Ông Trương Văn Quyên – Văn phòng Trung ương Đảng T.78: một số vấn đề vướng mắc trong việc triển khai thực hiện Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước

Tham luận: "MỘT SỐ VẤN ĐỀ VƯỚNG MẮC TRONG VIỆC TRIỂN KHAI THỰC HIỆN LUẬT TRÁCH NHIỆM BỒI THƯÒNG

CỦA NHÀ NƯỚC"

(Tham luận tại Tọa đàm ngày 16.3.2010, Dự án Jica)

Người viết: Trương Văn Quyên

VP.Trung Ương Đảng T.78

Ngày 18/6/2009, Quốc hội đã thông qua Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước gồm 08 chương, 67 Điều, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2010. Đây là đạo luật pháp lý quan trọng mang tính hệ thống các văn bản pháp luật ban hành trước đây (Nghị định số 47 ngày 03/5/1997, Nghị quyết 388 ngày 17/3/2003, Bộ luật dân sự năm 2005…) trong việc điều chỉnh mối quan hệ bồi thường giữa cơ quan Nhà nước với cá nhân, tổ chức khi cán bộ, công chức gây ra thiệt hại trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Đạo luật tạo cơ chế pháp lý mới, đồng bộ, hiệu quả để người bị thiệt hại thực hiện tốt hơn quyền được bồi thường của mình đối với những thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra, Nhà nước thực hiện tốt hơn trách nhiệm của mình trước công dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân.

Để tổ chức thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 1565/CT-TTg ngày 06/10/2009, Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2010/NĐ-CP ngày 03/03/2010 triển khai thực hiện. Các văn bản này đã xác định được mục đích, ý nghĩa quan trọng của việc ban hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, trách nhiệm, nghĩa vụ của cán bộ, công chức Nhà nước khi thực thi công vụ, quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức trong việc yêu cầu Nhà nước bồi thường, các vấn đề cơ bản về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, trách nhiệm giải quyết bồi thường của các cơ quan nhà nước, cơ chế giải quyết bồi thường theo yêu cầu của người bị thiệt hại, trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ đã gây ra thiệt hại, quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án… Tuy nhiên, do phạm vi điều chỉnh và đối tượng điều chỉnh của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước rất rộng nên nhiều nội dung chưa được quy định cụ thể, rõ ràng, gây khó khăn, vướng mắc trong việc áp dụng vào thực tế. Vì vậy, việc nghiên cứu các văn bản hiện hành về vấn đề này có ý nghĩa quan trọng trong việc đề xuất cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kịp thời bổ sung hoàn chỉnh là vấn đề cần thiết trong tình hình hiện nay (đặc biệt là trong điều kiện chuẩn bị thực hiện Nghị định số 16/2010/NĐ-CP có hiệu lực thi hành kể từ ngày 20/4/2010).

* Về điều kiện thực hiện quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 4 của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì "Người bị thiệt hại có quyền yêu cầu cơ quan có trách nhiệm bồi thường giải quyết việc bồi thường khi có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật hoặc có văn bản của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người bị thiệt hại thuộc trường hợp được bồi thường quy định tại Điều 26 của Luật này" và Khoản 3 Điều 16 của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 3 thì: "Kèm theo đơn yêu cầu bồi thường phải có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ…". Như vậy điều kiện để yêu cầu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền bồi thường thiệt hại thụ lý, xem xét việc bồi thường là người bị thiệt hại phải có văn bản của cơ quan Nhà nước xác định hành vi của cán bộ công chức là trái pháp luật. Việc quy định này đảm bảo cơ chế công bằng, khách quan trong việc xác định hành vi công vụ của cán bộ công chức có vi phạm hay không vi phạm, gây thiệt hại hay không gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức, tuy nhiên trong chừng mực nào đó nó cũng sẽ gây cản trở cho người bị thiệt hại thực hiện quyền của mình nếu như cơ quan Nhà nước chậm ban hành hoặc không ban hành văn bản xác định hành vi của cán bộ công chức là trái pháp luật vì lý do nào đó.

Để giải quyết vấn đề này, chúng tôi đề xuất phương án quy định cụ thể thời gian cơ quan Nhà nước phải ban hành văn bản xác định hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ công chức là trái pháp luật (hay không trái pháp luật) khi nhận được yêu cầu của người dân; chế tài cụ thể đối với cơ quan Nhà nước trong việc chậm trễ ban hành văn bản.

* Về thời hiệu yêu cầu bồi thường thiệt hại

Tại Khoản 1 Điều 5 của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định: "Thời hiệu yêu cầu bồi thường là 02 năm, kể từ ngày cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật hoặc kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng hình sự xác định người bị thiệt hại thuộc trường hợp được bồi thường quy định…". Chúng tôi nhận thấy quy định này có khó khăn, vướng mắc cho việc bồi thường thiệt hại trong trường hợp người bị thiệt hại không nhận được văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật hoặc không nhận được bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng hình sự xác định người bị thiệt hại thuộc trường hợp được bồi thường.

Chúng tôi đề nghị cần có văn bản hướng dẫn cụ thể Khoản 1 Điều 5 của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo hướng "Thời hiệu yêu cầu bồi thường sẽ không tính trong trường hợp người bị thiệt hại không nhận được văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật hoặc không nhận được bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng hình sự xác định người bị thiệt hại thuộc trường hợp được bồi thường"..

* Về trách nhiệm của người bị thiệt hại trong việc cung cấp tài liệu, chứng cứ

Để chứng minh yêu cầu bồi thường thiệt hại là có cơ sở thì cá nhân, tổ chức phải cung cấp giấy tờ, tài liệu cho cơ quan Nhà nước có trách nhiệm bồi thường xem xét và chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực của tài liệu này (Khoản 2 Điều 9, Khoản 1 Điều 12 của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước). Tuy nhiên, văn bản pháp luật lại không quy định chế tài đối với cá nhân, tổ chức cố tình giả mạo hồ sơ, tài liệu, giấy tờ để được bồi thường hoặc lợi dụng việc yêu cầu bồi thường để nhằm mục đích vụ lợi, vu khống, làm giảm uy tín cán bộ công chức, cơ quan Nhà nước; nhưng nếu quy định trách nhiệm của cá nhân, tổ chức trong tất cả các trường hợp yêu cầu bồi thường không có cơ sở thì sẽ làm hạn chế quyền yêu cầu bồi thường (do tâm lý e ngại, trình độ dân trí…). Do vậy chúng tôi đề nghị cần quy định chế tài đối với trường hợp trên (nói riêng) để hạn chế việc yêu cầu bồi thường không có cơ sở và các trường vi phạm Điều 12 của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (nói chung).

* Về phạm vi trách nhiệm bồi thường trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước

Theo quy định tại Điều 13 của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong 11 nhóm hành vi công vụ. Đây là những hành vi được nhà làm luật đánh giá là có ảnh hưởng lớn đến các quyền cơ bản của cá nhân, tổ chức. Mặt khác, do lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước rất đa dạng nên nhà làm luật không thể liệt kê tất cả các trường hợp được yêu cầu bồi thường mà chỉ có thể quy định chung tại Khoản 12 Điều 13 là: "Các trường hợp được bồi thường khác do pháp luật quy định". Hiện nay, Nghị định số 16/2010/NĐ-CP cũng không quy định cụ thể thêm về vấn đề này. Điều này sẽ gây khó khăn cho người dân trong việc thực hiện quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại nếu vụ việc của mình không thuộc nhóm 11 trường hợp trên (vì cơ quan Nhà nước cũng có thể căn cứ vào việc pháp luật không quy định cụ thể để từ chối giải quyết).

Đối chiếu với quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, chúng tôi đề nghị bổ sung 02 loại vụ việc thuộc trách nhiệm bồi thường trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước: "Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức"; "Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc trưng dụng, trưng mua, tịch thu tài sản".

* Về phương thức làm việc của Hội dồng xem xét trách nhiệm hoàn trả

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 13, Khoản 1 Điều 15 Nghị định số 16/2010/NĐ-CP ngày 03/03/2010 của Chính phủ về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm bồi thường phải ra quyết định thành lập Hội đồng xem xét trách nhiệm hoàn trả và Hội đồng chỉ họp khi có từ 2/3 tổng số thành viên Hội đồng có mặt. Điều này được hiểu Hội đồng chỉ tiến hành cuộc họp xem xét, kiến nghị mức hoàn trả và phương thức hoàn trả khi có ít nhất 2/3 tổng số thành viên Hội đồng, bao gồm cả trường hợp có mặt hay không có mặt không có mặt Chủ tịch Hội đồng. Chúng tôi nghĩ rằng quy định này chưa chặt chẽ trong trường hợp cuộc họp có mặt 2/3 tổng số thành viên Hội đồng nhưng không có Chủ tịch Hội đồng thì cũng không nên tiến hành cuộc họp vì Chủ tịch Hội đồng là người có trách nhiệm bồi thường, nắm vững hồ sơ và chủ trì cuộc họp.

Từ cơ sở phân tích nêu trên, chúng tôi đề nghị cần có văn bản hướng dẫn cụ thể Khoản 1 Điều 15 Nghị định số 16/2010/NĐ-CP theo hướng "Hội đồng chỉ họp khi có từ 2/3 tổng số thành viên Hội đồng có mặt, trong đó có Chủ tịch Hội đồng".

Trên đây là một số ý kiến của chúng tôi về những vướng mắc trong việc triển khai thực hiện Luật trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và kiến nghị giải pháp tháo gỡ các vấn đề này. Tất cả đều nhằm mục đích triển khai thực hiện hiệu quả Luật trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Chúng tôi kính chúc hội nghị thành công tốt đẹp !

Ngày 15 tháng 3 năm 2010