Ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Mọi vấn đề nằm ở tổ chức bộ máy

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Mọi vấn đề nằm ở tổ chức bộ máy

Phỏng vấn Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật QH khóa XI Vũ Đức Khiển

      Trong cuộc trò chuyện, không dưới 3 lần ông nhấn mạnh: Những tồn tại trong quy trình lập pháp chủ yếu nằm ở tổ chức bộ máy làm việc chứ không phải tại luật.     

       Nói tại luật thì chưa thỏa đáng

       PV: Dưới góc nhìn của một người nhiều kinh nghiệm trong hoạt động lập pháp, Nguyên Chủ nhiệm có hài lòng với dự thảo Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) (sửa đổi) Chính phủ đã trình QH thảo luận, cho ý kiến tại kỳ họp thứ Hai, (tháng 11.2007) không?
       NGUYÊN CN VŨ ĐỨC KHIỂN: Luật Ban hành VBQPPL do QH ban hành năm 1996, sửa đổi năm 2001 đã có những tiến bộ và tạo điều kiện tốt để chúng ta thiết lập được một quy trình lập pháp, đẩy nhanh tiến độ xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật. 
      Bây giờ, Chính phủ giao Bộ Tư pháp chủ trì, chuẩn bị sửa đổi một cách cơ bản luật này. Nhưng qua nội dung trong Tờ trình của Chính phủ và những điều sửa đổi, tôi thấy có một vấn đề: Chúng ta cần tổng kết thật kỹ lưỡng việc thực hiện Luật Ban hành VBPQPPL đã bổ sung, sửa đổi một số điều năm 2001. Hình như, việc này chưa được làm cặn kẽ, nên trong Tờ trình của Chính phủ có nêu 4 tồn tại dẫn đến cần sửa đổi luật nhưng thực ra, những vấn đề đó không phải tại luật mà chính tại chúng ta thực hiện chưa đúng như luật đã quy định.

       PV: Xin Nguyên Chủ nhiệm phân tích cụ thể hơn?
      NGUYÊN CN VŨ ĐỨC KHIỂN: Ví dụ, hạn chế thứ nhất Chính phủ nhắc tới là việc lập chương trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh. Nói rằng những tồn tại trong chương trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh do luật thì không phải. Điều 22, Luật Ban hành VBQPPL đã được bổ sung, sửa đổi một số điều năm 2001 quy định chặt chẽ: Các cơ quan chuẩn bị, trình dự kiến chương trình phải nêu rõ sự cần thiết ban hành; Đối tượng, phạm vi điều chỉnh; Những quan điểm, nội dung chính của văn bản; Dự báo tác động KT- XH; Dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành... Tuy nhiên, các cơ quan chuẩn bị, trình dự kiến chương trình không làm được như vậy,  không ít cơ quan chỉ đưa ra tên luật và một số ý kiến phác thảo.Trong khi đó, Ủy ban Pháp luật, Hội đồng Dân tộc, các ủy ban khác của QH khi thẩm tra dự kiến chương trình cũng không dành thời gian thỏa đáng để thảo luận. Ủy ban Pháp luật chỉ dành nhiều lắm là 2 ngày để thẩm tra thì quá ít, phải cần đến một tuần mới xem xét kỹ được bản thuyết trình của các cơ quan, tổ chức hữu quan... Thường trực Ủy ban Pháp luật, Thường trực Hội đồng Dân tộc và các ủy ban cũng chưa thực hiện được một việc nữa là: Làm việc trực tiếp với cơ quan trình dự án luật thuộc lĩnh vực mình phụ trách, xem họ chuẩn bị như thế nào, rồi mới đưa ra thảo luận tại cuộc họp toàn thể ủy ban. Một số cơ quan được giao nhiệm vụ phối hợp thẩm tra cũng không quan tâm đúng mức, thậm chí có cuộc họp không có đại diện tham gia. 

       PV: Thưa Nguyên Chủ nhiệm, vậy còn vai trò của UBTVQH, QH như thế nào?
      NGUYÊN CN VŨ ĐỨC KHIỂN: Cơ quan trình sáng kiến không thực hiện đúng theo pháp luật, cơ quan thẩm tra không thảo luận kỹ và đến UBTVQH cũng thế. UBTVQH dành cho việc thảo luận dự kiến chương trình với hàng trăm dự án chỉ một buổi, một ngày thôi thì làm sao thấu hết được? Ra QH thì QH tin vào UBTVQH và biểu quyết thông qua. 

       PV: Lý do thứ hai Chính phủ đề cập đến- là việc soạn thảo VBQPPL-  có chính đáng không, thưa Nguyên Chủ nhiệm?
      NGUYÊN CN VŨ ĐỨC KHIỂN: Khâu soạn thảo VBQPPL rất quan trọng, vì luật không được soạn thảo kỹ thì làm sao thông qua được! Chính phủ khá quan tâm đến vấn đề này, luật cũng đã quy định rõ trách nhiệm của Ban soạn thảo nhưng mọi việc vẫn chưa ổn. 
      Theo tôi, vấn đề là ở tổ chức bộ máy. Chính phủ mỗi tháng họp 2 ngày, dành nửa ngày cho công tác xây dựng luật, pháp lệnh đã là nhiều. Thời gian ấy làm sao đủ cho các thành viên Chính phủ nghiên cứu hết các dự án luật, pháp lệnh, nghị định! 
      Vấn đề là ở chỗ Chính phủ cần phải có một bộ máy giúp việc trong công tác làm luật. Bộ máy này nếu thấy vấn đề gì mắc mớ, quan trọng thì báo cáo Chính phủ và Chính phủ chỉ tập trung nghiên cứu, cho ý kiến về những vấn đề đó. Yêu cầu các thành viên Chính phủ đọc hết tất cả các dự án luật, pháp lệnh, nghị định... thì quả là không tưởng và không thể làm được. 

       PV: Vấn đề tổ chức bộ máy như Nguyên Chủ nhiệm vừa phân tích thể hiện như thế nào ở các Ban soạn thảo, thưa ông?
      NGUYÊN CN VŨ ĐỨC KHIỂN: Lâu nay, Chính phủ chủ yếu giao cho các Bộ chịu trách nhiệm soạn thảo VBQPPL. Đây là sự ủy quyền mà tập thể Chính phủ không thể làm được. Không ít dự án luật do Chính phủ trình, nhưng trong cuộc họp các ủy ban của QH thẩm tra hoặc UBTVQH cho ý kiến  lại có thành viên của Chính phủ có ý kiến khác. Do đó Thủ tướng Chính phủ đã đưa ra giải pháp khắc phục bằng cách  quy định thành viên Chính phủ không đưa ý kiến khác nữa. Làm như vậy cũng xong, nhưng không giải quyết được vấn đề. 

      Hoặc có những dự thảo luật, Ban soạn thảo không họp được nhiều lần để xem xét kỹ nội dung mà giao cho chuyên viên, lãnh đạo cũng không tham gia. Ví dụ như việc soạn thảo Bộ Luật Tố tụng hình sự, Tòa án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm soạn thảo những nội dung liên quan đến xét xử, Bộ công an chịu trách nhiệm về điều tra, Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm về kiểm sát, Bộ tư pháp chịu trách nhiệm về phần thi hành án, rồi khớp lại nên khó thống nhất. Các cụ nhà ta ngày xưa xây đình có thể giao các phần việc cho nhiều nơi, đến ngày đã định thì mang đến, lắp thành cái đình dưới sự chỉ huy của một “kiến trúc sư”. Đằng này, do không có một kiến trúc sư thành ra các phần không gắn kết với nhau thành một tổng thể. 

      Như vậy, từ việc xây dựng chương trình luật, pháp lệnh đến soạn thảo VBQPPL nói tại luật thì chỉ là chuyện chi tiết thôi, cái lớn vẫn là tổ chức bộ máy làm việc. 

       Không làm văn tập thể nhưng...

       PV: Thưa Nguyên Chủ nhiệm, trong tờ trình của Chính phủ nói rằng, quy trình thảo luận, xem xét, thông qua dự thảo văn bản của QH, UBTVQH cũng còn nhiều hạn chế do quy định của luật chưa đầy đủ, đúng mức, nhất là trong trường hợp dự thảo luật, pháp lệnh được xem xét, thông qua tại hai kỳ họp, hai phiên họp!     
      NGUYÊN CN VŨ ĐỨC KHIỂN: Đấy là lý do thứ ba, Chính phủ trình ra làm dẫn chứng cho việc cần phải sửa luật. Cá nhân tôi thấy chưa thuyết phục lắm mà cốt yếu vẫn là ở tổ chức thực hiện thôi. Một lần nữa tôi xin nhấn mạnh như vậy.  
      Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi năm 2001 quy định: Trong thời gian giữa hai kỳ họp của QH, UBTVQH chỉ đạo cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan trình dự án, Uỷ ban Pháp luật, Bộ Tư pháp và các cơ quan hữu quan căn cứ vào ý kiến của ĐBQH để chỉnh lý dự thảo luật. Phải nói đây là một quy trình rất hay, nhưng chúng ta không làm đến nơi đến chốn. Với quy định trên, chúng ta hiểu rằng, kết thúc phần thảo luận, cho ý kiến vào những vấn đề còn ý kiến khác nhau của dự án luật tại kỳ họp thứ nhất, chủ tọa kỳ họp phải kết luận được vấn đề, coi đây là quan điểm của QH. Như vậy, sau này các cơ quan chỉnh lý dự thảo luật mới có hướng để chỉnh lý. Phải làm theo cách như thế! Nhưng qua thảo luận chưa bao giờ có kết luận cả! 

       PV: Nguyên Chủ nhiệm nghĩ như thế nào về việc UBTVQH thảo luận, cho ý kiến vào các dự án luật trước khi trình QH thảo luận hoặc thông qua? Được biết, Điều 47 của dự thảo Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi lần này tiếp tục quy định như vậy. 
      NGUYÊN CN VŨ ĐỨC KHIỂN: Tôi thấy việc UBTVQH thảo luận, cho ý kiến vào các dự án luật trước khi trình QH thảo luận hoặc thông qua không ổn lắm. Như, nguyên Phó chủ nhiệm Ủy ban Đối ngoại Tôn Nữ Thị Ninh đã nói: Không thể lấy 13 người mà thay cho 500 người được. Có lẽ, nên giao cho UBTVQH cho ý kiến về các dự án luật ở góc độ: Xem xét việc chuẩn bị dự thảo luật, quy trình, thủ tục như thế nào, đã đúng chưa? Và chúng ta cũng có 1 cơ chế: Nếu dự thảo luật có những vấn đề lớn còn nhiều ý kiến khác nhau, UBTVQH có thể thảo luận và báo cáo, xin ý kiến cấp trên, sau đó đưa ra QH thảo luận. 

       PV: Hẳn là Nguyên Chủ nhiệm nhiều lần nghe thấy cụm từ “làm văn tập thể”?
      NGUYÊN CN VŨ ĐỨC KHIỂN: Với cách làm luật như hiện nay, QH không “làm văn tập thể” nữa thì cũng có vấn đề. Chẳng hạn, theo tôi nghiên cứu thì trong Luật Tương trợ tư pháp có rất nhiều điều luật vênh nhau, không được diễn đạt rõ ràng để chỉ được hiểu theo một nghĩa. Nếu điều luật quy định mà hiểu thế nào cũng được thì thi hành làm sao? Phê bình QH làm văn tập thể, nhưng nếu chuẩn bị dự án luật chưa thật kỹ mà QH không thảo luận chi tiết thì luật sẽ không còn là luật nữa. Cho nên, có lẽ chúng ta cũng không nên quá thu hẹp thời gian dành cho QH thảo luận về các dự luật. 

       Nên đề cao trách nhiệm các cơ quan trình, thẩm định, thẩm tra 

       PV: Nhìn vào những phân tích của Nguyên Chủ nhiệm, có thể thấy Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi lần này chưa chạm đến “gốc” của những tồn tại trong quy trình lập pháp và chất lượng các VBQPPL?
      NGUYÊN CN VŨ ĐỨC KHIỂN: Trong cuộc hội thảo về quy trình lập pháp do Ủy ban Pháp luật tổ chức cuối năm 2007 tại Đồ Sơn, Hải Phòng, có nhiều ý kiến đánh giá như vậy. Nhiều đại biểu tham dự Hội thảo có nhận xét là dự luật có vẻ còn có biểu hiện chủ quan của những người chuẩn bị, chứ Chính phủ có thể chưa dành thời gian xem kỹ vấn đề này. Do đó đã có kiến nghị là UBTVQH nên giao cho một cơ quan, có thể là Ủy ban Pháp luật cũng được, phối hợp chặt chẽ với HĐDT và các ủy ban cùng các cơ quan hữu quan tiến hành một hội nghị mở rộng, tổng kết đánh giá toàn diện việc thi hành Luật Ban hành VBQPPL đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2001 như tôi đã nói ở trên; Đồng thời, xem xét đến kết quả các cuộc hội thảo về đổi mới quy trình lập pháp đã được tổ chức nhiều năm nay để thấy điều nào chưa phù hợp thì sửa, chứ không nên đổ hết tội cho luật. 
      Tôi cho rằng, đưa ra hoặc thống nhất mẫu của VBQPPL là hết sức quan trọng. Hiện nay, các mẫu còn khác nhau lắm. Vả lại, cần xem xét lại các chương mục: Quy định chung, Quản lý Nhà nước, Các hành vi bị nghiêm cấm, Khen thưởng, kỷ luật và xử lý vi phạm vì trùng lặp với nhiều văn bản khác. 

       PV: Với kinh nghiệm của mình, theo Nguyên Chủ nhiệm, Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi lần này nên tập trung vào vấn đề gì?
      NGUYÊN CN VŨ ĐỨC KHIỂN: Theo tôi suy nghĩ, nên tập trung quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan trình, thẩm định, thẩm tra. Ví dụ, Bộ Tư pháp được giao thẩm định các dự án luật do các bộ chuẩn bị để Chính phủ trình, Bộ này phải thành lập một Hội đồng thẩm định; Nếu thấy văn bản chưa đạt yêu cầu thì Hội đồng có quyền quyết định không trình Chính phủ xem xét nữa. Tương tự, trong quá trình thẩm tra, nếu thấy dự án chưa bảo đảm đúng quy trình, chất lượng chưa tốt thì ủy ban thẩm tra có quyền gác dự luật lại và cơ quan soạn thảo, trình dự luật phải chịu trách nhiệm. Như thế mới rõ trách nhiệm. Làm luật là phải rõ ràng, đúng bảo đúng, sai bảo sai, không thể du di được. 
       PV: Xin cảm ơn!

Hồng Loan thực hiện