Góp ý của TS Lê Nết – Trường ĐH Luật Thành phố Hồ Chí Minh

THUẾ THU NHẬP CÁ NHÂN NÊN THU NHƯ THẾ NÀO?
 

 Lê Nết*
 
Thuế là công cụ quan trọng tạo nguồn thu cho nhà nước. Khi công dân đóng thuế, họ ý thức được hơn vai trò làm chủ cuả mình đối với vận mệnh quốc gia, và quyết không để những kẻ tham nhũng rút ruột những đồng tiền của mình. Thế nhưng, việc đánh thuế không hợp lòng dân cũng là mầm mống của nhiều phong trào phản kháng, mà điển hình là cuộc Cách mạng Anh thế kỷ 17 và Cách mạng Mỹ hồi thế kỷ 18. Ở nhiều nước, các cuộc tranh luận giữa các ứng cử viên Tổng thống thường tập trung vào chủ đề nên tăng hay giảm thuế cho người dân. Vì thế, việc xây dựng luật thuế như thế nào và dựa trên những nguyên tắc gì là những vấn đề quan trọng mà nhà nước phải lưu tâm.

Quy trình xây dựng luật thuế và nguyên tắc đánh thuế

Ở hầu hết các nước, việc xây dựng một sắc thuế thường bắt đầu bằng việc xác định lại vấn đề. Vấn đề vĩ mô của luật thuế là tìm cách thức dung hoà giữa hai lợi ích - sự ổn định của nền kinh tế và dự kiến lợi nhuận của các doanh nghiệp. Rõ ràng là, việc đánh thuế phải làm tăng trưởng nền kinh tế. Khi các doanh nghiệp chịu sức ép thuế quá nặng, họ sẽ không thể phát triển. Vấn đề của nhà nước là, thứ nhất, phải đặt ra một mức thuế vừa phải nhưng thực thi; thứ hai, phải có kế hoạch chi tiêu đồng tiền của nhân dân một cách cẩn thận. Cách sử dụng hiệu quả nhất là chi tiêu vào đầu tư, nhưng ngay cả việc đầu tư thì cũng phải tập trung ở những công trình có hiệu quả thu hồi vốn. Tóm lại, nhà nước chỉ ban hành một sắc thuế mới, khi điều này là thực sự cần thiết. 

Khi đã xác định việc đánh thuế là cần thiết, thì các nhà làm luật bắt tay vào xây dựng luật thuế. Thông thường, Bộ Tài chính sẽ chủ trì một nhóm công tác soạn thảo dự luật, trong đó có sự tham gia của các nhà kinh tế, các chuyên gia chính sách thuế, các luật sư, và các quan chức ở các Cục thuế. Các nhà kinh tế phải tính được khi ra đời một sắc thuế thì ngân sách sẽ thu được bao nhiêu tiền. Các chuyên gia chính sách thuế phải tính xem để có được số tiền đó, chúng ta có thể sử dụng cách khác "nhẹ nhàng" hơn và ít tốn kém hơn không. Các luật sư phải xem xét tính hợp hiến và hợp pháp của luật thuế, đồng thời so sánh với luật thuế của các nước khác. Các viên chức thuế và kế toán sẽ đóng góp ý kiến cho việc cần soạn thảo luật như thế nào để có thể thu được thuế và kiểm tra được việc thu thuế. Sau đó, bản dự thảo đầu tiên sẽ được gửi đăng Công báo các dự luật (thí dụ như Federal Register ở Hoa Kỳ) để người dân - thông qua các nhóm lợi ích, góp ý, vận động hành lang cho việc thông qua hay không thông qua dự luật, cũng như phân tích mặt lợi và hại của việc đánh thuế. Việc lấy ý kiến đóng góp của người dân và doanh nghiệp là rất quan trọng vì ba lý do. Thứ nhất, họ có kinh nghiệm về những vấn đề liên quan đến việc lập sổ sách và nộp thuế; thứ hai, họ có thể phát hiện ra những điểm không công bằng trong luật thuế; thứ ba, việc người dân ủng hộ nhà nước trong việc ban hành luật thuế mới sẽ tạo niềm tin cho chính quyền.

Sau khi có kết quả ý kiến đóng góp, ban soạn thảo phải giải trình các ý kiến này, và thường phải đăng lại dự thảo lần thứ hai để lấy ý kiến đóng góp trước khi trình Quốc hội phê chuẩn. Ngay cả khi Luật thuế được thông qua, thì người dân, thông qua các nhóm lợi ích, có thể khởi kiện ra Toà án Hiến pháp đòi hủy bỏ Luật thuế nếu sắc thuế này bị coi là vi hiến hay bất hợp pháp. Một số nước có ban hành luật về các nguyên tắc đánh thuế, để có căn cứ xem xét một loại thuế có hợp pháp không. Tựu trung lại, luật thuế xây dựng dựa trên 4 nguyên tắc sau đây:

- Nguyên tắc bình đẳng: luật thuế áp dụng cho mọi đối tượng có địa vị pháp lý giống nhau với mức thuế như nhau và theo quy trình nộp thuế giống nhau;

- Nguyên tắc công bằng và tin tưởng vào cơ quan thuế: cơ quan thuế không được dành thuận lợi cho mình, đẩy khó khăn cho doanh nghiệp khi giải thích và áp dụng luật thuế. Cơ quan thuế phải thông báo trước việc áp dụng thuế cho doanh nghiệp chuẩn bị và có quyền khiếu nại về việc áp dụng thuế. Ngoài ra, nhà nước không được phép "nói một đằng làm một nẻo". Thí dụ, lời hứa không thu thêm thuế (Read my lips: no new taxes) của Tổng thống Bush (cha) khi thất hứa đã làm ông thất cử;

- Nguyên tắc đánh thuế ở mức tỷ lệ với thu nhập và khả năng nộp thuế: năm 1990, người dân Anh đã xuống đường biểu tình khi Thủ tướng Thatcher định ban hành thuế thân (Poll Tax) đánh trên đầu người, bất kể thu nhập và khả năng nộp thuế của họ. Nguyên tắc này thậm chí được công nhận tại Điều 53 của Hiến pháp Italia, Điều 3(1) Hiến pháp Đức hay Điều 31 Hiến pháp Tây Ban Nha: "mọi công dân có trách nhiệm nộp thuế tỷ lệ với thu nhập của mình". Ngoài ra, nguyên tắc này còn nêu rõ rằng mục đích thu thuế phải phù hợp với biện pháp thu thuế;

- Nguyên tắc bất hồi tố: doanh nghiệp thường suy tính kỹ về thuế trước khi quyết định đầu tư. Vì thế khi luật thuế thay đổi, nhà nước phải cho họ một thời gian để suy nghĩ lại chính sách đầu tư của mình;

Sau đây, chúng ta sẽ xem các nguyên tắc trên thể hiện như thế nào trong thuế thu nhập từ tài sản cả nhân, dưới góc nhìn của hai công cụ: thuế thu nhập cá nhân (personal income tax hay PIT) và thuế bất động sản (real estate tax).

Thuế thu nhập cá nhân và các nguyên tắc của luật thuế

Thuế thu nhập cá nhân thông thường đánh trên tổng thu nhập của cá nhân. Như vậy, người nộp thuế không được khấu trừ những khoản chi tiêu của mình hay của gia đình. Điều này sẽ dẫn đến sự bất công là một người độc thân cũng đóng thuế như người có gia đình, trong khi chi tiêu của người có gia đình cao hơn và vì thế khoản tiết kiệm sẽ ít hơn. Một điểm bất hợp lý tiếp theo là các mức thuế lũy tiến khiến những người càng kiếm được nhiều tiền (chăm chỉ) thì càng phải đóng nhiều tiền thuế hơn những người thu được ít tiền (ít chăm chỉ hơn). Ngoài ra, các khoản chi tiêu không được trừ thuế sẽ khiến cho cá nhân có xu hướng chi tiêu thoải mái vào những khoản chi nhỏ hơn là tiết kiệm vào những khoản chi lớn. Sau cùng, sự bất hợp lý giữa thuế thu nhập cá nhân (không được khấu trừ chi phí) và thuế thu nhập doanh nghiệp (được khấu trừ chi phí) khiến cho mọi người có xu hướng lập công ty để được giảm thuế. Vì vậy, nhiều nước đã đề ra cơ chế đặc biệt để hạn chế việc đánh thuế đối với cá nhân, cho phép khấu trừ một số chi phí đặc biệt và có mức thuế lũy tiến hợp lý. Nhiệm vụ của các nhà làm luật là xác định xem khoản chi phí nào thì nên được khấu trừ và mức thuế lũy tiến hợp lý là mức thuế gì.

Các nhà làm luật tại Anh cho rằng, việc cho phép khấu trừ chi phí trong thuế thu nhập cá nhân cần được căn cứ trên sự khuyến khích của nhà nước vào một số khoản chi phí của người dân. Thí dụ, việc sử dụng tiền của cá nhân vào mục đích đóng góp từ thiện cần được coi là một khoản chi phí được miễn thuế. Hơn nữa, nếu nhà nước muốn khởi động thị trường bất động sản, thì nên cho phép các khoản tiền mua nhà được khấu trừ thuế. Tương tự, nếu nhà nước khuyến khích sinh con, thì có thể cho phép hai vợ chồng được khấu trừ một khoản chi cố định trong thu nhập của mình để nuôi con. Trong khi đó, nếu nhà nước không khuyến khích các chi phí mang tính chất tiêu thụ xa xỉ thì không nên cho phép khấu trừ đối với những chi phí như chi phí tiêu dùng, giải trí, mua sắm xe hơi, v.v.. Như vậy, cách tính thuế thu nhập cá nhân giống như một cuộc đấu trí giữa nhà nước và người nộp thuế. Thông qua cách tính thuế, nhà nước sẽ điều chỉnh hành vi của người nộp thuế sao cho có lợi nhất cho mình.

Các nhà làm luật tại Đức thì cho rằng, một số thu nhập đặc biệt như thu nhập từ việc bán chứng khoán hay lãi vay ngân hàng nên được tính thuế theo cách thức khác với những các tính thu nhập thường xuyên - dựa trên nguyên tắc: đánh thuế dựa trên khả năng đóng thuế. Từ đó nảy sinh ra cách tính thuế phân biệt giữa thu nhập thường xuyên và thu nhập không thường xuyên. Mục đích của cách phân định này để đơn giản hoá cách tính thuế, và cũng tránh khả năng người nộp thuế ngại đầu tư trong trường hợp mọi khoản thu nhập đều được coi là thu nhập thường xuyên (người nộp thuế sẽ ngại đầu tư vào những khoản đầu tư như cổ phiếu hay cho vay). Có thời kỳ, để khuyến khích đầu tư trên thị trường chứng khoán, Chính phủ Việt Nam cũng đã tạm miễn các khoản thu nhập từ bán cổ phiếu, trái phiếu, lãi vay ngân hàng. Ngoài ra, việc tính thuế thu nhập không thường xuyên khác thu nhập thường xuyên cũng tránh trường hợp các thành viên trong một gia đình giả tạo chuyển các khoản thu nhập bất thường (như quà tặng, xổ số, v.v..) cho thành viên có thu nhập ít nhất, nhằm hưởng các ưu đãi về thuế.

Thuế đối với việc sở hữu tài sản và các nguyên tắc đánh thuế

Thuế tài sản đánh trên các động sản và bất động sản. Mục đích của việc đánh thuế, ngoài việc thu các khoản lợi cho nhà nước, còn là để tránh việc đầu cơ tích trữ tài sản, cụ thể là đất đai hay nhà ở. Khi một lớp người tích trữ nhiều đất, họ sẽ tạo nên khan hiếm đất đai giả tạo, và giá đất sẽ tăng. Mặt khác, khi họ không phải trả tiền thuế đất, họ có thể găm giữ đất bao lâu tùy ý. Điều này khiến đất đai bị bỏ hoang, khai thác không hiệu quả. Trước tình hình đó, thuế tài sản, đặc biệt là thuế đất đai, trở nên có hiệu quả trong việc quay vòng vốn nhanh và sử dụng tài sản có hiệu quả. Thuế đất, như Quesney và Ricardo đã từng nói, là loại thuế hợp lý nhất và có tác dụng nhất trong sự điều tiết nền kinh tế của nhà nước. Nhiều nước cũng đã tiến hành áp dụng có hiệu quả loại thuế này.

Thí dụ, một người sở hữu một mảnh đất. Thay vì bán ngay để kiếm lời, nhà nước có thể tìm cách hạn chế việc mua bán đất đai quá nóng bằng cách đánh thuế cao đối với lần chuyển nhượng xảy ra trong vòng một năm (thí dụ 50% chênh lệch giá mua và bán). Nếu việc mua bán được tiến hành năm thứ hai, thuế suất sẽ là 30% và cứ thế giảm dần. Như vậy, việc mua bán đất đai nhanh chóng để kiếm lời sẽ bị giảm. Thứ hai, để việc mua bán đất đai có hiệu quả, nhà nước có thể đánh thuế đối với việc sở hữu đất đai. Nếu chủ đất không sử dụng đất có hiệu quả, họ sẽ phải bán đất vì không có khả năng trả tiền thuế. Ngược lại, nếu chủ đất có thể cho thuê được đất, thì người thuê sẽ trả tiền thuế đất. Như vậy, vấn đề của kinh tế luật không còn là ở chỗ có nên xây dựng hệ thống thuế bất động sản hay không, mà nên đánh mức thuế bao nhiêu.

Thông thường, mức thuế bất động sản hợp lý là mức thuế ở đó khuyến khích được người sử dụng đất đầu tư những công trình có hiệu quả trên đất đai. Thí dụ, nếu nhà nước muốn quy hoạch khuôn đất thành một bệnh viện hay trường học, nhà nước có thể giảm thuế đất nếu khu đất đó được đầu tư đúng mục đích. Ngược lại, các giao dịch về đất đai trái với những mục đích trên sẽ phải chịu thuế cao. Thí dụ thứ hai, giả sử nhà nước muốn giúp đỡ sinh viên tìm chỗ ở, nhà nước có thể giảm thuế - thậm chí miễn thuế - cho những chủ sở hữu bất động sản cho sinh viên thuê nhà.

Tóm lại, ban hành luật thuế là một việc hệ trọng, cần có sự tham gia ý kiến của nhiều ngành, nhiều cấp. Ngoài ra, trước khi ban hành một luật thuế, nhà nước phải hiểu rõ mình ban hành để làm gì, sẽ thu được bao nhiêu tiền, có cách nào giảm thiệt hại cho dân không, làm sao để khuyến khích người dân đầu tư và giảm chi tiêu, v.v.. Việc thay thuế thu nhập cao (chỉ người giàu mới đóng thuế) thành thuế thu nhập cá nhân (toàn dân ai cũng phải đóng thuế) - như nhiều nước vẫn làm - là chủ trương đúng đắn, nhưng phải tiến hành với sự chuẩn bị tâm lý cho người dân và phải giải thích một cách rõ ràng, minh bạch cho người dân. Trong mọi trường hợp, không được đánh thuế vượt quá khả năng nộp thuế của người dân.
-----------------------------------------
*TS. Trường ĐH Luật TP Hồ Chí Minh
Theo Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 7 tháng 7 năm 2007