Website xây dựng pháp luật của VCCI
Góp ý của PGS. TS Đoàn Năng
Một số ý kiến về dự thảo luật ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế
PGS, TS. Đoàn Năng
Vụ trưởng Vụ PC Bộ KH&CN
Trước hết tôi xin bày tỏ sự đồng tình với việc soạn thảo trình Quốc hội ban hành Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế. Đây là việc hết sức cần thiết vì thực tiễn ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế của chúng ta từ năm 1998 cho đến nay cho chúng ta thấy Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quóc tế của Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1998 đã bộc lộ nhiều điểm bất cập so với tình hình phát triển quan hệ quốc tế của nước ta hiện nay.
Một trong những lý do quan trọng nữa phải triển khai việc này là nhiều vấn đề liên quan trong văn bản hiện hành về ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế cần phải được sửa đổi ngay cho phù hợp với các quy đinh trong Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước công hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992.
Vấn đề cần trao đổi là nên xây dựng Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế với nội dung như thế nào ?
Trong phạm vi bài này, tôi chỉ tập trung trình bày một số ý kiến về các quy định trong Dự thảo luật về thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và của Chính phủ trong việc quyết định đàm phán, ký kết, gia nhập, thực hiện điều ước quốc tế.
1. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 sau khi được sửa đổi:
- Quốc hội có thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế do Chủ tịch nước trực tiếp ký; phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế khác đã được ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chủ tịch nước (Khoản 13 Điều 84).
- Chủ tịch nước có thẩm quyền quyết định tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với người đứng đầu Nhà nước khác; trình Quốc hội phê chuẩn điều ước quốc tế đã trực tiếp ký; Quyết định phê chuẩn hoặc gia nhập các điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước, trừ trường hợp cần trình Quốc hội quyết định (Khoản 10 Điều 103).
- Chính phủ đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trừ trường hợp quy định tại Khoản 10 Điều 103; đàm phán, ký, phê duyệt, gia nhập điều ước quốc tế nhân danh chính phủ; chỉ đạo việc thực hiện các điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập …
Như vậy, Hiến pháp chỉ quy định nguyên tắc chung, khái quát về thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và của Chính phủ trong việc quyết định đàm phán, ký kết, gia nhập điều ước quốc tế. Nội dung cụ thể về thẩm quyền và trình tự, thủ tục thực hiện thẩm quyền này phải được cụ thể hoá ở đạo luật chuyên ngành.
2. Các quy định của dự thảo Luật chuyên ngành:
Dự thảo Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế đã cụ thể hoá được các quy định nêu trên ở nhiều điều khoản. Ví dụ:
a. Theo K.3 Điều 3, khi thực hiện thẩm quyền của mình, nếu điều ước quốc tế có điều khoản trái với các văn bản do Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, thì trước khi ký hoặc gia nhập phải trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội về ý kiến của mình tại kỳ họp gần nhất.
b. Theo dự thảo Luật (K.3 Điều 9, K.4 và 5 Điều 10):
- Chính phủ có trách nhiệm báo cáo Chủ tịch nước trước khi quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh nhà nước hoặc điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ có quy định phải phê chuẩn;
- Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến về đàm phán, ký điều ước quốc tế có điều khoản trái với các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Tuy nhiên, theo quan điểm của tôi, các quy định nêu trên mập mờ, không rõ việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến là như thế nào, ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội có giá trị pháp lý ra sao; nếu Uỷ ban thường vụ Quốc hội không nhất trí với chủ trương đàm phán, ký kết, gia nhập điều ước quốc tế thì sẽ như thế nào. Tương tự như vậy, khi Chính phủ báo cáo Chủ tịch nước trước khi quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế thì ý kiến của chủ tịch nước sẽ như thế nào, có giá trị pháp lý đến đâu, nếu Chủ tịch nước không nhất trí với báo cáo đó thì xử lý như thế nảo.
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội báo cáo ý kiến của mình với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất để xin ý kiến quyết định của Quốc hội hay chỉ đề Quốc hội biết và nếu Quốc hội không tán thành với chủ trương hay nội dung đàm phán, ký kết, gia nhập điều ước quốc tế hay không tán thành với ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì sẽ xử lý ra sao.
Tôi cho rằng, nếu quy định Chính phủ “trình Chủ tịch nước cho ý kiến”, “trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến”, “Uỷ ban Thường vụ Quốc hội báo cáo ý kiến của mình với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất” thì về mặt pháp lý ý kiến của Chủ tịch nước, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và cả của Quốc hội chỉ có ý nghĩa khuyến nghị, thậm chí không khác mấy so với ý kiến tư vấn, không dứt khoát ràng buộc đối với cơ quan xin ý kiến; cơ quan xin ý kiến có quyền nghe hoặc không nghe theo và làm giảm trách nhiệm của Chủ tịch nước, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và cả của Quốc hội đối với những vấn đề hệ trọng ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia. Nếu quy định phải “trình xin ý kiến chỉ đạo của Chủ tịch nước, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, của Quốc hội” thì vấn đề hoàn toàn khác, ý kiến của Chủ tịch nước, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và cả của Quốc hội là ý kiến chỉ đạo và cơ quan xin ý kiến phải chấp hành, đồng thời khẳng định rõ được trách nhiệm của của Chủ tịch nước, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và của Quốc hội trong việc này.
Nếu quy định chung chung, mập mờ, không rõ ràng về mặt pháp lý như trong dự thảo thì các quy định đó chỉ là hình thức mà thôi, mặc dù dự thảo Luật có các quy định rất cụ thể, chặt chẽ về trình tự, thủ tục cho ý kiến v.v…
c. Nếu quy định chung chung rằng Chính phủ đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ thì không được trái điều ước quốc tế đã ký nhân danh Nhà nước thì không hợp lý vì về cùng một vấn đề ký với cùng một đối tác cụ thể trên danh nghĩa nhà nước, nhưng ký với đối tác khác có thể chỉ trên danh nghĩa Chính phủ và nội dung không thể bắt buộc giống nhau, thậm chí không thể giống nhau được. Quy định này chỉ hợp lý khi điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ và điều ước quốc tế đã ký nhân danh Nhà nước về cùng một vấn đề cụ thể và với cùng một đối tác.
Dự thảo Luật cho phép Chính phủ đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước và lại có điều khoản trái với các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội mà chỉ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến và không rõ giá trị pháp lý của ý kiến này thì thực sự là vấn đề cần xem xét làm rõ.
d. Trong các quy định về gia nhập điều ước quốc tế cũng có các vấn đề tương tự như đã nêu ở trên (xem các điều 42, 43 v.v…).
Việc Hiến pháp cho phép Chính phủ đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước nhằm tạo điều kiện xử lý kịp thời các yêu cầu của đất nước trong quan hệ quốc tế là đúng. Song về thủ tục nội bộ cần xử lý trước khi quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước nên cân nhắc thêm, nhất là khi đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước và lại có điều khoản trái với các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; ngay cả trường hợp không có điều khoản trái với các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, đặc biệt là điều ước quốc tế về những vấn đề biên giới, lãnh thổ, chủ quyền quốc gia v.v…thì cũng rất cần phải thận trọng và thống nhất nội bộ trước khi đàm phán, ký điều ước quốc tế. Nếu không thống nhất nội bộ trước thì sẽ có rất nhiều vấn đề phức tạp nảy sinh. Trong điều kiện thông tin liên lạc hiện đại như hiện nay, thiết nghĩ hoàn toàn có thể nhanh chóng xin ý kiến chỉ đạo hay quyết định của các cơ quan như Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước đối với những vấn đề hệ trọng nêu trên. Và tất nhiên Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước không đến mức thiếu cơ chế xử lý nhanh những vấn đề này để đáp ứng yêu cầu bảo đảm lợi ích quốc gia.
đ. Về các quy định trong dự thảo Luật liên quan đến việc đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự Hội nghị quốc tế thiếu uỷ quyền (Điều 22 của dự thảo Luật): Về nguyên tắc không nên đặt vấn đề như thế này vì vô tình chúng ta chấp nhận kết quả đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự Hội nghị quốc tế không có thẩm quyền; đã không có thẩm quyền đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự Hội nghị quốc tế thì mọi kết quả không có giá trị pháp lý đối với chúng ta. Chỉ nên đặt vấn đề về trường hợp đặc biệt chưa kịp trình giấy uỷ quyền ngay khi bắt đầu đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự Hội nghị quốc tế vì lý do khách quan thì phải có giấy tờ gì đó tạm thời thay thế.
e. Về vấn đề quyết định áp dụng trực tiếp một phần hoặc toàn bộ điều ước quốc tế (Khoản 3 Điều 4 và Điểm e Khoản 4 Điều 9 v.v… của dự thảo Luật): Đây cũng là vấn đề vướng mắc về thẩm quyền, nếu cơ quan có thẩm quyền quyết định việc ký, phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập điều ước quốc tế lại quyết định luôn việc áp dụng trực tiếp hay không áp dụng trực tiếp.
Luật này nên có quy định tiêu chí hay điều kiện chung được phép áp dụng các quy định của các điều ước quốc tế, quy định rõ những trường hợp như thế nào thì không được áp dụng trực tiếp, những trường hợp như thế nào thì được áp dụng trực tiếp. Chỉ khi có đầy đủ các điều kiện này thì các cơ quan có thẩm quyền quyết định việc ký, phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập điều ước quốc tế mới có cơ sở quyết định luôn việc áp dụng trực tiếp hay không áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế.
f. Về vấn đề quyết định sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế (Điểm e Khoản 4 Điều 9): Đây là vấn đề tưởng chừng đơn giản nhưng sẽ nảy sinh nhiều vướng mắc về thẩm quyền giữa các cơ quan. Cụ thể là theo dự thảo, cơ quan có thẩm quyên quyết định việc đàm phán, ký điều ước quốc tế chính là Chủ tịch nước và Chính phủ đồng thời là cơ quan có quyền quyết định sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội chứ không phải Quốc hội quyết định. Đây cũng thực sự là vấn đề cần cân nhắc lại, bởi vì chỉ có Quốc hội mới có quyền quyết định sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cũng chỉ có quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền của mình khi Quốc hội có nghị quyết đưa các văn bản này vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội hàng năm hoặc cả nhiệm kỳ.
m. Về giám sát việc thực hiện điều ước quốc tế (Điều 93): Đặt vấn đề giám sát là đúng nhằm bảo đảm thi hành điều ước quốc tế một cách nghiêm chỉnh, có hiệu quả. Song ở đây thiếu các quy định về giám sát việc thực hiện pháp luật về đàm phán, ký kết điều ước quốc tế. Thiết nghĩ nên đặt vấn đề giám sát toàn diện hơn. Vì vậy, đề nghị dự thảo Luật cần có các quy định đầy đủ về cả hai vế: giám sát việc thực hiện pháp luật về đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, và giám sát việc thực hiện điều ước quốc tế sau khi Việt Nam trở thành thành viên của điều ước quốc tế.
Ngoài những vấn đề nêu trên, nên sửa lại quy định về phạm vi điều chỉnh cho chuẩn xác, bởi vì liệt kê các nội dung ở Điều 1 không phù hợp với cách bố trí kết cấu các chương; hơn nữa nếu nói ngay tại Điều 1 rằng điều ước quốc tế ở đây là điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ thì sẽ gây ấn tượng rằng sẽ còn có các loại điều ước quốc tế không nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ, trong khi Ban Soạn thảo đang muốn khẳng định các thoả thuận quốc tế của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, của Toà án Nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân tối cao v.v…không phải là điều ước quốc tế.
Tại điều 2 về giải thích từ ngữ đã khẳng định điều ước quốc tế của nước công hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được ký kết nhân danh Nhà nước hoặc nhân danh Chính phủ thì không cần đến Khoản 2 Điều 94 để khẳng định các thoả thuận của các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ v.v…. không phải là điều ước quốc tế.
Tóm lại, trong dự thảo Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế đang còn một loạt vấn đề cần xem xét chỉnh sửa, trong đó có vấn đề về thẩm quyền. Xin mạnh dạn trình bày để các quý vị tham khảo.
PGS, TS. Đoàn Năng
Vụ trưởng Vụ PC Bộ KH&CN
Trước hết tôi xin bày tỏ sự đồng tình với việc soạn thảo trình Quốc hội ban hành Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế. Đây là việc hết sức cần thiết vì thực tiễn ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế của chúng ta từ năm 1998 cho đến nay cho chúng ta thấy Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quóc tế của Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1998 đã bộc lộ nhiều điểm bất cập so với tình hình phát triển quan hệ quốc tế của nước ta hiện nay.
Một trong những lý do quan trọng nữa phải triển khai việc này là nhiều vấn đề liên quan trong văn bản hiện hành về ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế cần phải được sửa đổi ngay cho phù hợp với các quy đinh trong Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước công hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992.
Vấn đề cần trao đổi là nên xây dựng Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế với nội dung như thế nào ?
Trong phạm vi bài này, tôi chỉ tập trung trình bày một số ý kiến về các quy định trong Dự thảo luật về thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và của Chính phủ trong việc quyết định đàm phán, ký kết, gia nhập, thực hiện điều ước quốc tế.
1. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 sau khi được sửa đổi:
- Quốc hội có thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế do Chủ tịch nước trực tiếp ký; phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế khác đã được ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chủ tịch nước (Khoản 13 Điều 84).
- Chủ tịch nước có thẩm quyền quyết định tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với người đứng đầu Nhà nước khác; trình Quốc hội phê chuẩn điều ước quốc tế đã trực tiếp ký; Quyết định phê chuẩn hoặc gia nhập các điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước, trừ trường hợp cần trình Quốc hội quyết định (Khoản 10 Điều 103).
- Chính phủ đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trừ trường hợp quy định tại Khoản 10 Điều 103; đàm phán, ký, phê duyệt, gia nhập điều ước quốc tế nhân danh chính phủ; chỉ đạo việc thực hiện các điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập …
Như vậy, Hiến pháp chỉ quy định nguyên tắc chung, khái quát về thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và của Chính phủ trong việc quyết định đàm phán, ký kết, gia nhập điều ước quốc tế. Nội dung cụ thể về thẩm quyền và trình tự, thủ tục thực hiện thẩm quyền này phải được cụ thể hoá ở đạo luật chuyên ngành.
2. Các quy định của dự thảo Luật chuyên ngành:
Dự thảo Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế đã cụ thể hoá được các quy định nêu trên ở nhiều điều khoản. Ví dụ:
a. Theo K.3 Điều 3, khi thực hiện thẩm quyền của mình, nếu điều ước quốc tế có điều khoản trái với các văn bản do Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, thì trước khi ký hoặc gia nhập phải trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội về ý kiến của mình tại kỳ họp gần nhất.
b. Theo dự thảo Luật (K.3 Điều 9, K.4 và 5 Điều 10):
- Chính phủ có trách nhiệm báo cáo Chủ tịch nước trước khi quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh nhà nước hoặc điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ có quy định phải phê chuẩn;
- Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến về đàm phán, ký điều ước quốc tế có điều khoản trái với các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Tuy nhiên, theo quan điểm của tôi, các quy định nêu trên mập mờ, không rõ việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến là như thế nào, ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội có giá trị pháp lý ra sao; nếu Uỷ ban thường vụ Quốc hội không nhất trí với chủ trương đàm phán, ký kết, gia nhập điều ước quốc tế thì sẽ như thế nào. Tương tự như vậy, khi Chính phủ báo cáo Chủ tịch nước trước khi quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế thì ý kiến của chủ tịch nước sẽ như thế nào, có giá trị pháp lý đến đâu, nếu Chủ tịch nước không nhất trí với báo cáo đó thì xử lý như thế nảo.
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội báo cáo ý kiến của mình với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất để xin ý kiến quyết định của Quốc hội hay chỉ đề Quốc hội biết và nếu Quốc hội không tán thành với chủ trương hay nội dung đàm phán, ký kết, gia nhập điều ước quốc tế hay không tán thành với ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì sẽ xử lý ra sao.
Tôi cho rằng, nếu quy định Chính phủ “trình Chủ tịch nước cho ý kiến”, “trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến”, “Uỷ ban Thường vụ Quốc hội báo cáo ý kiến của mình với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất” thì về mặt pháp lý ý kiến của Chủ tịch nước, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và cả của Quốc hội chỉ có ý nghĩa khuyến nghị, thậm chí không khác mấy so với ý kiến tư vấn, không dứt khoát ràng buộc đối với cơ quan xin ý kiến; cơ quan xin ý kiến có quyền nghe hoặc không nghe theo và làm giảm trách nhiệm của Chủ tịch nước, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và cả của Quốc hội đối với những vấn đề hệ trọng ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia. Nếu quy định phải “trình xin ý kiến chỉ đạo của Chủ tịch nước, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, của Quốc hội” thì vấn đề hoàn toàn khác, ý kiến của Chủ tịch nước, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và cả của Quốc hội là ý kiến chỉ đạo và cơ quan xin ý kiến phải chấp hành, đồng thời khẳng định rõ được trách nhiệm của của Chủ tịch nước, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và của Quốc hội trong việc này.
Nếu quy định chung chung, mập mờ, không rõ ràng về mặt pháp lý như trong dự thảo thì các quy định đó chỉ là hình thức mà thôi, mặc dù dự thảo Luật có các quy định rất cụ thể, chặt chẽ về trình tự, thủ tục cho ý kiến v.v…
c. Nếu quy định chung chung rằng Chính phủ đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ thì không được trái điều ước quốc tế đã ký nhân danh Nhà nước thì không hợp lý vì về cùng một vấn đề ký với cùng một đối tác cụ thể trên danh nghĩa nhà nước, nhưng ký với đối tác khác có thể chỉ trên danh nghĩa Chính phủ và nội dung không thể bắt buộc giống nhau, thậm chí không thể giống nhau được. Quy định này chỉ hợp lý khi điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ và điều ước quốc tế đã ký nhân danh Nhà nước về cùng một vấn đề cụ thể và với cùng một đối tác.
Dự thảo Luật cho phép Chính phủ đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước và lại có điều khoản trái với các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội mà chỉ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến và không rõ giá trị pháp lý của ý kiến này thì thực sự là vấn đề cần xem xét làm rõ.
d. Trong các quy định về gia nhập điều ước quốc tế cũng có các vấn đề tương tự như đã nêu ở trên (xem các điều 42, 43 v.v…).
Việc Hiến pháp cho phép Chính phủ đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước nhằm tạo điều kiện xử lý kịp thời các yêu cầu của đất nước trong quan hệ quốc tế là đúng. Song về thủ tục nội bộ cần xử lý trước khi quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước nên cân nhắc thêm, nhất là khi đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước và lại có điều khoản trái với các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; ngay cả trường hợp không có điều khoản trái với các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, đặc biệt là điều ước quốc tế về những vấn đề biên giới, lãnh thổ, chủ quyền quốc gia v.v…thì cũng rất cần phải thận trọng và thống nhất nội bộ trước khi đàm phán, ký điều ước quốc tế. Nếu không thống nhất nội bộ trước thì sẽ có rất nhiều vấn đề phức tạp nảy sinh. Trong điều kiện thông tin liên lạc hiện đại như hiện nay, thiết nghĩ hoàn toàn có thể nhanh chóng xin ý kiến chỉ đạo hay quyết định của các cơ quan như Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước đối với những vấn đề hệ trọng nêu trên. Và tất nhiên Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước không đến mức thiếu cơ chế xử lý nhanh những vấn đề này để đáp ứng yêu cầu bảo đảm lợi ích quốc gia.
đ. Về các quy định trong dự thảo Luật liên quan đến việc đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự Hội nghị quốc tế thiếu uỷ quyền (Điều 22 của dự thảo Luật): Về nguyên tắc không nên đặt vấn đề như thế này vì vô tình chúng ta chấp nhận kết quả đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự Hội nghị quốc tế không có thẩm quyền; đã không có thẩm quyền đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự Hội nghị quốc tế thì mọi kết quả không có giá trị pháp lý đối với chúng ta. Chỉ nên đặt vấn đề về trường hợp đặc biệt chưa kịp trình giấy uỷ quyền ngay khi bắt đầu đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự Hội nghị quốc tế vì lý do khách quan thì phải có giấy tờ gì đó tạm thời thay thế.
e. Về vấn đề quyết định áp dụng trực tiếp một phần hoặc toàn bộ điều ước quốc tế (Khoản 3 Điều 4 và Điểm e Khoản 4 Điều 9 v.v… của dự thảo Luật): Đây cũng là vấn đề vướng mắc về thẩm quyền, nếu cơ quan có thẩm quyền quyết định việc ký, phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập điều ước quốc tế lại quyết định luôn việc áp dụng trực tiếp hay không áp dụng trực tiếp.
Luật này nên có quy định tiêu chí hay điều kiện chung được phép áp dụng các quy định của các điều ước quốc tế, quy định rõ những trường hợp như thế nào thì không được áp dụng trực tiếp, những trường hợp như thế nào thì được áp dụng trực tiếp. Chỉ khi có đầy đủ các điều kiện này thì các cơ quan có thẩm quyền quyết định việc ký, phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập điều ước quốc tế mới có cơ sở quyết định luôn việc áp dụng trực tiếp hay không áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế.
f. Về vấn đề quyết định sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế (Điểm e Khoản 4 Điều 9): Đây là vấn đề tưởng chừng đơn giản nhưng sẽ nảy sinh nhiều vướng mắc về thẩm quyền giữa các cơ quan. Cụ thể là theo dự thảo, cơ quan có thẩm quyên quyết định việc đàm phán, ký điều ước quốc tế chính là Chủ tịch nước và Chính phủ đồng thời là cơ quan có quyền quyết định sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội chứ không phải Quốc hội quyết định. Đây cũng thực sự là vấn đề cần cân nhắc lại, bởi vì chỉ có Quốc hội mới có quyền quyết định sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cũng chỉ có quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền của mình khi Quốc hội có nghị quyết đưa các văn bản này vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội hàng năm hoặc cả nhiệm kỳ.
m. Về giám sát việc thực hiện điều ước quốc tế (Điều 93): Đặt vấn đề giám sát là đúng nhằm bảo đảm thi hành điều ước quốc tế một cách nghiêm chỉnh, có hiệu quả. Song ở đây thiếu các quy định về giám sát việc thực hiện pháp luật về đàm phán, ký kết điều ước quốc tế. Thiết nghĩ nên đặt vấn đề giám sát toàn diện hơn. Vì vậy, đề nghị dự thảo Luật cần có các quy định đầy đủ về cả hai vế: giám sát việc thực hiện pháp luật về đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, và giám sát việc thực hiện điều ước quốc tế sau khi Việt Nam trở thành thành viên của điều ước quốc tế.
Ngoài những vấn đề nêu trên, nên sửa lại quy định về phạm vi điều chỉnh cho chuẩn xác, bởi vì liệt kê các nội dung ở Điều 1 không phù hợp với cách bố trí kết cấu các chương; hơn nữa nếu nói ngay tại Điều 1 rằng điều ước quốc tế ở đây là điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ thì sẽ gây ấn tượng rằng sẽ còn có các loại điều ước quốc tế không nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ, trong khi Ban Soạn thảo đang muốn khẳng định các thoả thuận quốc tế của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, của Toà án Nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân tối cao v.v…không phải là điều ước quốc tế.
Tại điều 2 về giải thích từ ngữ đã khẳng định điều ước quốc tế của nước công hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được ký kết nhân danh Nhà nước hoặc nhân danh Chính phủ thì không cần đến Khoản 2 Điều 94 để khẳng định các thoả thuận của các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ v.v…. không phải là điều ước quốc tế.
Tóm lại, trong dự thảo Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế đang còn một loạt vấn đề cần xem xét chỉnh sửa, trong đó có vấn đề về thẩm quyền. Xin mạnh dạn trình bày để các quý vị tham khảo.