Những điểm mới của Luật Bồi thường Nhà nước – Ông Dương Đăng Huệ, Vụ trưởng Vụ PLDS, KT, Bộ Tư Pháp

NHỮNG ĐIỂM MỚI CỦA LUẬT BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC
                               Tổ trưởng Tổ Biên tập  Luật Bồi thường nhà nước
                                           Vụ trưởng Vụ  Pháp luật Dân sự, Kinh tế, Bộ Tư pháp
                                  Dương Đăng Huệ
 

Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành, kết quả khảo sát thực tiễn thi hành lĩnh vực pháp luật này, trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, Ban Soạn thảo đã xây dựng dự án Luật Bồi thường nhà nước. Sau đây là một số nội dung cơ bản của dự án luật này.

1. Nhất thể hoá pháp luật về bồi thường nhà nước

Hiện nay, chế độ pháp lý về bồi thường nhà nước được quy định một cách phân tán, thể hiện ở chỗ có hai văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh một cách riêng biệt chế độ bồi thường nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước và trong hoạt động tố tụng hình sự. Vì vậy, việc ban hành Luật bồi thường nhà nước phải nhằm đạt được mục đích trước hết là chấm dứt sự tồn tại biệt lập này và thống nhất hệ thống pháp luật về bồi thường nhà nước trong một đạo luật có giá trị pháp lý cao là Luật bồi thường nhà nước.

2. Luật xác định việc bồi thường thiệt hại do công chức gây ra là trách nhiệm của Nhà nước nói chung chứ không phải là trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước cụ thể

Pháp luật hiện hành chưa được xây dựng trên quan điểm coi việc bồi thường là nghĩa vụ thuộc về nhà nước nói chung mà chỉ mới coi đây là trách nhiệm của từng cơ quan riêng lẻ. Quan điểm này đã ảnh hưởng không tốt đến việc xây dựng cơ chế thực thi trách nhiệm của nhà nước. Vì vậy, dự thảo Luật cần xác định rõ đây là trách nhiệm của nhà nước nói chung chứ không phải là trách nhiệm của từng cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã gây ra thiệt hại. Việc giao cho cơ quan quản lý trực tiếp công chức gây ra thiệt hại có trách nhiệm giải quyết việc bồi thường chỉ là vấn đề có tính chất phân công công việc trong nội bộ cơ quan nhà nước. Việc cơ quan này đứng ra giải quyết việc bồi thường không có nghĩa đây là trách nhiệm của từng cơ quan mà không phải là trách nhiệm của nhà nước nói chung.

3. Luật  xác định cụ thể các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước phải bồi thường

Pháp luật hiện hành quy định không rõ, rất chung chung các lĩnh vực hoạt động mà nhà nước phải bồi thường. Để đảm bảo thuận lợi cho việc xác định trách nhiệm bồi thường của nhà nước, dự thảo Luật đã xác định rõ các lĩnh vực hoạt động mà nhà nước phải bồi thường, theo hướng, trước mắt các lĩnh vực đó chỉ bao gồm: hoạt động quản lý hành chính nhà nước; hoạt động thi hành án (dân sự, hình sự) và tố tụng hình sự. Như vậy, các thiệt hại được gây ra bởi công chức trong hoạt động xây dựng pháp luật (lập pháp, lập quy) và tố tụng (hành chính, dân sự) sẽ chưa được nhà nước bồi thường theo luật này.

4. Luật không chỉ phải xác định rõ các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước phải bồi thường mà còn quy định rõ các hành vi mà Nhà nước phải bồi thường trong từng lĩnh vực đó

Thực tiễn thi hành Nghị định 47 vừa qua cho thấy, do trong văn bản này chỉ quy định một cách chung chung các hành vi vi phạm pháp luật mà không quy định một cách cụ thể, rõ ràng các hành vi vi vi phạm pháp luật, gây ra thiệt hại trong quản lý hành chính nhà nước, thi hành án nên đã dẫn đến hậu quả là nhiều yêu cầu đòi bồi thường của tổ chức, cá nhân đã bị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ chối, gây bức xúc trong dư luận nhân dân. Để đảm bảo tính khả thi của Luật, dễ thực hiện cho cả phía nhà nước lẫn cho người bị hại, khắc phục được tình trạng đùn đẩy, thoái thác trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, phù hợp với năng lực hoạt động và năng lực tài chính của nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay, trong từng lĩnh vực hoạt động nêu trên, dự thảo luật đã liệt kê rõ những nhóm hành vi cụ thể mà nhà nước phải bồi thường. Điều đó có nghĩa là, những hành vi không được liệt kê trong Luật này, nếu gây ra thiệt hại thì nhà nước không có trách nhiệm bồi thường.

5. Luật quy định Nhà nước phải bồi thường thiệt hại không chỉ do oan mà còn cả do sai gây ra trong tố tụng hình sự

Một trong những nhược điểm của pháp luật hiện hành mà Bộ Công an, Viện kiểm sát và Toà án đã nêu ra là tính hạn chế của các hành vi mà nhà nước phải bồi thường. Vì vậy, dự thảo Luật bồi thường nhà nước cần phải mở rộng một bước phạm vi trách nhiệm bồi thường của nhà nước, nhất là  trong hoạt động tố tụng hình sự. Cụ thể là, nếu như trước đây, theo Nghị quyết 388, Nhà nước chỉ bồi thường thiệt hại do oan thì nay dự thảo đã mở rộng theo hướng nhà nước phải bồi thường không chỉ thiệt hại do oan mà còn do sai trong tố tụng hình sự gây ra. Việc mở rộng này là phù hợp với tinh thần các văn kiện của Đảng ta, được thể hiện trong Chỉ thị số 53-CT/TW ngày 21/3/2000 của Bộ Chính trị và Nghị quyết số 08/NQ/TW ngày 02/1/2002 của Bộ Chính trị.

Tuy nhiên, để đảm bảo tính thực thi của Luật, trong hoạt động tố tụng hình sự, dự thảo luật cũng chỉ liệt kê một cách hạn chế một số hành vi vi phạm pháp luật chủ yếu mà không quy định một cách tràn lan.

6. Luật đã áp dụng chế độ bồi thường thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong lĩnh vực tố tụng hình sự vào lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước và thi hành án

Một trong những nhược điểm của pháp luật hiện hành là có hai mặt bằng pháp lý khác nhau trong bồi thường nhà nước. Cụ thể là, điều kiện phát sinh trách nhiệm, mức bồi thường, các loại thiệt hại được bồi thường trong Nghị định 47 được quy định rất khác so với Nghị quyết 388. Dự thảo Luật đã chấm dứt tình trạng này, bảo đảm nguyên tắc thống nhất về cơ bản trong chế độ bồi thường nhà nước đối với các thiệt hại bất luận chúng được gây ra trong lĩnh vực hoạt động nào của nhà nước: trong quản lý hành chính, trong thi hành án hay trong tố tụng hình sự. Ví dụ, hiện nay, Nghị định 47 không quy định về việc áp dụng chế độ bồi thường thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong lĩnh vực tố tụng hình sự vào các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước và thi hành án. Trên thực tế cũng chưa giải quyết vụ việc nào về vấn đề này.

Nay, xuất phát từ nguyên tắc Nhà nước cần phải bồi thường như nhau cho các thiệt hại do công chức của mình gây ra trong các lĩnh vực hoạt động khác nhau nên dự thảo Luật đã quy định cho phép áp dụng chế độ bồi thường do tổn thất về tinh thần của Nghị quyết 388 hiện hành vào việc bồi thường các tổn thất về tinh thần phát sinh trong lĩnh vực nêu trên. Ví dụ một người bị giữ hành chính trái pháp luật thì mức bồi thường cho một ngày cũng là bằng 3 ngày lương tối thiểu giống như một ngày bị giam oan, tù oan; một người bị bắt giữ hành chính và bị chết trong quá trình bắt giữ thì mức bồi thường tối đa là 360 tháng lương tối thiểu, giống như mức được bồi thường cho người bị giam oan, tù oan mà chết. Dự thảo cần quy định như vậy là căn cứ vào một số lý do như sau:

- Việc bắt giữ người không chỉ có trong tố tụng hình sự mà còn có cả trong quản lý hành chính nhà nước và trong quá trình thi hành án;

- Các thiệt hại xảy ra như nhau thì nhà nước cần phải có chế độ bồi thường như nhau, không nên phân biệt các thiệt hại đó được gây ra trong lĩnh vực nào, trong lĩnh vực tố tụng hình sự hay trong lĩnh vực hoạt động mang tính quản lý hành chính nhà nước.

7. Luật đã làm rõ địa vị pháp lý của cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường

Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng việc bồi thường nhà nước trong thời gian qua kém hiệu quả là do pháp luật hiện hành chưa quy định một cách đầy đủ, rõ ràng về địa vị pháp lý của cơ quan giải quyết bồi thường. Vì vậy, dự thảo Luật cần hoàn thiện hơn nữa địa vị pháp lý của cơ quan này. Giống như pháp luật hiện hành, dự thảo luật đã xác định cơ quan trực tiếp quản lý công chức gây ra thiệt hại là cơ quan có trách nhiệm thay mặt nhà nước đứng ra giải quyết việc bồi thường theo yêu cầu của bên bị thiệt hại. Tuy nhiên, cái mới mà dự thảo Luật đã quy định là ở chỗ, dự thảo đã xác định rõ những quyền và nghĩa vụ mà cơ quan này phải thực hiện đối với người bị thiệt hại và các cơ quan nhà nước khác có liên quan, đồng thời cũng làm rõ các cơ quan nhà nước này cần phải làm gì để giúp cơ quan trực tiếp quản lý công chức thực hiện tốt trách nhiệm của mình.

8. Luật đã xác lập một cơ quan mới để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bồi thường nhà nước

Pháp luật hiện hành có quy định về trách nhiệm bồi thường của nhà nước nhưng lại không thiết lập một cơ quan cụ thể để thực hiện chức năng quản lý của nhà nước đối với công tác này. Hậu quả là, việc bồi thường không được thực hiện một cách thống nhất trong phạm vi toàn quốc, làm hạn chế tác dụng của chế định bồi thường nhà nước. Để khắc phục tình trạng này, dự thảo luật đã xác định cụ thể cơ quan của nhà nước có trách nhiệm thực hiện việc quản lý nhà nước đối với công tác bồi thường nhà nước. Sau khi cân nhắc các phương án, dự thảo Luật đã quy định rằng, cơ quan này là Bộ Tư pháp mà không phải là Bộ Nội vụ hoặc Thanh tra Chính phủ như một số ý kiến đề nghị.

9. Luật đã xác định rõ các điều kiện làm phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước

Trách nhiệm bồi thường nhà nước, xét về bản chất, là một hình thức trách nhiệm dân sự. Vì vậy, nó chỉ có thể phát sinh khi hội đủ những điều kiện nhất định do luật định. Để phản ánh đúng bản chất pháp lý này của trách nhiệm bồi thường nhà nước, góp phần hạn chế phạm vi trách nhiệm bồi thường của nhà nước, dự thảo luật đã xác định rõ các căn cứ làm phát sinh trách nhiệm này. Các điều kiện đó là: (1) có thiệt hại xảy ra đối với cá nhân, tổ chức; (2) người gây ra thiệt hại là công chức; (3) có hành vi trái pháp luật của công chức; (4) công chức thực hiện hành vi trái pháp luật khi thi hành công vụ; (5) công chức có lỗi cố ý hoặc vô ý; (6) có quan hệ nhân quản giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại xảy ra (trừ một số ngoại lệ thì không cần phải có đủ sáu căn cứ này) .

10. Luật đã thiết lập một nguyên tắc, theo đó, trong trường hợp cơ quan quản lý công chức cho rằng mình không vi phạm pháp luật, do đó từ chối trách nhiệm bồi thường thiệt hại thì người bị thiệt hại phải thực hiện các thủ tục pháp lý như khiếu nại hành chính, khởi kiện hành chính để có được một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó khẳng định rõ về tính bất hợp pháp của hành vi mà công chức đã thực hiện

Theo pháp luật hiện hành thì bên bị thiệt hại có quyền khởi kiện ngay cơ quan quản lý công chức để yêu cầu bồi thường mà không cần điều kiện tiên quyết như vừa nêu trên. Nếu bên bị thiệt hại không được giải quyết hoặc được giải quyết nhưng không thoả đáng thì có quyền khởi kiện ra toà án để yêu cầu bồi thường.

Nay, dự thảo Luật đã đưa ra quy định, theo đó, trong trường hợp yêu cầu bồi thường bị từ chối thì việc khiếu kiện hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính để có văn bản khẳng định về tính bất hợp pháp của hành vi do công chức thực hiện là công việc mà bên bị thiệt hại phải làm để thực hiện quyền yêu cầu bồi thường nhà nước của mình.

11. Luật đã ghi nhận tính đa dạng của cơ chế giải quyết bồi thường nhà nước

Theo pháp luật hiện hành thì chỉ có một cơ chế giải quyết bồi thường nhà nước, đó là người bị hại yêu cầu cơ quan quản lý trực tiếp công chức gây hại bồi thường; và trong trường hợp không được bồi thường hoặc có quyết định bồi thường nhưng không đồng ý thì có quyền khởi kiện ra toà để yêu cầu bồi thường. Cơ chế này hạn chế quyền của người bị thiệt hại được sử dụng nhiều biện pháp pháp lý để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Nay dự thảo Luật đã quy định theo hướng, ngoài cơ chế như hiện hành còn cho phép cơ quan giải quyết khiếu nại (cơ quan quản lý hành chính nhà nước) và Toà hành chính có quyền giải quyết luôn yêu cầu bồi thường nhà nước nếu người bị thiệt hại có đề nghị.

12. Luật đã khẳng định rõ về tính bắt buộc của việc thương lượng giữa cơ quan có công chức gây ra thiệt hại và bên bị thiệt hại trong thủ tục giải quyết bồi thường

Thực tiễn vừa qua cho thấy, việc giải quyết bồi thường còn nhiều ách tắc là do trong pháp luật hiện hành đã không quy định rõ nguyên tắc, theo đó, cơ quan quản lý công chức gây ra thiệt hại phải thương lượng với bên bị thiệt hại về mức bồi thường, phương thức bồi thường và các vấn đề khác có liên quan. Để khắc phục tình trạng này, dự thảo luật đã quy định theo hướng việc thương lượng giữa cơ quan quản lý trực tiếp công chức gây ra thiệt hại với bên bị thiệt hại là một thủ tục bắt buộc. Chỉ khi nào bên bị thiệt hại không đồng ý với quyết định giải quyết bồi thường hoặc yêu cầu bồi thường không được giải quyết thì mới có quyền khởi kiện ra Toà. 

13. Luật đã dành một phần đáng kể để quy định về thủ tục khôi phục danh dự, uy tín cho người bị thiệt hại

Qua báo cáo của các bộ, ngành, nhất là của Viện kiểm sát các cấp cho thấy, pháp luật hiện hành chưa quy định một cách đầy đủ về việc khôi phục danh dự và uy tín cho người bị hại. Hậu quả là, cả hai phía (bên gây hại và bên bị thiệt hại) đều không bằng lòng về việc thực hiện công việc này. Xuất phát từ tầm quan trọng của việc khôi phục danh dự và uy tín cho người bị hại, để góp phần làm cho thủ tục này được tiến hành một cách nghiêm túc, dự thảo Luật đã dành một chương để quy định một cách đầy đủ, rõ ràng mọi vấn đề liên quan đến công việc này, cụ thể là, đã xác định rõ: (1) các hình thức khôi phục danh dự, uy tín (có hai hình thức là xin lỗi và cải chính công khai); (2) điều kiện thực hiện việc xin lỗi, cải chính công khai (quy định chặt chẽ để tránh sự tuỳ tiện, lạm dụng trong quá trình áp dụng. Ví dụ, việc xin lỗi chỉ được áp dụng trong trường hợp đặc biệt như người bị hại chết; cải chính công khai thì theo yêu cầu của bên bị hại); (3) về nội dung và phương tiện thực hiện việc khôi phục danh dự, uy tín (ví dụ, việc cải chính công khai chỉ được thực hiện ở một báo ở trung ương và một báo ở địa phương).

14. Luật đã quy định đầy đủ và rõ ràng hơn về nghĩa vụ hoàn trả

Nhìn chung, do pháp luật hiện hành quy định về vấn đề này chưa được cụ thể và đầy đủ nên việc thực hiện nghĩa vụ hoàn trả của công chức đã gây ra thiệt hại chưa được thực hiện nghiêm túc. Để khắc phục tình trạng này, dự thảo Luật đã dành một chương để quy định một cách đầy đủ, cụ thể các vấn đề liên quan đến trách nhiệm hoàn trả như: (1) khi nào thì phát sinh nghĩa vụ hoàn trả; (2) cơ quan có thẩm quyền quyết định việc hoàn trả; (3) căn cứ xác định mức hoàn trả; (4) nguyên tắc thực hiện việc hoàn trả; (5) thủ tục và thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hoàn trả…