?
Trên đây là một số ý kiến góp ý vào Dự thảo Nghị định quy định chế độ bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc, xin gửi Ban soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu.
Ths. Nguyễn Văn Cương
Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp
(Lưu ý: bản góp ý này là ý kiến cá nhân, không nhất thiết phản ánh quan điểm chính thức của bất cứ cơ quan, tổ chức nào).
1. Về nội dung của Dự thảo Nghị định
a. Về phạm vi điều chỉnh của Nghị định
Theo quy định của Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2000, “bảo hiểm cháy, nổ là loại hình bảo hiểm bắt buộc”.
Luật Phòng cháy và chữa cháy năm 2001 quy định (Điều 9): “Cơ quan tổ chức và cá nhân có cơ sở có nguy hiểm về cháy, nổ phải thực hiện bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc đối với tài sản của cơ sở đó”.
Điều 1 Dự thảo Nghị định quy định: “Nghị định này quy định về bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc đối với tài sản của các cơ sở có nguy hiểm về cháy, nổ…”.
Như giải trình của Ban soạn thảo, thì trong quá trình soạn thảo, có ý kiến cho rằng mở rộng để bảo hiểm cho cả “con người trong các vụ cháy, nổ và cho rằng khi xảy ra cháy, nổ sẽ gây thiệt hại về người và tài sản”.
Ban soạn thảo không đồng ý với ý kiến này. Một trong những lý do có thể dẫn đến sự không đồng ý với đề xuất trên là việc nhiều cơ sở cháy, nổ có lượng người qua lại nhiều, việc bảo hiểm đối với thiệt hại về người sẽ rất khó tính được mức phí bảo hiểm và khoản tiền bảo hiểm phải nộp.
Vậy ta nên theo phương án nào?
Để trả lời câu hỏi này, trước tiên phải phân tích để hiểu rõ hơn bản chất của bảo hiểm cháy nổ mà Nghị định này quy định.
Đúng như tên của Nghị định đã nêu rõ, bảo hiểm cháy, nổ mà Nghị định này điều chỉnh không phải là loại bảo hiểm cháy, nổ thông thường mà là loại bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc.
Điều này có nghĩa rằng, việc mua bảo hiểm hay không không phải là quyền của các cá nhân, tổ chức mà là nghĩa vụ do pháp luật quy định. Điều này có nghĩa rằng, tổ chức, cá nhân mà thỏa mãn một số điều kiện Nghị định quy định thì có nghĩa vụ mua bảo hiểm. Việc không mua bảo hiểm cháy, nổ mà Nghị định này quy định chính là hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm trật tự công và sẽ bị xử lý bằng chế tài của pháp luật công, thông thường là bị xử phạt vi phạm hành chính.
Tôi cho rằng, bản chất của chế độ bảo hiểm cháy, nổ chính là bảo hiểm trách nhiệm dân sự của chủ cơ sở có khả năng gây ra cháy nổ.
Bình thường khi xảy ra cháy nổ, chủ cơ sở phải tự chịu thiệt hại về tài sản của mình và phải bồi thường thiệt hại (bao gồm cả thiệt hại cho các tổ chức, cá nhân bị thiệt hại từ việc bị cháy, nổ).
Bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc được đặt ra nhằm đảm bảo khả năng chi trả cho các chủ thể bị thiệt hại từ sự kiện cháy, nổ, phân tán rủi ro trong xã hội, từ đó góp phần đưa xã hội về trạng thái bình thường một cách nhanh chóng hơn khi xảy ra rủi ro.
Chính vì thế, việc chỉ buộc tổ chức, cá nhân mua bảo hiểm đối với tài sản của cơ sở mình là không hợp lý, mới chỉ phản ánh được việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chính bản thân cơ sở mua bảo hiểm, không phản ánh được việc bảo vệ quyền và lợi ích của bên thứ ba bị thiệt hại từ sự kiện cháy, nổ. Nói cách khác, cách quy định về chế độ bảo hiểm bắt buộc cháy, nổ như Dự thảo Nghị định không phản ánh đúng và đầy đủ bản chất của chế độ bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc.
Trên cơ sở lập luận kể trên, tôi cho rằng, nên buộc tổ chức, cá nhân có cơ sở nguy hiểm về cháy nổ mua bảo hiểm trách nhiệm dân sự khi xảy ra cháy, nổ trong đó phạm vi bảo hiểm không chỉ hạn chế trong tài sản của tổ chức, cá nhân mua bảo hiểm mà phải mở rộng ra cả những thiệt hại khác (bao gồm thiệt hại về người) do cháy, nổ gây ra.
b. Về việc trích phí bảo hiểm cho cơ quan công an
Điều 17 khoản 1 Dự thảo Nghị định quy định.
“Doanh nghiệp bảo hiểm có trách nhiệm trích 10% từ số tiền bán bảo hiểm để đóng góp kinh phí cho hoạt động phòng cháy và chữa cháy”. Khoản tiền này được trích vào tài khoản của Bộ Công an để chi tiêu cho các hoạt động về phòng cháy, chữa cháy.
Tôi cho rằng, việc trích tiền phí bảo hiểm để bổ sung vào ngân sách hoạt động của cơ quan Nhà nước (Bộ Công an) chính là một loại nghĩa vụ tài chính bắt buộc mà doanh nghiệp bảo hiểm (mà bản chất khoản tiền này được hình thành từ nguồn đóng góp của các tổ chức, cá nhân mua bảo hiểm) phải nộp cho ngân sách. Nói cách khác, đây chính là khoản tiền “thuế” doanh nghiệp, các tổ chức, cá nhân phải nộp cho Nhà nước, dù tên gọi của nó không phải là thế.
Theo quy định của Hiến pháp, việc đặt ra quy định thu “thuế” không phải là thẩm quyền của Chính phủ mà phải thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Chính vì vậy, để đảm bảo tính hợp hiến của Nghị định, tôi đề nghị bỏ quy định kể trên trong Dự thảo Nghị định.
2. Về kỹ thuật lập pháp
- Do Nghị định quy định về chế độ bảo hiểm “bắt buộc” nên tổ chức, cá nhân pháp luật quy định phải mua bảo hiểm mà không mua sẽ trở thành người có hành vi vi phạm pháp luật. Để nghĩa vụ này được tuân thủ trong thực tế, Nghị định cần quy định rõ thời điểm phải mua bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc (từ khi cơ sở đi vào hoạt động chính thức hay là từ khi có tài sản có khả năng gây ra cháy, nổ v.v.), làm cơ sở xác định hành vi vi phạm nghĩa vụ mua bảo hiểm.
- Điều 4 của Nghị định quy định “Doanh nghiệp bảo hiểm được phép kinh doanh bảo hiểm cháy, nổ theo quy định của Nghị định này là những doanh nghiệp có giấy phép thành lập và hoạt động do Bộ Tài chính cấp”.
Để tránh hiểu lầm là “mọi doanh nghiệp có giấy phép thành lập và hoạt động do Bộ Tài chính cấp” đều được quyền kinh doanh bảo hiểm cháy nổ bắt buộc, tôi đề nghị Ban soạn thảo sửa lại là “Doanh nghiệp bảo hiểm được phép kinh doanh bảo hiểm cháy, nổ theo quy định của Nghị định này là những doanh nghiệp có giấy phép thành lập và hoạt động kinh doanh bảo hiểm do Bộ Tài chính cấp”.
- Điều 10 khoản 9 của Dự thảo Nghị định có quy định về trường hợp được loại trừ việc bảo hiểm là “những thiệt hại do vi phạm nghiêm trọng các quy định về phòng cháy, chữa cháy”. Đây là quy định quan trọng, nếu không được quy định rõ sẽ dễ dẫn đến tình trạng tranh chấp về trách nhiệm trả tiền bảo hiểm của doanh nghiệp bảo hiểm do các bên có cách hiểu khác nhau. Đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ hơn thế nào là “vi phạm nghiêm trọng” (vi phạm đến mức xử lý hình sự hay vi phạm với lỗi cố ý hay vi phạm mà thiệt hại xảy ra ở mức độ nào đó???). Thêm vào đó, Ban soạn thảo cũng cần phải quy định rõ “ai là người vi phạm”, nếu việc vi phạm đó do bên thứ ba (tức là không phải do người mua bảo hiểm gây ra) thì doanh nghiệp bảo hiểm có được miễn trừ nghĩa vụ trả tiền bảo hiểm khi sự kiện bảo hiểm xảy ra không?
Trên đây là một số ý kiến góp ý vào Dự thảo Nghị định quy định chế độ bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc, xin gửi Ban soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu.