Góp ý Dự thảo Nghị định quy định chi tiết về dự án áp dụng loại hợp đồng xây dựng – chuyển giao

Kính gửi: Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Tài chính

Trả lời Công văn số 6406/BTC-QLĐT ngày 13/05/2025 của Bộ Tài chính về việc đề nghị góp ý Dự thảo Nghị định quy định chi tiết về dự án áp dụng loại hợp đồng xây dựng – chuyển giao (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), trên cơ sở ý kiến của doanh nghiệp, có một số ý kiến ban đầu như sau:

1. Về nguyên tắc xác định quỹ đất, tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư dự án BT (Điều 7)

– Xác định quỹ đất, tài sản công dùng để thanh toán

Theo quy định tại khoản 1 Điều 7 Dự thảo, trong quá trình lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhà đầu tư đề xuất dự án “lựa chọn quỹ đất, tài sản công quy định tại Điều 5, Điều 6 của Nghị định này để thanh toán cho nhà đầu tư”.

Điều 5 Dự thảo quy định về việc lập Danh mục quỹ đất thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT. Tức là, dự án BT sẽ được thanh toán bằng quỹ đất xác định trong Danh mục quy định tại Điều 5.

Điều 6 Dự thảo quy định về việc lập Danh mục quỹ đất, tài sản công đấu giá để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT. Tức là, dự án BT sẽ được thanh toán bằng nguồn ngân sách nhà nước thu được sau khi đấu giá quỹ đất, tài sản công tại Danh mục quy định tại Điều 6.

Như vậy, Danh mục quỹ đất tại Điều 5 và Điều 6 có tính chất khác nhau. Theo quy định tại khoản 1 Điều 7 Dự thảo nhà đầu tư đề xuất dự án có thể lựa chọn quỹ đất, tài sản công quy định tại hai Danh mục quy định tại Điều 5 và Điều 6. Điều này có được hiểu là, nhà đầu tư có thể đề xuất sử dụng quỹ đất tại Danh mục quỹ đất, tài sản công đấu giá hay không? Nếu được phép đề xuất thì căn cứ đâu để cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận điều này, trong khi quỹ đất này đang được xác định ban đầu dùng để đấu giá? Đề nghị quy định rõ vấn đề này để đảm bảo tính minh bạch và thuận lợi trong quá trình thực hiện.

– Về giá trị quỹ đất, tài sản cộng dự kiến thanh toán

Dự thảo đưa ra hai phương án:

+ Phương án 1: Giá trị quỹ đất, tài sản công dự kiến thanh toán phải tương đương với tổng mức đầu tư dự án BT hoặc chênh lệch tối đa 10%

+ Phương án 2: Không quy định chênh lệch tối đa

Việc quy định chênh lệch tối đa và xác định tỷ lệ 10% là khó khả thi và khó thực hiện trên thực tế. Bởi vì khó có thể tách thửa và xác định được chính xác giá trị quỹ đất tương đương với tổng mức đầu tư dự án BT hoặc chênh lệch tối đa 10%. Mục tiêu quy định này có thể hiểu nhằm kiểm soát việc giá trị quỹ đất lớn hơn tổng mức đầu tư dự án BT và khó thu được mức chênh lệch, gây ra thất thoát ngân sách nhà nước. Tuy nhiên các quy định tại Dự thảo đang kiểm soát về vấn đề này bằng các ràng buộc về điều khoản thanh toán, xác định giá trị quỹ đất, xác định giá trị chênh lệch; …

Vì vậy, đề nghị chọn phương án 2, không quy định chênh lệch tối đa của giá trị quỹ đất, tài sản công dự kiến thanh toán với tổng mức đầu tư dự án BT.

– Sự thay đổi của quỹ đất, tài sản công dự kiến thanh toán

Điểm b khoản 1 Điều 7 Dự thảo quy định “quỹ đất, tài sản công dự kiến thanh toán ở bước lập báo cáo nghiên cứu khả thi có thể thay đổi so với quỹ đất, tài sản công dự kiến thanh toán được phê duyệt tại quyết định chủ trương đầu tư dự án BT”. Quy định này đang không rõ, trường hợp nào thì thay đổi quỹ đất, tài sản công dự kiến thanh toán? Đề nghị quy định rõ để đảm bảo thuận lợi trong áp dụng.

Dự thảo cũng quy định các trường hợp thay đổi, cụ thể: “trường hợp thay đổi về giá trị quỹ đất, tài sản công dự kiến thanh toán, báo cáo nghiên cứu khả thi cập nhật giá trị này mà không cần điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án BT”. Quy định này đang không rõ giá trị quỹ đất, tài sản công dự kiến thanh toán thay đổi như thế nào? Yếu tố nào tạo ra thay đổi này? Trong khi đó theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 7 giá trị quỹ đất dự kiến được xác định theo bảng giá đất hàng năm được Hội đồng nhân dân quyết định. Đề nghị quy định rõ vấn đề này.

– Lãi vay trong phương án tài chính của dự án BT

Điểm d khoản 3 Điều 7 Dự thảo quy định “Khoản lãi vay trong phương án tài chính của dự án BT đối với phần giá trị hạng mục công trình dự án BT hoàn thành theo tiến độ, chấm dứt kể từ thời điểm cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định giao đất, cho thuê đất, cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án (nếu có).”.

Dự thảo quy định chưa cụ thể về các xác định lãi vay huy động vốn đầu tư trong giai đoạn lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi. Điều này sẽ gây lúng túng cho cơ quan có thẩm quyền xác định lãi suất vốn vay. Theo quy định tại điểm d khoản 2 Điều 4 Nghị định số 28/2021/NĐ-CP, nội dung trong phương án tài chính của dự án PPP, liên quan đến nguồn vốn thực hiện dự án, cơ quan có thẩm quyền “tham khảo lãi suất cho vay trung hạn, dài hạn của các ngân hàng thương mại; lãi suất vốn vay của dự án tương tự”. Khi thẩm định, phê duyệt, cơ quan có thẩm quyền không biết tham khảo lãi suất như thế nào, của 01 ngân hàng thương mại, trung bình 02 hay trung bình 03 ngân hàng thương mại bất kỳ bất kỳ trong số khoảng 31 ngân hàng thương mại hay lấy theo các ngân hàng thương mại lớn như Ngân hàng thương mại cổ phần Ngoại thương Việt Nam (Vietcombank), Ngân hàng thương mại cổ phần Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV), Ngân hàng thương mại cổ phần Công Thương Việt Nam (Vietinbank).

Theo phản ánh của doanh nghiệp, trong quá trình thực hiện hợp đồng sẽ vướng mắc cho các bên đặc biệt trong trường hợp thanh toán quỹ đất nhiều lần, cụ thể: i) Thời điểm bắt đầu tính lãi vay là thời điểm nào: Thời điểm bắt đầu thi công? Thời điểm ký hợp đồng vay vốn với tổ chức tính dụng? Thời điểm tổ chức tín dụng giải ngân khoản vay đầu tiên?…. ii) Lãi suất vốn vay để tính lãi vay huy động vốn: Tính theo thực tế hợp đồng vay vốn với tổ chức tín dụng, trường hợp này có quy định mức tối đa không được vượt quá lãi suất trung bình cho vay trung hạn, dài hạn của 03 ngân hàng lớn hay thả nổi lấy theo hợp đồng vay vốn với tổ chức tín dụng? Hay theo mức lãi suất bình quân trung hạn, dài hạn của 01 ngân hàng thương mại lớn, trung bình 02 ngân hàng lớn hay trung bình 03 ngân hàng lớn (VCB, BIDV, VIB)? ….

Để đảm bảo thuận lợi trong quá trình triển khai, đề nghị quy định cụ thể các vấn đề trên trong Dự thảo.

2. Tiêu chuẩn về lợi ích xã hội, lợi ích nhà nước để đánh giá về tài chính đối với dự án BT thanh toán bằng quỹ đất (Điều 14)

Khoản 2 Điều 14 Dự thảo đưa ra hai phương án về tỷ lệ gia tăng tối thiểu nộp ngân sách nhà nước đối với quỹ đất thanh toán theo đó:

– Phương án 1: Nhà đầu tư tự đề xuất tỷ lệ gia tăng nộp ngân sách nhà nước trong hồ sơ dự thầu

– Phương án 2: nhà đầu tư đề xuất tỷ lệ gia tăng nộp ngân sách nhà nước trong hồ sơ dự thầu không thấp hơn tỷ lệ gia tăng tối thiểu nộp ngân sách nhà nước quy định tại hồ sơ mời thầu.

Theo phản ánh của doanh nghiệp, trên thực tế, việc xác định tỷ lệ m tối thiểu tại các địa phương  sẽ có khó khăn vì thiếu cơ sở dữ liệu đầy đủ, đặc biệt đối với các quỹ đất đối ứng lớn, mới chỉ có quy hoạch phân khu 1/2000 và có nhiều chức năng sử dụng đất khác nhau như đất ở, đất thương mại – dịch vụ, đất hỗn hợp, đất y tế, giáo dục, … Vì vậy, việc xác định trước tỷ lệ gia tăng hợp lý trong bối cảnh chưa rõ quy hoạch chi tiết sẽ thiếu chính xác và dễ dẫn đến tranh cãi trong quá trình tổ chức đấu thầu.

Có ý kiến cho rằng, nếu không áp đặt tỷ lệ gia tăng tối thiểu sẽ có tình trạng nhà đầu tư có thể đề xuất tỷ lệ m bằng 0. Tuy nhiên, tỷ lệ giá trị gia tăng là một trong những tiêu chí chủ yếu để chấm thầu và có tính chất cạnh tranh, các nhà đầu tư có động lực đề xuất tỷ lệ cao nhằm gia tăng khả năng trúng thầu.

Từ những lý do trên, đề nghị lựa chọn phương án 1, nhà đầu tư tự đề xuất tỷ lệ gia tăng nộp ngân sách nhà nước trong hồ sơ thầu.

3. Hợp đồng BT thanh toán bằng quỹ đất (Điều 17)

– Về phương thức thanh toán nhiều lần

Điểm d khoản 2 Điều 17 Dự thảo quy định “thanh toán quỹ đất nhiều lần tương ứng với khối lượng hoàn thành nghiệm thu hạng mục công trình độc lập của công trình dự án BT theo tiến độ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định theo quy định của pháp luật về xây dựng. Trong trường hợp này, hợp đồng phải quy định cụ thể tỷ lệ, giá trị, số lần, tiến độ thanh toán, các mốc thời gian hoàn thành các hạng mục công trình độc lập và vị trí, diện tích, giá trị của quỹ đất tương ứng dự kiến thanh toán cho nhà đầu tư”.

Quy định trên cần được xem xét ở các điểm sau:

Việc quy định tỷ lệ, giá trị, số lần, tiến độ thanh toán quỹ đất dựa trên giá trị hạng mục công trình độc lập hoặc hạng mục công trình của dự án hoàn thành trong hợp đồng sẽ chỉ mang tính chủ quan, và khó thực hiện trong thực tế và sẽ dẫn tới rủi ro rất lớn thất thoát ngân sách nhà nước do việc phát sinh lãi vay và lãng phí quỹ đất đối ứng đã hoàn thành bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhưng chưa bàn giao cho nhà đầu tư triển khai đầu tư xây dựng.

Theo phản ánh của doanh nghiệp, trên thực tế triển khai dự án, tiến độ giải phóng mặt bằng của quỹ đất đối ứng, dự án BT, đất nông nghiệp thông thường thuận lợi hơn trong khi với đất ở, đất mồ mả là vô cùng phức tạp,thực tế triển khai rất khó lường trước.

Giá trị hạng mục công trình độc lập hoặc hạng mục công trình trong dự án BT hoàn thành phụ thuộc vào tiến độ giải phóng mặt bằng của dự án BT nêu trên và các yếu tố khác quan khác như thời tiết, khí hậu, nguồn cung cấp vật liệu, …

Trong thời gian vừa qua và trong thời gian tới thì các dự án BT chủ yếu sẽ tập trung trong lĩnh vực hạ tầng giao thông (đường bộ, cầu, đường sắt đô thị,…) với giá trị công trình BT từ hàng nghìn tỷ đồng tới vài chục nghìn tỷ đồng thì việc quy định phải hoàn thành hạng mục công trình độc lập hoặc phải hoàn thành hạng mục trong công trình BT (ví dụ: Hạng mục nền đường chiếm khoảng 30%-40% giá trị công trình BT với thời gian thi công thông thường mất tối thiểu khoảng 01 năm) sẽ có nguy cơ dẫn tới thất thoát ngân sách nhà nước.

Mặt khác, việc xác định hạng mục công trình độc lập (hoạt động độc lập) là khá khó với các dự án đặc thù như dự án đường giao thông, dự án sân bay, đặc biệt là dự án đường sắt đô thị kể cả các tòa nhà khu văn phòng cơ quan,.., nên sẽ gây lúng túng cho cơ quan có thẩm quyền và nhà đầu tư trong thực tế triển khai.

Vì vậy, đề nghị cân nhắc sửa đổi quy định theo hướng mỗi lần thanh toán đảm bảo giá trị quỹ đất dự kiến thanh toán có giá trị xác định theo giá đất trong báo cáo nghiên cứu khả thi được phê duyệt sau khi trừ đi toàn bộ chi phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mà nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án (nếu có), tổ chức kinh tế (nếu có) đã ứng trước để thực hiện công tác giải phóng mặt bằng quỹ đất đối ứng tính đến thời điểm thanh toán, tối đa bằng giá trị công trình dự án BT hoàn thành được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận.

– Thanh toán quỹ đất một lần

Điểm d khoản 2 Điều 17 Dự thảo quy định “Thanh toán toàn bộ quỹ đất sau khi công trình dự án BT hoàn thành, nghiệm thu, đủ điều kiện đưa vào khai thác sử dụng, quyết toán, chuyển giao công trình BT theo quy định của pháp luật về xây dựng, pháp luật quản lý ngành, lĩnh vực và pháp luật khác có liên quan”.

Yêu cầu phải sau khi công trình dự án BT hoàn thành, nghiệm thu, đủ điều kiện đưa vào khai thác sử dụng, quyết toán, chuyển giao công trình BT mới được giao toàn bộ quỹ đất đã hoàn thành giải phóng mặt bằng cần được cân nhắc, xem xét lại bởi:

+ Việc triển khai dự án đầu tư của nhà đầu tư trên quỹ đất đối ứng sẽ bị kéo dài và làm lỡ cơ hội kinh doanh của nhà đầu tư. Theo quy định tại Điều 27, các thủ tục đất đai, đầu tư, xây dựng của dự án trên quỹ đất đối ứng sẽ thực hiện đồng thời tại thời điểm lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án công trình BT. Nếu chờ công trình BT được quyết toán, chuyển giao thì dự án trên đất đối ứng sẽ phải chờ một thời gian rất dài mới được triển khai. Do thực tế khoảng thời gian kể từ khi khởi công đến nghiệm thu, bàn giao mất ít nhất từ 1,5-2 năm đối với các công trình có quy mô nhỏ, vừa, các công trình lớn tối thiểu phải 2-3 năm; thời gian lập, thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án thường kéo dài từ 01-02 năm hoặc lâu hơn. Điều này cũng giảm sự thu hút của các nhà đầu tư tham gia vào hoạt động đầu tư đối với công trình BT.

+ Việc chờ một thời gian dài quỹ đất mới được bàn giao, cũng gây ra tình trạng lãng phí quỹ đất.

+ Gây tiềm ẩn rủi ro làm thất thoát ngân sách nhà nước do phát sinh lãi vay, nhất là đối với dự án có tổng mức đầu tư lớn thì số tiền lãi vay này sẽ rất lớn. Theo quy định tại điểm d khoản 3 Điều 7 Dự thảo, “khoản lãi vay trong phương án tài chính của dự án BT đối với phần giá trị hạng mục công trình dự án BT hoàn thành theo tiến độ, chấm dứt kể từ thời điểm cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định giao đất, cho thuê đất, cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án (nếu có)”, như vậy nếu nhà nước không giao đất thì khoản lãi vay trong phương án tài chính trong dự án BT sẽ không chấm dứt.

4. Thanh toán hợp đồng BT thanh toán bằng quỹ đất (Điều 19)

Theo quy định tại Dự thảo, thanh toán bằng quỹ đất được thanh toán theo hai phương thức: một lần hoặc nhiều lần. Điểm b khoản 1 Điều 19 Dự thảo quy định về việc thanh toán giá trị chênh lệch thực tế giữa giá trị công trình BT được quyết toán và giá trị quỹ đất thanh toán. Tuy nhiên lại không quy định rõ về việc thanh toán giá trị chênh lệch này trong hai trường hợp thanh toán quỹ đất một lần hay nhiều lần. Điều này có thể gây khó trong quá trình triển khai. Vì vậy, để đảm bảo thuận lợi trong quá trình triển khai, đề nghị điều chỉnh quy định tại điểm b khoản 1 Điều 19 theo hướng thanh toán giá trị chênh lệch theo hai trường hợp thanh toán quỹ đất một lần và thanh toán quỹ đất nhiều lần.

5. Các góp ý khác

– Điều chỉnh các thuật ngữ để đảm bảo tính thống nhất trong toàn bộ Dự thảo

Theo quy định tại Dự thảo chủ thể thực hiện dự án BT là “nhà đầu tư”, “doanh nghiệp dự án”. Tuy nhiên, chủ thể này lại chưa được sử dụng một cách thống nhất tại Dự thảo, ví dụ:

Khoản 1 Điều 3 Dự thảo quy định “Quỹ đất thanh toán là khu đất, thửa đất, quỹ đất được cơ quan có thẩm quyền xác định để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT theo hợp đồng BT thanh toán bằng quỹ đất”. Quy định này chỉ xác định chủ thể thực hiện dự án BT chỉ là “nhà đầu tư”, điều này có thể khiến cho việc thực hiện trên thực tế gặp khó, khi chủ thể thực hiện dự án là “doanh nghiệp dự án”.

Đề nghị hoặc bổ sung quy định về chủ thể thực hiện dự án hoặc rà soát toàn bộ Dự thảo để thống nhất trong sử dụng khái niệm chủ thể thực hiện dự án là “nhà đầu tư”, “doanh nghiệp dự án”.

– Hiện nay, Nhà nước đang thực hiện sắp xếp chính quyền địa phương theo hướng không còn đơn vị hành chính cấp huyện. Dự thảo vẫn còn quy định về đơn vị hành chính cấp huyện trong việc xác định các quỹ đất, khu đất được sử dụng để tham chiếu khi xác định tỷ lệ gia tăng tối thiểu nộp ngân sách nhà nước. Đề nghị điều chỉnh lại quy định này để phù hợp với mô hình tổ chức mới của chính quyền địa phương trong thời gian tới.

Trên đây là một số ý kiến ban đầu của Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam về Dự thảo Nghị định quy định chi tiết về dự án áp dụng loại hợp đồng xây dựng – chuyển giao. Rất mong cơ quan soạn thảo cân nhắc để chỉnh sửa, hoàn thiện Dự thảo này.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của Quý Cơ quan./.