Bàn về thuế thu nhập cá nhân

  BÀN VỀ THUẾ THU NHẬP CÁ NHÂN

PGS.TS. Trần Đình Thiên
Ths. Phạm Sĩ An
Viện Kinh tế Việt Nam
 
Chính phủ đang trong quá trình soạn thảo Luật Thuế Thu nhập cá nhân (gọi tắt là thuế thu nhập) và đang lấy ý kiến đóng góp rộng rãi của các nhà khoa học, các tổ chức xã hội và mọi tầng lớp dân cư nhằm hoàn thiện Luật Thuế Thu nhập cá nhân. Cũng bởi thuế thu nhập có tác động trực tiếp đến mức sống của người dân; và do đó là tác động đến hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội mà nó được các nhà khoa học, các tổ chức xã hội và mọi tầng lớp dân cư quan tâm đóng góp ý kiến. Không phải ngẫu nhiên mà Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao[1] dự định được thay thế bằng Luật Thuế Thu nhập cá nhân. Sự thay thế này nhằm tiến kịp trình độ phát triển về hệ thống thu thuế của các nước trên thế giới (hiện có 180 nước có luật thuế thu nhập cá nhân) và quan trọng hơn nhằm phản ánh (và cho phù với) trình độ phát triển của nền kinh tế.

Như vậy, Luật Thuế thu nhập ra đời thay thế cho Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao không có gì phải bàn cãi. Điều mà bài viết quan tâm và kỳ vọng sẽ đóng góp là phân tích tính hiệu quả và tính công bằng của Luật Thuế Thu nhập cá nhân trong trạng thái phát triển kinh tế xã hội hiện tại của Việt Nam cũng như những khó khăn mà Luật Thuế thu nhập sẽ gặp phải trong điều kiện hiện nay.

Hiện tại, thu nhập của các cá nhân được điều chỉnh bởi 3 sắc thuế khác nhau: Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao điều chỉnh thu nhập của các cá nhân từ tiền lương, tiền công; thuế thu nhập doanh nghiệp điều chỉnh thu nhập từ các hoạt động sản xuất kinh doanh của các cá nhân kinh doanh; thuế chuyển quyền sử dụng đất điều chỉnh thu nhập của các cá nhân có thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất. Mặc dù thuế thu nhập là nguồn thu ngân sách đáng kể của nhiều nước trên thế giới và trong khu vực; tuy nhiên, nguồn thu từ thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao chỉ chiếm 3,8% (năm 2006) trong tổng thu nội địa của Việt Nam (Viện Kinh tế Việt Nam và Trung tâm phân tích và dự báo, 2007). Đây là con số khá khiêm tốn và sẽ phải được cải thiện hơn nữa khi quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đang diễn ra mạnh mẽ, sâu rộng, và do đó nguồn thu ngân sách từ thuế xuất nhập khẩu giảm[2]. Nguồn thu từ dầu thô chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu ngân sách và do đó ngân sách sẽ dao động lên xuống cùng với sự lên xuống của giá dầu. Bởi vậy, nguồn thu này là thiếu tính ổn định và bền vững. (Tính ổn định liên quan đến giá dầu mà giá dầu thì lại liên quan nhiều đến yếu tố phi kinh tế như chính trị, khủng bố và có thể nói nguồn thu ngân sách của Việt Nam phụ thuộc rất nhiều vào chính trị và khủng bổ ở các nước trên thế giới, đặc biệt các nước sản xuất và xuất khẩu dầu. Tính bền vững liên quan đến lượng dầu hiện có ở các mỏ. Trữ lượng dầu đang sụt giảm nhanh chóng và cạn kiệt do tốc độ khai thác cũng như trữ lượng không lớn).

Ngoài ra, quá trình toàn cầu hóa đang diễn ra mạnh mẽ một mặt sẽ tác động tích cực đến một nhóm dân cư nhưng mặt khác tác động tiêu cực đến nhóm khác.[3] Người lao động bị đào thải từ những ngành sản xuất thu hẹp sẽ không thể nhanh chóng gia nhập vào những ngành sản xuất mở rộng[4] và do đó bản thân thị trường không thể thực hiện việc phân phối lại thu nhập một cách tự động mà cần phải bàn tay của chính phủ (đây là một trong những thất bại của thị trường mà chính phủ cần khắc phục). Điều này có nghĩa, Chính phủ cần làm giảm ràng buộc ngân sách bằng cách tăng thu ngân sách nhằm thực hiện đầu tư vào các dịch vụ công và hệ thống an sinh xã hội để giảm thiểu sự tổn thương của nhóm bị tác động tiêu cực của quá trình toàn cầu hóa. Kết hợp giảm thu ngân sách và tính không bền vững - ổn định từ một số nguồn (thuế xuất nhập khẩu, nguồn thu từ dầu) cùng với nhu cầu tăng chi tiêu của chính phủ cho các dịch vụ công và hệ thống an sinh xã hội cùng với chức năng cơ bản của nhà nước là phân phối thu nhập nhằm hạn chế sự gia tăng của bất bình đẳng[5]; đây chính là thời điểm thích hợp để Chính phủ Việt Nam xây dựng Luật Thuế thu nhập cá nhân. Ngoài ra, để xem xét sâu sắc hơn tại sao Luật Thuế thu nhập ra đời “không có gì phải bàn cãi”, phần dưới chúng tôi sẽ thể hiện thuế thu nhập như một chiếc cầu nối gắn kết giữa Nhà nước và người dân trên khía cạnh lập luận triết học.

Luật Thuế Thu nhập cá nhân được xây dựng cần phải thỏa mãn 5 thuộc tính của một hệ thống thuế “tốt”; đó là: (1) tính hiệu quả, (2) tính đơn giản, (3) tính linh hoạt, (4) tính trách nhiệm chính trị, và (5) tính công bằng.

- Tính hiệu quả kinh tế được hiểu là hệ thống thuế không nên can thiệp vào sự phân bổ hiệu quả nguồn lực. Bất cứ khi nào tác động của thuế làm thay đổi hành vi của người bị đánh thuế mà đáng lẽ ra họ có hành vi khác đều bị coi là không hiệu quả hay phân bổ nguồn lực bị chệch (hay bị bóp méo). Tuy nhiên, có rất ít loại thuế có được đặc tính không làm thay đổi hành vi của người bị đánh thuế. Thuế gộp (lump sum tax) hay thuế đánh trên đầu người có thể được coi có đặc tính này. Còn thuế thu nhập trong một chừng mực nào đấy vẫn làm thay đổi hành vi của người chịu thuế. Chẳng hạn, giáo viên sẽ tích cực dạy thêm để tăng thu nhập thay vì tích cực dạy chính khóa. Bác sĩ sẽ lo chữa bệnh “tư” để tăng thu nhập “ngoài” thay cho việc chăm sóc chu đáo bệnh nhân trong bệnh viện. Tức là hoạt động kinh tế chính thức giảm, còn các hoạt động phi chính thức tăng lên.

Một ví dụ nữa để cho thấy như thế nào thuế thu nhập có tác động làm thay đổi hành vi của người chịu thuế. Theo Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao, thu nhập trên 25 triệu sẽ phải chịu thuế suất 30%. Nghĩa là 1 đồng thu nhập kiếm thêm (trên 25 triệu) người lao động chỉ nhận được thực tế 0,7 đồng. Nếu như chi phí công sức bỏ ra để kiếm 0,7 đồng này là 0,8 đồng, người lao động sẽ quyết định không lao động nữa mà đáng lẽ ra nếu không có thuế thu nhập họ sẽ nhận được 0,2 đồng (1 đồng nhận được trừ đi chi phí bỏ ra 0,8 đồng). Người lao động sẽ tiếp tục làm việc nếu như thu nhập biên (sau khi nộp thuế) lớn hơn chi phí biên bỏ ra để kiếm được khoản thu nhập thêm này.[6] Như vậy, thuế thu nhập trong trường hợp này làm thay đổi hành vi làm việc của người lao động.

- Tính đơn giản về mặt hành chính là hệ thống thuế phải đơn giản để dễ dàng quản lý và không tốn kém về mặt hành chính. Luật thuế thu nhập ra đời sẽ phát sinh nhiều chi phí, bao gồm chi phí trực tiếp (chi phí cho bộ máy quản lý) và chi phí gián tiếp (chi phí về mặt thời gian công sức mà các cá nhân bỏ ra để thực hiện nghĩa vụ nộp thuế).

Trong một nền kinh tế mà đa số các giao dịch được thực hiện bằng tiền mặt và khu vực kinh tế hoạt động phi chính thức còn lớn thì việc đánh thuế thu nhập gặp rất nhiều khó khăn và chi phí trực tiếp cũng như gián tiếp có thể rất lớn. Đặc biệt, khi năng lực tổ chức bộ máy và năng lực của cán bộ thu thuế không cao thì tính phức tạp sẽ tăng lên và theo đó, chi phí cũng lớn lên.

- Tính linh hoạt là hệ thống thuế có khả năng phản ứng dễ dàng (hoặc tự động trong một vài trường hợp) đối với những thay đổi trong hoàn cảnh kinh tế.

Thuế suất đánh vào thu nhập cá nhân cần phải có sự điều chỉnh linh hoạt với biến động của nền kinh tế. Cùng một mức thuế suất đánh vào thu nhập cá nhân trong thời gian lạm phát thấp là rất khác với thời điểm lạm phát cao. Như vậy, mức thuế suất cần phải điều chỉnh thấp (một cách tự động hoặc linh hoạt) trong thời điểm lạm phát cao. Chẳng hạn, một người có thu nhập 27 triệu đồng một tháng trong năm có lạm phát bằng không sẽ chịu thuế suất 30% cho mức vượt 25 triệu. Cũng với thu nhập đó nhưng trong năm lạm phát 9% thì thu nhập thực[7] của anh ta (chị ta) là dưới 25 triệu đồng và sẽ không phải chịu mức thuế suất 30%. Trong một nền kinh tế mà có lạm phát cao thì thuế suất luôn phải tính đến điều này.

- Tính trách nhiệm về mặt chính trị: hệ thống thuế nên thiết kế để xác lập quan hệ quyền và trách nhiệm giữa nhà nước và công dân một cách rõ ràng và minh bạch.

Về nguyên tắc, bất kỳ một cá nhân nào có thu nhập đều bị đánh thuế. Hành vi thu - nộp thuế phản ánh mối quan hệ giữa công dân và nhà nước. Theo cách hiểu thông thường và phổ biến nhất hiện nay, thuế thu nhập cá nhân phản ánh quyền lực của nhà nước đối với công dân. Thuế là công cụ để nhà nước thực thi vai trò điều tiết thu nhập giữa người giàu và người nghèo để tạo lập và duy trì bình đẳng xã hội.

Nhưng mặt khác, việc nộp thuế thu nhập còn là cách người nộp thuế thể hiện trách nhiệm công dân của mình. Ngoài ra, bằng cách nộp thuế để nuôi sống nhà nước, người đóng thuế thể hiện quyền lực của mình đối với nhà nước: nhà nước do dân (dân bầu ra nhà nước), của dân (dân nuôi nhà nước), vì thế, phải phục vụ dân (vì dân). Khái niệm “dân làm chủ” có cơ sở hiện thực từ chính hành vi nộp thuế thu nhập. Đóng thuế không đơn thuần là sự cưỡng bức mà còn hàm nghĩa “trách nhiệm” và “quyền lợi” của người dân. Đóng thuế tức là khẳng định quyền của dân, là hành vi xác nhận tư cách công dân và trình độ dân chủ đích thực của người dân.

Khía cạnh quan trọng bậc nhất này của thuế cho đến nay ở nước ta chưa được hiểu đầy đủ, thậm chí, bị bỏ qua.
Nhà nước là do dân bầu ra, do đó, mọi người dân đều có trách nhiệm “nuôi” nhà nước (thông qua việc đóng thuế thu nhập). Vì vậy, về mặt nguyên lý, mọi người có thu nhập đều phải (có nghĩa vụ) và được (quyền) đóng thuế thu nhập. Đây là một khía cạnh quan trọng của sự bình đẳng trong một xã hội văn minh. Không thể có chuyện trong xã hội, có nhóm người phải đóng thuế nuôi nhà nước, còn một nhóm người lại được quyền không phải đóng thuế. Nếu tình huống là như vậy thì hệ thống thuế thu nhập sẽ chỉ phục vụ lợi ích cho một nhóm thiểu số.

Cũng theo nguyên lý đó, khi hệ thống thuế thu nhập ra đời, cách thức chi tiêu ngân sách cũng cần công khai, minh bạch, và cần dựa phần lớn vào ý kiến đóng góp của người dân nhằm phản ánh lợi ích của “người chủ” - người đóng thuế.

- Tính công bằng: hệ thống thuế phải công bằng trong đối xử với các cá nhân.[8]

Quy tắc đầu tiên của nguyên lý này là mọi người có thu nhập đều phải nộp thuế thu nhập. Nhưng người có thu nhập thấp thì đóng thuế ít, người có thu nhập cao thì đóng thuế cao.

Trên thực tế, người ta thường dựa vào thu nhập của đối tượng và đặc tính của đối tượng (ví dụ như người độc thân và người có gia đình, người có hai con dưới 18 tuổi và người có một con và một mẹ già) để xem xét sự công bằng. Tuy nhiên, điều này lại vấp phải một khó khăn rất lớn, đặc biệt ở những nước mà các hoạt động kinh tế phi chính thức trở thành phổ biến. Chẳng hạn, thuế thu nhập cá nhân đối với 2 thanh niên độc thân với thu nhập như nhau nhưng một người làm cho doanh nghiệp nhà nước, còn một người làm trên thị trường lao động phi chính thức. Trong trường hợp này, anh thanh niên làm cho công ty nhà nước sẽ phải chịu thuế (do thu nhập của anh ta được thể hiện trên bảng lương) còn anh thanh niên kia không bị đánh thuế do cán bộ thuế không biết được thu nhập của anh ta. (Nếu muốn xác định được thu nhập của anh ta, chi phí biên để xác định thu nhập có thể lớn hơn rất nhiều lợi ích biên từ việc thu thuế của một cá nhân trên thị trường phi chính thức.) Sự công bằng không tồn tại trong trường hợp này. Trong nền kinh tế phổ biến các hoạt động kinh tế phi chính thức (giúp việc gia đình, bán hàng rong, xe ôm, đạp xích lô,…), nguyên tắc công bằng theo chiều ngang bị vi phạm thô bạo.

Xét đến nguyên tắc công bằng theo chiều dọc, sự vi phạm nguyên tắc này còn trầm trọng hơn do tính yếu kém của bộ máy quản lý và thu thuế. Trong cách tính thuế hiện tại, thu nhập tối thiểu phải chịu thuế là 5 triệu. Số người thực sự nộp thuế là thấp hơn rất nhiều so với số người đáng lẽ ra phải nộp thuế. Như vậy, đã có một số lượng lớn những người có thu nhập trên 5 triệu trốn được thuế. [Nếu lần này, Luật Thuế thu nhập chỉ nhằm mục đích tạo thói quen nộp thuế và để người dân có nghĩa vụ với Nhà nước, tại sao trước hết lại không tạo thói quen cho những người có thu nhập trên 5 triệu? Nếu Luật nhằm mục đích tăng nguồn thu ngân sách thì việc thu đủ từ những người trên 5 triệu đã là rất lớn.] Vấn đề đặt ra ở đây là sự yếu kém của hệ thống quản lý và thu thuế hiện tại. Một hệ thống thuế không kiểm soát được những người có thu nhập cao. Và nếu như những người thu nhập càng cao có khả năng trốn thuế càng cao[9] (bắt nguồn từ hệ thống quản lý và thu thuế yếu kém) thì nguyên tắc công bằng theo chiều dọc bị vi phạm.

Trong một nền kinh tế với đặc tính đặc thù cho một nền kinh tế chậm phát triển (hoạt động kinh tế phi chính thức còn lớn) và tính yếu kém trong hệ thống thuế, thì việc vi phạm đến các nguyên tắc công bằng là rất nghiêm trọng. Để hạn chế sự vi phạm này, điều trước tiên là cần phải hoàn thiện bộ máy quản lý và thu thuế. Nếu không, ý tưởng về một hệ thống thuế lũy tiến sẽ tự động biến thành hệ thống thuế lũy thoái.

Thuế thu nhập ngoài việc bảo đảm hiệu quả trong phân bổ nguồn lực và phân phối thu nhập công bằng còn là công cụ khuyến khích các hoạt động mà nhà nước thấy cần thiết và hạn chế các hoạt động mà nhà nước thấy không cần thiết. Chẳng hạn, nhằm phát triển thị trường tài chính, thuế thu nhập có thể loại trừ những người có thu nhập từ hoạt động gửi tiền tiết kiệm (thu nhập là lãi suất tiết kiệm), hoạt động đầu tư vào cổ phiếu, trái phiếu (thu nhập là lợi tức cổ phiếu, trái phiếu, chênh lệch giá mua bán cổ phiếu, trái phiếu). Mặc dù, việc sử dụng thuế thu nhập nhằm khuyến khích một số hoạt động kinh tế và hạn chế một số hoạt động khác phổ biến tại hầu hết các nước trên thế giới; tuy nhiên, trong trường hợp trên, sự loại trừ thu nhập từ các nguồn tiền gửi tiết kiệm, lợi tức, chênh lệch giá có thể làm chệch sự phân bổ nguồn lực và không khuyến khích đầu tư vào các hoạt động sản xuất vật chất. Chẳng hạn, một người muốn mở một nhà máy sản xuất; tuy nhiên, thu nhập (sau khi trừ đi chi phí) từ hoạt động sản xuất này sẽ bị đánh thuế thu nhập doanh nghiệp với mức thuế suất 28%. Trong khi đó, nếu đầu tư vào cổ phiếu, trái phiếu thì phần thu nhập từ các hoạt động này sẽ không bị chịu thuế. Trong trường hợp rủi ro của hai hoạt động đầu tư và thu nhập như nhau (thu nhập từ việc đầu tư sản xuất có thể lớn hơn thu nhập từ hoạt động đầu tư trên thị trường tài chính khi không có thuế suất 28% cho thu nhập của hoạt động đầu tư sản xuất), cá nhân sẽ quyết định đầu tư vào cổ phí và trái phiếu hoặc gửi tiết kiệm. Như vậy, thuế thu nhập vừa không đảm bảo tính hiệu quả (hành vi đầu tư của cá nhân thay đổi), vừa không đảm bảo công bằng (thu nhập như nhau bị đánh thuế khác nhau). Trong khi đó, chưa có gì đảm bảo việc miễn thuế cho các hoạt động đầu tư trên thị trường tài chính lại có thể khuyến khích thị trường này phát triển và việc đánh thuế thu nhập từ các hoạt động đầu tư này lại hạn chế sự phát triển của thị trường này.

Cùng với việc phân biệt thuế suất và cách đánh thuế khác nhau từ các nguồn thu khác nhau, hiện tại, thu nhập từ tiền lương, tiền công chịu sự điều tiết của Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao (có mức chịu thuế tối thiểu và thuế suất lũy tiến); còn thu nhập từ hoạt động kinh doanh cá thể chịu sự điều tiết của thuế thu nhập doanh nghiệp tại mức cố định 28% và không có mức thu nhập chịu thuế tối thiểu. Không thể nói rằng, việc phân biệt này là khuyến khích các hoạt động kinh tế từ tiền lương tiền công và hạn chế các hoạt động kinh doanh cá thể. Với mức thu nhập như nhau, hệ thống thuế ứng xử khác nhau trước hai cá nhân có thu nhập từ tiền lương, tiền công và thu nhập từ kinh doanh cá thể (hoạt động kinh doanh cá thể còn có rủi ro). Luật Thuế thu nhập sẽ dự định đối xử bình đẳng trước hai loại nguồn thu này là hoàn toàn hợp lý do bảo đảm được tính công bằng.

Cũng với tính công bằng giữa hai cá nhân có thu nhập như nhau, hiện tại, Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao đang phân biệt giữa người trong nước với người nước ngoài[10] cũng cần phải bị loại trừ khi xây dựng Luật Thuế thu nhập. Chẳng hạn, với 45 triệu thu nhập, công dân Việt Nam phải chịu mức thuế là 9,5 triệu còn người nước ngoài cư trú tại Việt Nam là 6,2 triệu nếu tính theo biểu thuế của Pháp lệnh thuế thu nhập. Nếu sự phân biệt bị xóa bỏ, người nước ngoài cư trú tại Việt Nam sẽ phải chịu mức thuế giống công dân Việt Nam. Một vấn đề khó khăn nảy sinh đối với Luật Thuế thu nhập sắp tới là khoản triết trừ gia cảnh. Luật Thuế thu nhập sắp tới dự định xóa bỏ phân biệt về thuế suất đối với công dân Việt Nam và người nước ngoài cư trú tại Việt Nam; tuy nhiên, không thể không phân biệt được khoản triết trừ gia cảnh của hai nhóm người này. Nếu hai cá nhân, một là công dân Việt Nam và một là người nước ngoài cư trú tại Việt Nam, có thu nhập giống nhau và đều có 2 con dưới 18 tuổi và được triết trừ gia cảnh giống nhau thì không công bằng lắm với người nước ngoài nếu như con cái của họ đang sống ở nước có chi phí sinh hoạt cao (chẳng hạn ở Nhật). Chi phí học hành, khám chữa bệnh cho con cái họ là cao hơn rất nhiều so với các khoản chi phí tương tự ở Việt Nam và nếu thuế suất giống nhau, triết trừ gia cảnh giống nhau đối với hai cá nhân có thu nhập như nhau trong trường hợp này sẽ không còn là công bằng nữa mà là bất công bằng. Do đó, thuế thu nhập cá nhân sẽ phải tính đến vấn đề khó khăn và phức tạp này nếu muốn đảm bảo tính công bằng hơn trong Luật Thuế thu nhập cá nhân.
Việc đánh thuế vào thu nhập cá nhân là điều phải làm và nên làm trong mọi nền kinh tế. Tuy nhiên, phương pháp đánh thuế và liều lượng tác động của thuế cũng như sự phản ứng của các nhóm cộng đồng khác nhau cần phải điều tra khảo sát kỹ. Thuế thu nhập cá nhân rất nhạy cảm và tác động rất lớn đến mọi tầng lớp dân cư. Vì vậy, Chính phủ cần công bố phương pháp đánh thuế để dân xem xét và đóng góp ý kiến. Trước khi ban hành Luật thuế thu nhập cá nhân, Chính phủ cần xem xét đến mức sống dân cư (thu nhập thực chứ không phải chỉ thu nhập danh nghĩa), xem xét đến phản ứng của các nhóm cộng đồng, đặc biệt các nhóm dễ bị tổn thương để đưa ra mức thu nhập tối thiểu chịu thuế cũng như thuế suất hợp lý. Ngoài ra, Chính phủ cần tham khảo kinh nghiệm các nước đi trước.

Tất nhiên, thuế là một hình thức cưỡng bức. Vì lợi ích cá nhân trực tiếp, không ai muốn nộp thuế. Do đó, việc người dân phản ứng lại việc Chính phủ “lấy tiền” trong túi của họ là điều khó tránh khỏi. Cần nhớ một nguyên tắc tổng quát trong việc đánh thuế của một quan chức người Pháp: đánh thuế cũng như việc nhổ lông ngỗng; làm sao nhổ được nhiều lông nhất mà con ngỗng kêu ít nhất.
 
 
 
Tài liệu tham khảo
 
 
1.     Viện Khoa học Xã hội Việt Nam (2007), Báo cáo Cập nhật Nghèo 2006: Nghèo và giảm nghèo ở Việt Nam giai đoạn 1993-2004, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
2.     Viện Kinh tế Việt Nam và Trung tâm Phân tích và Dự báo (2007), Kinh tế Việt Nam 2006 và triển vọng 2007, Nhà xuất bản Khoa học Xã hội, Hà Nội.
3.