Website xây dựng pháp luật của VCCI
Góp ý của TS. Nguyễn Trung Tín
Góp ý dự án luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế
TS. Nguyễn Trung Tín, Viện Nhà nước và Pháp luật
Trong dự thảo có nhiều vấn đề cần chỉnh lý, song ở đây chúng tôi xin nêu một số ý kiến về các vấn đề quan trọng nhất mà Ban soạn thảo cho rằng cần có ý kiến của Quốc hội.
Thứ nhất, về tên gọi của Luật, theo Dự thảo tên gọi là “Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế” cũng không thể hiện đầy đủ nội dung của Luật. Do vậy, theo chúng tôi, cần đặt tên của Luật đơn giản là “Luật về điều ước quốc tế”. Tên như vậy không chỉ bao gồm các vấn đề như ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế mà còn bao gồm cả các vấn đề khác về điều ước quốc tế như : bảo lưu điều ước; bổ sung và sửa đổi điều ước.
Thứ hai, về phạm vi áp dụng của Luật, Luật này không điều chỉnh thoả thuận quốc tế ký nhân danh bộ ngành. Lý do mà Ban soạn thảo đưa ra không dựa trên cơ sở luật quốc tế hiện hành.
Theo Luật quốc tế (LQT) hiện hành, điềuước quốc tế không phụ thuộc vào tên gọi cụ thể (điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hay nhân danh bộ ngành) đều là điều ước quốc tế được ký kết giữa các quốc gia. Bởi chỉ có quốc gia là chủ thể LQT chứ không phải Chính phủ hoặc bộ, hoặc ngành. Việc phạm vi điều chỉnh của Luật về điều ước quốc tế cần được xác định rộng hơn cả Công ước Viên 1969 về Luật điều ước quốc tế (Việt Nam gia nhập 9/11/2001). Bởi vì, Công ước Viên chỉ đề cập tới các điều ước quốc tế được ký kết giữa các quốc gia, trong đó luật về điều ước quốc tế của Việt Nam không chỉ cần đề cập các điều ước quốc tế được ký kết giữa các quốc gia mà còn cả các điều ước quốc tế được ký kết giữa quốc gia với tổ chức quốc tế và các chủ thể khác của LQT (ví dụ, các vùng lãnh thổ, các dân tộc tự quyết).
Việc quy định phạm vi của Luật này cần tiến hành với mục đích là việc điều chỉnh của Luật sẽ đảm bảo cho việc ký kết và thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã hoặc sẽ là thành viên được thực hiện trong một trật tự phù hợp với pháp luật Việt Nam, tránh những trường hợp chồng chéo, sai sót, cẩu thả, vô trách nhiệm. Trong việc ký kết và thực hiện điều ước quốc tế, tạo ra một cơ sở pháp lý phù hợp để thúc đẩy sự hợp tác hữu nghị, hiệu quả giữa nước ta với các quốc gia và các chủ thể khác của LQT.
Bởi vậy, nếu Luật không giải quyết hết các vấn đề về điều ước quốc tế, thì một câu hỏi hợp lý đặt ra ở đây là các vấn đề còn lại sẽ được giải quyết trong văn bản nào? Dù có trả lời theo cách nào cũng khó thuyết phục. Ban soạn thảo đã không xác định rõ vấn đề là điều ước quốc tế ký giữa bộ, ngành của các quốc gia có phải là điều ước quốc tế hay không. Như chúng tôi đã nêu ở trên, quốc gia mới là chủ thể của LQT. Các cơ quan và các nhà chức trách của các quốc gia là người thay mặt cho quốc gia tham gia vào quan hệ quốc tế. Tất cả các hành vi của họ được tiến hành theo đúng LQT (các điều 6, 8 công ước viên 1969 về Luật điều ước quốc tế). Trong các trường hợp như vậy, quốc gia phải chịu trách nhiệm về các hành vi của họ. Do vậy, việc Ban soạn thảo căn cứ vào Hiến pháp của Việt Nam để giới hạn phạm vi của Luậtlà không chấp nhận được. ở đây phải làm theo cách ngược lại, nếu Hiến pháp chưa quy định tới một số vấn đề thì chúng ta sau này cần bổ sung chứ không phải luật cần hạn chế lại. Luật về điều ước quốc tế của Việt Nam được soạn thảo lần này cần phải được xác định như một văn bản pháp luật nhằm nội luật hoá các nguyên tắc và quy định của LQT trong lĩnh vực luật điều ước quốc tế. Nếu chúng ta không nội luật hoá các vấn đề trên một cách đầy đủ, việc thực hiện các cam kết quốc tế của Việt Nam sẽ gặp khó khăn. Trong trường hợp đó chúng ta không thể viện dẫn vào sự thiếu vắng trong “Luật trên” của chúng ta được.
Lý do thứ hai mà Ban soạn thảo đưa ra là nếu coi thoả thuận giữa bộ ngành là điều ước quốc tế thì có nguy cơ các quy định của thoả thuận đó có giá trị cao hơn luật, pháp lệnh. Điều này phá vỡ tính hệ thống của pháp luật. Như vậy là tự Ban soạn thảo đã xếp các điều ước quốc tế do bộ ngành ký là phải xếp dưới luật, pháp lệnh.
Về nguyên tắc Luật về điều ước quốc tế mà Bạn soạn thảo đang trình có thể loại bỏ được các trường hợp đó nếu như việc thoả thuận ký kế điều ước trên được tiến hành trong bối cảnh tính đến sự mâu thuẫn trên. Tuy nhiên, nếu trong trường hợp cần thiết với việc hỏi ý kiến Quốc hội của bộ, ngành, Chính phủ, thì sự nghịch lý trên sẽ khắc phục được. Trong trường hợp đó không thể nói là quyết định của bộ, ngành cao hơn quyết định của Quốc hội.
Lý do thứ ba Ban soạn thảo đưa ra là do bộ, ngành chỉ ký điều ước quốc tế song phương. Theo LQT, dù điều ước song phương hay đa phương cũng là điều ước song phương hay đa phương cũng là điều ươớc quốc tế. Do vậy việc gạt các thoả thuận giữa bộ ngành ra khỏi các loại điều ước là không chấp nhận được.
Lý do thứ tư là nhiều nước không công nhận thoả thuận bộ ngành là điều ước quốc tế. Điều này không có nghĩa là tất cả các quốc gia và phù hợp với LQT. Chúng ta cần xác định việc làm đúng mà các quốc gia khác đã làm chứ không phải theo các quốc gia làm không đúng. Trên thực tế, nếu quốc gia nào coi trọng các thoả thuận ký kết giữa bộ ngành là điều ước quốc tế thì sẽ mở ra nhiều khả năng cho bộ, ngành ký kết thoả thuận và sự tuân thủ các thoả thuận đó từ phía chúng ta và đối tác sẽ tốt hơn. Bộ, ngành cần phải là người hiểu hơn ai hết trong việc ký với ai và ký cái gì phù hợp với hoạt động của bộ ngành trong phạm vi thẩm quyền và quyền hạn của mình. Trên thực tế có những điều ước quốc tế chỉ liên quan đến hoạt động của bộ ngành thì không có lý do gì mà họ không được ký kết. Nếu chúng ta coi hành vi đó của họ là đại diện cho quốc gia thì hậu quả đó sẽ được điều chỉnh bởi luật quốc tế.
Thứ ba, về vị trí của điều ước quốc tế, vị trí này do LQT quyết định chứ không phải do pháp luật quốc gia. Theo LQT, các điều ước quốc tế cao hơn pháp luật quốc gia, bởi vì quốc gia không được viện dẫn vào pháp luật quốc gia để vi phạm các cam kết trừ khi việc thể hiện ý chí vi phạm các quy định pháp luật quốc gia về thẩm quyền mang tính chất rõ ràng và nghiêm trọng (các điều 24, 46 Công ước 1969). Bởi vậy, không nên khẳng định được rằng điều ước quốc tế là “ngang luật” hay dưới “hiến pháp”. Thực tế nhiều quốc gia đã khẳng định trong hiến pháp của mình rằng điều ước quốc tế là bộ phận pháp luật quốc gia có giá trị pháp lý cao nhất. Cách khẳng định như vậy một mặt thể hiện thái độ tôn trọng nghiêm chỉnh điều ước, mặt khác nhắc nhở các cơ quan tham gia ký kết điều ước quốc tế phải có trách nhiệm cao trong việc ký kết.
TS. Nguyễn Trung Tín, Viện Nhà nước và Pháp luật
Trong dự thảo có nhiều vấn đề cần chỉnh lý, song ở đây chúng tôi xin nêu một số ý kiến về các vấn đề quan trọng nhất mà Ban soạn thảo cho rằng cần có ý kiến của Quốc hội.
Thứ nhất, về tên gọi của Luật, theo Dự thảo tên gọi là “Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế” cũng không thể hiện đầy đủ nội dung của Luật. Do vậy, theo chúng tôi, cần đặt tên của Luật đơn giản là “Luật về điều ước quốc tế”. Tên như vậy không chỉ bao gồm các vấn đề như ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế mà còn bao gồm cả các vấn đề khác về điều ước quốc tế như : bảo lưu điều ước; bổ sung và sửa đổi điều ước.
Thứ hai, về phạm vi áp dụng của Luật, Luật này không điều chỉnh thoả thuận quốc tế ký nhân danh bộ ngành. Lý do mà Ban soạn thảo đưa ra không dựa trên cơ sở luật quốc tế hiện hành.
Theo Luật quốc tế (LQT) hiện hành, điềuước quốc tế không phụ thuộc vào tên gọi cụ thể (điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hay nhân danh bộ ngành) đều là điều ước quốc tế được ký kết giữa các quốc gia. Bởi chỉ có quốc gia là chủ thể LQT chứ không phải Chính phủ hoặc bộ, hoặc ngành. Việc phạm vi điều chỉnh của Luật về điều ước quốc tế cần được xác định rộng hơn cả Công ước Viên 1969 về Luật điều ước quốc tế (Việt Nam gia nhập 9/11/2001). Bởi vì, Công ước Viên chỉ đề cập tới các điều ước quốc tế được ký kết giữa các quốc gia, trong đó luật về điều ước quốc tế của Việt Nam không chỉ cần đề cập các điều ước quốc tế được ký kết giữa các quốc gia mà còn cả các điều ước quốc tế được ký kết giữa quốc gia với tổ chức quốc tế và các chủ thể khác của LQT (ví dụ, các vùng lãnh thổ, các dân tộc tự quyết).
Việc quy định phạm vi của Luật này cần tiến hành với mục đích là việc điều chỉnh của Luật sẽ đảm bảo cho việc ký kết và thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã hoặc sẽ là thành viên được thực hiện trong một trật tự phù hợp với pháp luật Việt Nam, tránh những trường hợp chồng chéo, sai sót, cẩu thả, vô trách nhiệm. Trong việc ký kết và thực hiện điều ước quốc tế, tạo ra một cơ sở pháp lý phù hợp để thúc đẩy sự hợp tác hữu nghị, hiệu quả giữa nước ta với các quốc gia và các chủ thể khác của LQT.
Bởi vậy, nếu Luật không giải quyết hết các vấn đề về điều ước quốc tế, thì một câu hỏi hợp lý đặt ra ở đây là các vấn đề còn lại sẽ được giải quyết trong văn bản nào? Dù có trả lời theo cách nào cũng khó thuyết phục. Ban soạn thảo đã không xác định rõ vấn đề là điều ước quốc tế ký giữa bộ, ngành của các quốc gia có phải là điều ước quốc tế hay không. Như chúng tôi đã nêu ở trên, quốc gia mới là chủ thể của LQT. Các cơ quan và các nhà chức trách của các quốc gia là người thay mặt cho quốc gia tham gia vào quan hệ quốc tế. Tất cả các hành vi của họ được tiến hành theo đúng LQT (các điều 6, 8 công ước viên 1969 về Luật điều ước quốc tế). Trong các trường hợp như vậy, quốc gia phải chịu trách nhiệm về các hành vi của họ. Do vậy, việc Ban soạn thảo căn cứ vào Hiến pháp của Việt Nam để giới hạn phạm vi của Luậtlà không chấp nhận được. ở đây phải làm theo cách ngược lại, nếu Hiến pháp chưa quy định tới một số vấn đề thì chúng ta sau này cần bổ sung chứ không phải luật cần hạn chế lại. Luật về điều ước quốc tế của Việt Nam được soạn thảo lần này cần phải được xác định như một văn bản pháp luật nhằm nội luật hoá các nguyên tắc và quy định của LQT trong lĩnh vực luật điều ước quốc tế. Nếu chúng ta không nội luật hoá các vấn đề trên một cách đầy đủ, việc thực hiện các cam kết quốc tế của Việt Nam sẽ gặp khó khăn. Trong trường hợp đó chúng ta không thể viện dẫn vào sự thiếu vắng trong “Luật trên” của chúng ta được.
Lý do thứ hai mà Ban soạn thảo đưa ra là nếu coi thoả thuận giữa bộ ngành là điều ước quốc tế thì có nguy cơ các quy định của thoả thuận đó có giá trị cao hơn luật, pháp lệnh. Điều này phá vỡ tính hệ thống của pháp luật. Như vậy là tự Ban soạn thảo đã xếp các điều ước quốc tế do bộ ngành ký là phải xếp dưới luật, pháp lệnh.
Về nguyên tắc Luật về điều ước quốc tế mà Bạn soạn thảo đang trình có thể loại bỏ được các trường hợp đó nếu như việc thoả thuận ký kế điều ước trên được tiến hành trong bối cảnh tính đến sự mâu thuẫn trên. Tuy nhiên, nếu trong trường hợp cần thiết với việc hỏi ý kiến Quốc hội của bộ, ngành, Chính phủ, thì sự nghịch lý trên sẽ khắc phục được. Trong trường hợp đó không thể nói là quyết định của bộ, ngành cao hơn quyết định của Quốc hội.
Lý do thứ ba Ban soạn thảo đưa ra là do bộ, ngành chỉ ký điều ước quốc tế song phương. Theo LQT, dù điều ước song phương hay đa phương cũng là điều ước song phương hay đa phương cũng là điều ươớc quốc tế. Do vậy việc gạt các thoả thuận giữa bộ ngành ra khỏi các loại điều ước là không chấp nhận được.
Lý do thứ tư là nhiều nước không công nhận thoả thuận bộ ngành là điều ước quốc tế. Điều này không có nghĩa là tất cả các quốc gia và phù hợp với LQT. Chúng ta cần xác định việc làm đúng mà các quốc gia khác đã làm chứ không phải theo các quốc gia làm không đúng. Trên thực tế, nếu quốc gia nào coi trọng các thoả thuận ký kết giữa bộ ngành là điều ước quốc tế thì sẽ mở ra nhiều khả năng cho bộ, ngành ký kết thoả thuận và sự tuân thủ các thoả thuận đó từ phía chúng ta và đối tác sẽ tốt hơn. Bộ, ngành cần phải là người hiểu hơn ai hết trong việc ký với ai và ký cái gì phù hợp với hoạt động của bộ ngành trong phạm vi thẩm quyền và quyền hạn của mình. Trên thực tế có những điều ước quốc tế chỉ liên quan đến hoạt động của bộ ngành thì không có lý do gì mà họ không được ký kết. Nếu chúng ta coi hành vi đó của họ là đại diện cho quốc gia thì hậu quả đó sẽ được điều chỉnh bởi luật quốc tế.
Thứ ba, về vị trí của điều ước quốc tế, vị trí này do LQT quyết định chứ không phải do pháp luật quốc gia. Theo LQT, các điều ước quốc tế cao hơn pháp luật quốc gia, bởi vì quốc gia không được viện dẫn vào pháp luật quốc gia để vi phạm các cam kết trừ khi việc thể hiện ý chí vi phạm các quy định pháp luật quốc gia về thẩm quyền mang tính chất rõ ràng và nghiêm trọng (các điều 24, 46 Công ước 1969). Bởi vậy, không nên khẳng định được rằng điều ước quốc tế là “ngang luật” hay dưới “hiến pháp”. Thực tế nhiều quốc gia đã khẳng định trong hiến pháp của mình rằng điều ước quốc tế là bộ phận pháp luật quốc gia có giá trị pháp lý cao nhất. Cách khẳng định như vậy một mặt thể hiện thái độ tôn trọng nghiêm chỉnh điều ước, mặt khác nhắc nhở các cơ quan tham gia ký kết điều ước quốc tế phải có trách nhiệm cao trong việc ký kết.