Bồi thường nhà nước trong lĩnh vực thi hành án dân sự thực trạng và giải pháp hoàn thiện – Ths. Nguyễn Văn Nghĩa

 
Qua gần 15 năm (1993 - 2008), kể từ khi công tác thi hành án dân sự được bàn giao từ Toà án sang cơ quan của Chính phủ^[1], các cơ quan thi hành án đã có nhiều nỗ lực, cố gắng quyết tâm vượt qua khó khăn, thử thách để thực hiện tốt nhiệm vụ của mình đóng góp phần quan trọng vào thực hiện các nhiệm vụ của ngành Tư pháp nói riêng và sự nghiệp bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa nói chung. Vào thời điểm bàn giao công tác thi hành án, toàn ngành có 1.126 cán bộ, chấp hành viên (trong số đó có 700 chấp hành viên và 426 cán bộ) cho đến nay toàn ngành đã có khoảng 7000 cán bộ, chấp hành viên (trong số đó có gần 3000 chấp hành viên, còn lại khoảng 4000 cán bộ). Số lượng án được bàn giao từ Toà án sang cơ quan thi  hành án để tiếp tục thi hành là 121.325 vụ với tổng số tiền phải thi hành gần 120 tỉ đồng và tài sản có giá trị khác. Mặc dù đứng trước vô vàn những khó khăn bước đầu về nhân sự, cơ sở vật chất, bộ máy tổ chức còn mới mẻ trong khi số lượng án chuyển giao phải tiếp tục thi hành nhiều nhưng cho đến nay tình hình về cơ bản đã được cải thiện, tỉ lệ cả về việc và về tiền nhìn chung năm sau cao hơn năm trước. Điều đó chứng tỏ chủ trương của Đảng và Nhà nước về chuyển giao công tác thi hành án dân sự từ Toà án sang cơ quan của Chính phủ là hoàn toàn đúng đắn. Riêng trong năm 2007, tính đến 31/9/2007 các cơ quan thi hành án dân sự trong toàn quốc đã thụ lý 648.266 việc (trong đó số thụ lý mới là 313.278 việc, chiếm 48,33%), đã uỷ thác là 18.108 việc. Như vậy, số việc phải thi hành là 630.158 việc trong đó có 381.051 việc có điều kiện thi hành (chiếm 60%). Mặc dù số việc phải thi hành tăng 46.207 việc so với năm 2006 nhưng do sự chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc sát sao của Bộ Tư pháp, sự nỗ lực của các cơ quan thi hành án dân sự địa phương, sự hỗ trợ và phối hợp chặt chẽ của các cơ quan hữu quan nên công tác thi hành án dân sự trong toàn quốc năm 2007 đã đạt được những kết quả tích cực, cụ thể tỉ lệ thi hành xong hoàn toàn về việc đạt 69%; về tiền đạt 55%; một số vụ việc phức tạp, khiếu nại kéo dài đã được giải quyết dứt điểm^[2].

Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được là cơ bản thì hoạt động thi hành án dân sự thời gian qua vẫn còn có những hạn chế làm ảnh hưởng phần nào đến hiệu quả công tác thi hành án. Nguyên nhân của những hạn chế đó có nhiều song có thể kể đến một số những nguyên nhân cơ bản như: năng lực trình độ chuyên môn nghiệp vụ của chấp hành viên còn hạn chế; tình trạng quá tải công việc ở một số các cơ quan thi hành án ở các thành phố lớn như thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội; bản án, quyết định của Toà án tuyên thiếu rõ ràng, chính xác khó thi hành; sự chủ quan của Chấp hành viên trong quá trình thi hành án từ: thụ lý, uỷ thác, hoãn, tạm đình chỉ, đình chỉ, trả lại đơn yêu cầu, thu chi tiền, giao nhận, bảo quản và xử lý tang vật, tài sản, xác minh điều kiện, cưỡng chế thi hành án, phân loại án, v.v… cho đến khâu hoàn thiện hồ sơ thi hành án. Qua thực tiễn công tác thi hành án thì quá trình thi hành bản án từ khâu thụ lý đến lúc hoàn thiện một bộ hồ sơ thi hành án xong có trên dưới 100 loại công việc được thể hiện dưới các hình thức như quyết định hoặc hành vi hành chính của thủ trưởng, chấp hành viên, trừ những vụ phức tạp thì số lượng các quyết định, hành vi nghiệp vụ thi hành án có thể còn nhiều hơn. Trong mỗi quyết định, hành vi đó của thủ trưởng, chấp hành viên các cơ quan thi hành án đều chứa đựng rủi ro có thể sai sót dẫn đến bị khiếu nại, tố cáo hoặc bồi thường, ví dụ việc ra quyết định thi hành án sơ sài, sai lệch số liệu nội dung bản án, quyết định của Toà án; thiếu sót trong việc lập biên bản giao nhận tang vật, tài sản; không xác minh cụ thể hiện trạng tài sản, điều kiện kinh tế của người phải thi hành án; kê biên loại tài sản không được kê biên, v.v…

Với bất kỳ một hoạt động mang tính chất tác nghiệp nào của thủ trưởng, chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự đều có thể mắc sai lầm nếu chấp hành viên, thủ trưởng các cơ quan thi hành án không nắm vững pháp luật về thi hành án rói riêng, các lĩnh vực pháp luật chuyên ngành khác có liên quan nói chung. Do đặc thù trong lĩnh vực thi hành án là giai đoạn cuối cùng của quá trình tố tụng, nó trực tiếp tác động đến lợi ích của các bên đương sự nên phần lớn việc khiếu nại đều tập trung ở giai đoạn này, mặc dù sai sót có thể không thuộc về các cơ quan thi hành án. Tuy nhiên, với tinh thần trách nhiệm, lương tâm đạo đức nghề nghiệp của chấp hành viên và vinh dự lớn lao được Đảng và Nhà nước giao trọng trách tổ chức thi hành bản án, quyết định của Toà án nhằm đảm bảo thực thi công lý trên thực tế nên trong thời gian qua hiệu quả công tác thi hành không ngừng được nâng cao, các sai sót, vi phạm của cán bộ thi hành án dần dần được hạn chế, khắc phục. Sau mỗi vụ có sai sót, gây thiệt hại thì bản thân mỗi chấp hành viên, thủ trưởng cơ quan thi hành án đều bị xử lý nghiêm khắc và rút kinh nghiệm chung trong toàn ngành.
Theo số liệu của Cục Thi hành án dân sự thì trong 5 năm qua (từ 2002 đến 2006) tổng số lượng các vụ việc khiếu nại, tố cáo về quyết định, hành vi trái pháp luật của thủ trưởng, chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự là 3.358, trong đó năm 2002 có 547 vụ, năm 2003 có 520 vụ, năm 2004 có 805 vụ, năm 2005 có 682 vụ, năm 2006 có 804 vụ. Tuy nhiên, trong tổng số 3.358 vụ có khiếu nại, tố cáo chỉ có 112 vụ khiếu nại là có căn cứ pháp luật và trong đó chỉ có 58 vụ việc có yêu cầu bồi thường, trung bình mỗi năm có khoảng 11 vụ được cơ quan có thẩm quyền xác nhận là có sai sót của thủ trưởng, chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự. Tỉ lệ chênh lệch giữa tổng số đơn thư khiếu nại, tố cáo với số đơn thư khiếu nại, tố cáo được xác định là có sai sót của cơ quan thi hành án dân sự cho thấy áp lực bị khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với các cơ quan thi hành án là rất lớn. Để xác định được một vụ thi hành án bị khiếu nại, tố cáo là đúng hay sai, có căn cứ pháp luật hay không đòi hỏi thủ trưởng, chấp hành viên các cơ quan thi hành án phải tuân thủ đầy đủ các quy trình, thủ tục về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo theo đúng  quy định của pháp luật. 

Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và bồi thường do có vi phạm pháp luật từ phía cơ quan thi hành án dân sự trong thời gian qua chủ yếu được áp dụng theo quy định tại Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức Nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra (sau đây gọi tắt là Nghị định 47/CP); Thông tư số 54/1998/TT-TCCP ngày 04/6/1998 của Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 47/CP; Thông tư số 38/1998/TT-BTC ngày 30/3/1998 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc lập dự toán, sử dụng và quyết toán ngân sách Nhà nước cho bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức Nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan Nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng gây ra; Bộ luật Dân sự năm 1995, 2005; Nghị quyết số 388/2003/NQ- UBTWQH11 ngày 17/3/2003 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra (sau đây gọi tắt là Nghị quyết 388); Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT-VKSNDTC-TANDTC-BCA-BTP-BQP-BTC ngày 22/11/2006 hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết 388; Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993, 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành.

Việc thực hiện các quy định pháp luật về bồi thường nhà nước trong lĩnh vực thi hành án dân sự trong thời gian qua đã gặp phải khá nhiều khó khăn, vướng mắc. Nguyên nhân của thực trạng này xuất phát từ hạn chế của pháp luật về bồi thường nhà nước nói chung và những hạn chế trong các quy định của pháp luật về thi hành án dân sự nói riêng. Về các nguyên nhân từ thực trạng pháp luật bồi thường nhà nước nói chung, chúng tôi nhất trí về cơ bản với các quan điểm đã được Ban soạn thảo Luật Bồi thường nhà nước cũng như đa số đại biểu nêu ra tại các buổi toạ đàm góp ý xây dựng Luật Bồi thường nhà nước, đó là:

Thứ nhất, các quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của nhà nước, của công chức nói chung còn phân tán, thiếu hệ thống và hiệu lực pháp lý của văn bản điều chỉnh trực tiếp có giá trị thấp, ví dụ các văn bản như Nghị quyết 388, Nghị định số 47/CP; Nghị định số 50/2005/NĐ-CP ngày 11/4/2005 của Chính phủ^[3] và các văn bản hướng dẫn thi hành đều là những văn bản dưới luật, có hiệu lực pháp lý thấp nên chưa có tính bắt buộc thực hiện cao.

Thứ hai, quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường Nhà nước còn hẹp. Cụ thể, Nghị quyết 388 và Nghị định số 47/CP cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành chỉ giới hạn trách nhiệm bồi thường nhà nước trong lĩnh vực hành chính và tố tụng hình sự, trong khi theo Bộ luật Dân sự 1995, 2005 thì phạm vi trách nhiệm bồi thường Nhà nước lại bao gồm toàn bộ các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp.

Thứ ba, cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường được thiết lập còn phân tán. Theo Nghị định 47 thì cơ quan giải quyết bồi thường là cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã có hành vi gây thiệt hại và theo Nghị quyết số 388 thì cơ quan có trách nhiệm bồi thường là cơ quan xử lý oan sau cùng. Tuy nhiên, trong thực tế thì thường oan hoặc sai xảy ra lại do nhiều cơ quan gây nên dẫn đến tình trạng các cơ quan tiến hành tố tụng cứ đùn đẩy trách nhiệm cho nhau.

Thứ tư, pháp luật chưa quy định thống nhất về thủ tục giải quyết bồi thường và trong một số trường hợp còn hạn chế quyền của bên bị thiệt hại. Ví dụ, Điều 7 Nghị định 47/CP chỉ quy định về việc giải quyết bồi thường thông qua một Hội đồng xét giải quyết bồi thường mà không quy định về thủ tục giải quyết bồi thường tại toà án là đã hạn chế quyền về mặt tố tụng đối với người bị thiệt hại nếu họ mong muốn sử dụng phương thức khởi kiện ra toà án để yêu cầu bồi thường thiệt hại.

Thứ năm, pháp luật quy định về các loại thiệt hại được Nhà nước bồi thường còn chung chung, chưa cụ thể và khó áp dụng. Pháp luật hiện hành đã quy định về các loại thiệt hại nói chung, bao gồm về vật chất, tinh thần, tuy nhiên các loại thiệt hai cụ thể khác như phục hồi vị trí công tác, chế độ hưu trí; các loại thiệt hại mà doanh nghiệp phải gánh chịu khi chủ doanh nghiệp bị bắt, tạm giữ, tạm giam, chấp hành hình phạt tù, v.v… chưa được pháp luật đề cập đến.

Thứ sáu, pháp luật hiện hành chưa quy định rõ ràng về trách nhiệm hoàn trả của công chức nên chưa phát huy được tác dụng giáo dục trực tiếp đối với công chức. Điều 619, Điều 620 Bộ luật Dân sự 2005 đã quy định: cơ quan trực tiếp quản lý công chức có hành vi gây thiệt hại phải có trách nhiệm yêu cầu công chức đó hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật nếu công chức đó có lỗi trong khi thi hành công vụ. Tuy nhiên, trên thực tế cho đến nay hầu như chưa có trường hợp nào công chức phải hoàn trả cho cơ quan trực tiếp quản lý công chức nếu công chức có lỗi, gây thiệt hại khi thi hành công vụ. Do vậy, tác dụng giáo dục của pháp luật nhằm răn đe đối với công chức gần như không được phát huy trên thực tế.

Do những hạn chế chung nói trên cùng với những hạn chế trong các quy định của pháp luật về thi hành án dân sự nói riêng mà việc giải quyết bồi thường nhà nước trong lĩnh vực này thời gian qua cũng đã gặp phải những khó khăn, vướng mắc nhất định. Mặc dù trong các văn bản pháp luật chuyên ngành về thi hành án đã quy định trách nhiệm bồi thường của cơ quan thi hành án, chấp hành viên, cụ thể như tại khoản 3 Điều 18 Nghị định số 50/2005/NĐ-CP đã quy định “Khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà gây thiệt hại thì cơ quan thi hành án nơi chấp hành viên công tác phải có trách nhiệm bồi thường. Chấp hành viên đã gây thiệt hại nếu có lỗi thì tuỳ từng trường hợp cụ thể có trách nhiệm bồi hoàn cho cơ quan thi hành án theo quy định của pháp luật". Tuy nhiên, việc thực hiện quy định này trên thực tế trong thời gian qua không phải lúc nào cũng được tiến hành một cách thuận lợi.
Khi có sai phạm xảy ra gây thiệt hại trong quá trình thi hành án mà có khiếu nại, tố cáo yêu cầu cơ quan thi hành án dân sự bồi thường thì quá trình giải quyết thường này thường gặp phải những khó khăn, vướng mắc sau đây:

Thứ nhất, khi bị khiếu nại, tố cáo đòi bồi thường ở giai đoạn thi hành án thì nguyên nhân dẫn đến sai sót gây thiệt hại không chỉ là riêng của cơ quan thi hành án, chấp hành viên mà thường là lỗi của nhiều cơ quan, của các công chức ở các ngành khác nhau nên rất khó khăn trong việc xác định lỗi và mức bồi thường đối với từng cơ quan. Thông thường nó bao gồm từ lỗi của các cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Toà án, Uỷ ban nhân dân, Hội đồng định giá tài sản, Sở Tư pháp, Trung tâm bán đấu giá tài sản, v.v... Tuy nhiên, có một thực tế là sai đâu các đương sự họ không cần biết hoặc không thể biết mà họ chỉ biết khiếu nại đến cơ quan thi hành án, chấp hành viên vì theo họ thì đây là những người trực tiếp thực thi nhiệm vụ, đụng chạm đến quyền và lợi ích của họ. Ví dụ, trong Hội đồng cưỡng chế thi hành án với thành phần gồm rất nhiều người đại diện cho các cơ quan khác nhau như Công an, Kiểm sát, chính quyền địa phương, đại diện các tổ chức xã hội… trong đó Chấp hành viên là người được giao nhiệm vụ tổ chức cưỡng chế, người có trách nhiệm chính trong vụ cưỡng chế nên nếu có sai sót, thiệt hại xảy ra thì đương sự thường chỉ biết yêu cầu chấp hành viên bồi thường mặc dù lỗi có thể lại do người khác gây ra.

Thứ hai, quy định của pháp luật còn thiếu tính ràng buộc trách nhiệm và đảm bảo cơ chế phối hợp giữa các cơ quan hữu quan với cơ quan thi hành án. Thiếu các chế tài và các biện pháp bắt buộc thực hiện yêu cầu của các cơ quan thi hành án với các cơ quan khác là một trong những nguyên nhân khá phổ biến làm cho các cơ quan thi hành án dân sự gián tiếp bị sai phạm dẫn đến bị khiếu nại, tố cáo và bồi thường. Ví dụ, mặc dù pháp luật đã quy định "Bản án, quyết định dân sự đã có hiệu lực pháp luật phải được người phải thi hành án, người được thi hành án, người có quyền, nghĩa vụ liên quan đến việc thi hành án (gọi chung là đương sự) nghiêm chỉnh thi hành và được các cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và cá nhân tôn trọng"^[4]; đồng thời "Cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình và cá nhân có trách nhiệm thực hiện đầy đủ yêu cầu của chấp hành viên trong việc thi hành án; cơ quan Công an có nhiệm vụ giữ gìn trật tự, kịp thời ngăn chặn những hành vi cản trở, chống đối việc thi hành án. Trong trường hợp cần phải áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành án thì cơ quan Công an và các cơ quan hữu quan khác có nhiệm vụ phối hợp thực hiện theo yêu cầu của thủ trưởng cơ quan thi hành án hoặc chấp hành viên"^[5]. Tuy nhiên, nếu các cơ quan này viện dẫn các lý do khác nhau nhằm từ chối yêu cầu của chấp hành viên, thủ trưởng cơ quan thi hành án dẫn đến việc tổ chức thi hành án theo kế hoạch sẽ bị đình trệ, vi phạm quy định về thời hạn, thủ tục thi hành án gây thiệt hại cho các bên đương sự thì sẽ giải quyết như thế nào, nếu có khiếu nại bồi thường thì đâu là trách nhiệm của cơ quan thi hành án, đâu là của các cơ quan hữu quan, hiện pháp luật chưa có đủ các chế tài cụ thể, rõ ràng và nghiêm khắc về vấn đề này.

Thứ ba, pháp luật chưa có những quy định rõ ràng về ranh giới giữa những sai phạm nào gây thiệt hại của cơ quan thi hành án, chấp hành viên phải bồi thường còn sai phạm nào thì không phải bồi thường. Thực trạng pháp luật về thi hành án chưa có nhiều quy định đảm bảo tính độc lập trong hoạt động của cơ quan thi hành án, chấp hành viên, độc lập ở đây không có nghĩa là tách biệt, cô lập giữa cơ quan thi hành án với các cơ quan khác mà ngược lại các cơ quan thi hành án muốn hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình rất cần có sự hỗ trợ tích cực của các cơ quan hữu quan như cơ quan Công an, chính quyền địa phương, Sở Tư pháp… Hơn nữa pháp luật hiện hành cũng chưa có đủ những quy định cần thiết về các trường hợp được miễn trách của Chấp hành viên. Nếu thiếu các quy định cần thiết này thì hoạt động của Chấp hành viên sẽ đứng trước thực tế đó là nếu tích cực làm hết tinh thần trách nhiệm cũng sợ mà không làm thì cũng không được. Do vậy để phát huy tính tích cực, chủ động, nâng cao ý thức tinh thần trách nhiệm của Chấp hành viên, cơ quan thi hành án thì trong dự thảo Luật Thi hành án dân sự cũng như dự thảo Luật bồi thường nhà nước dự kiến trình Quốc Hội thông qua trong năm 2008 phải nghiên cứu bổ sung những quy định về các trường hợp được miễn trách cho Chấp hành viên, tức là Chấp hành viên, cán bộ thi hành án phải được miễn trừ trách nhiệm dân sự và hình sự cho những gì mà họ hành động theo thiện chí, kể cả khi có gây thiệt hại, để họ không ngần ngại thi hành bản án và quyết định của toà án, tránh trường hợp họ phải sợ vì phải chịu trách nhiệm khi thi hành án sai mặc dù đã rất thiện chí. Tuy nhiên, quy định như thế nào nhằm tránh tình trạng lạm quyền hoặc móc ngoặc khi thi hành công vụ của Chấp hành viên lại là vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, bổ sung và hoàn thiện.

Trong bối cảnh cải cách tư pháp, hội nhập kinh tế quốc tế, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa hiện nay đòi hỏi công tác thi hành án dân sự không chỉ quan tâm đến thành ích đã đạt được mà còn phải quan tâm giải quyết những sai sót của công chức cơ quan thi hành án một cách nhanh chóng, kịp thời và đầy đủ.

Để công tác giải quyết bồi thường thiệt hại do quyết định, hành vi trái pháp luật của chấp hành viên, thủ trưởng các cơ quan thi hành án dân sự gây ra được thuận lợi, theo chúng tôi cần phải thực hiện tốt đồng thời các giải pháp sau đây:

Một là, cần sớm ban hành Luật Bồi thường Nhà nước. Việc ban hành Luật bồi thường Nhà nước là bước đi tiến bộ, tích cực trong tiến trình đổi mới, cải cách bộ máy Nhà nước, đây sẽ là một đạo luật kết tinh được những nét nhân văn, tinh hoa văn hoá của  Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Nhận thức được ý nghĩa và tầm quan trọng này, Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định "Hoàn thiện chế độ bảo hộ của Nhà nước đối với các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, chế độ trách nhiệm của cơ quan nhà nước, nhất là toà án trong việc bảo vệ các quyền đó; xử lý nghiêm minh mọi hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; khắc phục việc xử lý oan, sai; khẩn trương ban hành Luật về Bồi thường Nhà nước". Hoạt động bồi thường nhà nước hiện nay nói chung đang gặp phải rất nhiều khó khăn đặc biệt là về mặt thể chế. Với những hạn chế đã được phân tích ở phần trên như hệ thống pháp luật bồi thường Nhà nước còn phân tán, hiệu lực pháp lý thấp; thiếu những quy định cần thiết; chưa tạo ra được sự bình đẳng, công bằng về đối tượng phải bồi thường, đối tượng được bồi thường; phạm vi được bồi thường hẹp, v.v… đã làm giảm hiệu quả quản lý Nhà nước, gây thiệt hại và bất bình cho nhân  dân. Đặc biệt trong lĩnh vực thi hành án dân sự do những hạn chế chung của hệ thống pháp luật về bồi thường nhà nước cùng với những hạn chế của pháp luật thi hành án dân sự làm cho công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, bồi thường nhà nước gặp phải rất nhiều lúng túng, vướng mắc, thậm chí có những trường hợp không biết phải giải quyết như thế nào và không có cơ sở nào để áp dụng. Do vậy, việc sớm ban hành Luật bồi thường Nhà nước sẽ tạo hành lang pháp lý thuận lợi cho việc xem xét giải quyết bồi thường Nhà nước trong lĩnh vực thi hành án dân sự.

Hai là, cần thiết lập mô hình các cơ quan đại diện bồi thường Nhà nước tập trung thống nhất. Việc giải quyết bồi thường Nhà nước trong thời gian qua dưới góc độ cơ quan có thẩm quyền giải quyết đang đứng trước thực trạng đó là: khó khăn trong việc xác định cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường vì nhiều trường hợp do có sự liên đới trách nhiệm hoặc sự nối tiếp trách nhiệm nên không xác định được rõ cơ quan nào có trách nhiệm chính, trách nhiệm cuối cùng. Điều này dẫn đến việc giải quyết bồi thường không được kịp thời gây khó khăn cho người bị thiệt hại thực hiện yêu cầu bồi thường của mình. Ví dụ, một vụ thi hành án được xem là có sai phạm gây thiệt hại cho các bên đương sự thì thường không chỉ là sai phạm của riêng Chấp hành viên, Thủ trưởng cơ quan thi hành án mà là hỗn hợp những sai phạm của nhiều cơ quan như Toà án, Viện kiểm sát, các cơ quan Tư pháp địa phương, chính quyền địa phương, Hội đồng định giá tài sản,… Như vậy, trách nhiệm chính thuộc về ai, pháp luật hiện hành chưa giải quyết được và đương sự chỉ biết "gõ đầu" các cơ quan thi hành án với tư cách là cơ quan giải quyết cuối cùng, trực tiếp đụng chạm đến quyền và lợi ích của họ.

Hơn nữa, quy định cơ quan trực tiếp quản lý công chức có trách nhiệm bồi thường đã dẫn đến hậu quả là không tạo ra được cơ chế khách quan trong việc giải quyết bồi thường nhất là khi người có lỗi lại là cán bộ quản lý, cán bộ lãnh đạo. Trong trường hợp nếu cơ quan đó có công tâm, giải quyết có trách nhiệm, đúng pháp luật thì bản thân đương sự cũng thường có tâm lý hoài nghi, cho rằng vẫn không khách quan và vẫn tiếp tục khiếu nại kéo dài gây khó khăn cho các cơ quan quản lý Nhà nước.

Ngoài ra, với cơ chế cơ quan giải quyết bồi thường Nhà nước phân tán như hiện nay còn rất nhiều hạn chế, vướng mắc khác làm cho công tác giải quyết bồi thường thiệt hại không được thực thi có hiệu quả trên thực tế, bản chất tốt đẹp của Nhà nước ta không có cơ hội được phát huy một cách triệt để nhằm đem lại ấm no, tự do, hạnh phúc cho nhân dân.

Do đó, xây dựng phương án thiết lập một đầu mối duy nhất thực hiện chức năng của cơ quan bồi thường Nhà nước theo đúng tinh thần về cải cách tư pháp đã được khẳng định tại Nghị quyết 48, Nghị quyết 49 đó là cơ quan bồi thường Nhà nước ở Trung ương sẽ được giao cho Bộ Tư pháp, ở địa phương sẽ giao cho Sở Tư pháp. Phương án này sẽ đem lại thuận lợi cho người dân trong việc xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường; đảm bảo tính chính xác, công bằng, khách quan và chuyên môn hóa trong công tác giải quyết bồi thường; hình thành cơ chế đại diện bảo vệ lợi ích của Nhà nước; tạo điều kiện để các cơ quan trong bộ máy Nhà nước trong đó có hệ thống các cơ quan thi hành án dân sự tập trung hoàn thành nhiệm vụ chính trị của mình; tạo cơ chế đảm bảo thực hiện trách nhiệm bồi hoàn nâng cao trách nhiệm của cán bộ, công chức. Hơn nữa, theo phương án này cũng sẽ phù hợp với thông lệ về cơ quan giải quyết bồi thường của nhiều nước trên thế giới.

Ba là, để việc giải quyết về bồi thường Nhà nước trong lĩnh vực thi hành án dân sự được thuận lợi, có tính khả thi cao thì rất cần thiết phải bổ sung những quy định về những trường hợp được miễn trừ trách nhiệm cho Chấp hành viên, Thủ trưởng cơ quan thi hành án. Đặc thù nghề nghiệp trong công tác thi hành án đó là cán bộ thi hành án thường xuyên phải va chạm, trực tiếp tác động đến quyền và lợi ích về mặt tài sản cũng như tâm lý, tình cảm của các bên đương sự trong khi chế độ, chính sách về lương, phụ cấp của công chức thi hành án còn có những bất cập nhất định. Do vậy, để tạo tâm lý yên tâm công tác và nâng cao ý thức, tinh thần trách nhiệm của cán bộ thi hành án thì trong dự Luật Bồi thường Nhà nước cũng như Luật Thi hành án dân sự đang được xây dựng cần phải tính đến các yếu tố về loại trừ trách nhiệm do ngay tình đối với họ. Theo tinh thần của dự thảo 4 Luật Bồi thường Nhà nước tại Điều 11 quy định về các trường hợp Nhà nước không bồi thường có điều khoản mở đó là “Nhà nước không có trách nhiệm bồi thường các loại thiệt hại phát sinh trong các trường hợp khác do luật khác quy định”. Trong khi theo các văn bản pháp luật về thi hành án dân sự hiện hành lại chưa có đầy đủ các quy định về miễn trừ trách nhiệm cho Thủ thưởng, Chấp hành viên cơ quan thi hành án. Đây là vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu và lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động của Luật Bồi thường Nhà nước có liên quan để bổ sung quy định về các trường hợp được miễn trách vào trong dự Luật Thi hành án dân sự dự kiến trình Quốc hội thông qua trong năm 2008. Về vấn đề này theo thông lệ chung của pháp luật thi hành án ở nhiều nước trên thế giới thì các cơ quan thi hành án và tất cả các cán bộ thi hành án đều được miễn trách nhiệm pháp lý đối với những sai sót ngay tình trong khi thi hành án. Đây là những quy định nhằm đảm bảo cho họ không bị cản trở trong việc thi hành ngay các bản án, quyết định của Toà án vì lo sợ phải chịu trách nhiệm về những sai sót do ngay tình^[6]./.